Suspension of consumer protection order: statutory cumulation of justified case and imminent damage under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 21 mai 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 10 iulie 2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, suspendarea executării Ordinului nr. 424/23.05.2023, emis de Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 358/2023 din 8 august 2023 Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:

A admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor.

A dispus suspendarea executării Ordinului nr. 424/23.05.2023, emis de Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea acestui ordin.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare formulate de reclamanta A. S.A., ca neîntemeiată.

În esenţă, cu privire la cazul bine justificat, recurenta-pârâtă a susţinut că instanţa de fond a reţinut în mod eronat neclaritatea măsurilor dispuse prin actul administrativ contestat, ordinul conţinând o serie de măsuri fireşti pentru protejarea consumatorilor şi pentru stabilirea echilibrului dintre aceştia şi societatea bancară.

A arătat că prin Legea nr. 363/2007 s-au instituit competenţe în sarcina Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor în ce priveşte combaterea practicilor incorecte, care are posibilitatea de a aplica măsurile necesare pentru remedierea efectului prejudiciabil asupra consumatorilor şi pentru descurajarea operatorilor economici în a mai folosi practici incorecte.

Atribuţiile A.N.P.C sunt create pentru a asigura nevoile consumatorilor români atât prin modificări legislative cu privire la evoluţia domeniului comercial în legislaţia naţională, dar şi pentru armonizarea acesteia cu dreptul european. Autoritatea acţionează pentru prevenirea şi combaterea practicilor care dăunează vieţii, sănătăţii, securităţii şi intereselor economice ale consumatorilor, iar încrederea în condiţiile de piaţă este foarte importantă pentru dezvoltarea unei pieţe eficiente şi pentru protecţia eficace a intereselor consumatorilor.

În opinia recurentei-pârâte, nu se justifică motivarea instanţei de judecată cu privire la măsurile dispuse prin actul administrativ, câtă vreme A.N.P.C. are posibilitatea legală de a întreprinde demersurile necesare pentru protejarea consumatorilor de practicile intimatei-reclamante. Măsurile dispuse pot fi puse în aplicare şi sunt susţinute de documentele depuse, inclusiv la dosarul cauzei, de unde rezultă clar faptul că toate calculele sunt efectuate strict în beneficiul operatorului financiar-bancar, în detrimentul consumatorilor.

Recurenta- pârâtă a mai arătat că instanţa de fond oferă argumente contradictorii în motivarea sentinţei şi dă dovadă de lipsă de imparţialitate, poziţionându-se, în mod neechivoc, de partea intimatei-reclamante.

Or, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut în mod constant prin jurisprudenţa sa că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenţia E.D.O., nu poate trece drept efectiv decât dacă "cererile şi observaţiile părţilor sunt în mod real ascultate" adică în mod concret examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, art. 6 din Convenţie implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Cu privire la motivarea actului administrativ emis, recurenta-pârâtă consideră că această condiţie este îndeplinită, întrucât ordinul a fost emis în urma propunerii agentului constatator prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi a faptelor constatate de către agenţii constatatori.

Totodată, principiile din dreptul comun care reglementează forţa obligatorie şi relativitatea efectelor contractului nu pot înlătura de la aplicare legislaţia specială, derogatorie de la dreptul comun, referitoare la sancţionarea, stoparea şi combaterea practicilor comerciale incorecte/înşelătoare.

Sensul dispoziţiilor art. 3 alin. (2) lit. a), potrivit cărora Legea nr. 363/2007 nu aduce atingere regulilor din dreptul comun referitoare la validitatea, întocmirea sau efectele contractelor, nu este acela de înlăturare de la aplicare a legii speciale în favoarea dreptului comun (o soluţie care, de altfel, ar fi fost absurdă şi ar încălca dispoziţiile Legii nr. 24/2000, din care rezultă, printre altele, că normele speciale sunt făcute tocmai pentru a deroga de la dreptul comun, şi nu invers), ci acela că validitatea, întocmirea şi efectele contractului rămân supuse dispoziţiilor din dreptul comun, cu excepţia situaţiilor în care acestea ar fi expresii ale unor practici comerciale incorecte care le afectează total sau parţial valabilitatea sau efectele.

De asemenea, recurenta-pârâtă arată că instanţa ce a soluţionat cererea de suspendare şi-a arondat calitatea instanţei ce urmează să soluţioneze cererea în anulare prin faptul că s-a pronunţat asupra efectelor măsurilor dispuse, astfel cum reiese din fila x a sentinţei atacate.

Cu privire la motivarea instanţei de judecată faţă de condiţia pagubei iminente, recurenta-pârâtă a menţionat că în conformitate cu dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, intimata trebuia să facă dovada îndeplinirii cumulative a două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Din expunerea motivelor de fapt însă, nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre aceste condiţii, intimata-reclamantă anticipând doar discuţii ce ţin de fondul cauzei, cum de altfel a reţinut şi instanţa de fond, respectiv de pretinsa ilegalitate a actului atacat, discuţii ce nu fac însă obiectul prezentei judecăţi, ci a unei potenţiale acţiuni în anulare.

A apreciat că această condiţie nu este îndeplinită în speţă, întrucât executarea actului atacat nu este de natură a produce pagube, dificil de reparat de către intimată, iar operatorul economic nu are în vedere şi prejudicierea consumatorilor pentru că, prin practica comercială utilizată, consumatorii achiziţionează produse de la intimată mai scumpe decât de la un alt operator economic cu activitate similară, din cauza reclamelor pe care le utilizează.

Criteriile aduse de către intimata-reclamantă şi reţinute de către instanţa de fond nu corespund definiţiei noţiunii de pagubă iminentă, care este reprezentată numai de prejudiciul material viitor şi previzibil, iar în speţă, intimata-reclamantă a alegat numai împrejurări care nu constituie prejudicii, ci însăşi executarea actului atacat, în condiţiile în care prejudiciul trebuie să reprezinte doar o consecinţă a executării actului administrativ atacat.

Recurenta-pârâtă a prezentat situaţia de fapt cu privire la acţiunea de control declanşată de către agenţii constatatori din cadrul A.N.P.C în vederea verificării respectării prevederilor legislaţiei din domeniul protecţiei consumatorilor, reluând pe larg, măsurile dispuse prin Ordinul Preşedintelui A.N.P.C nr. 424/23.05.2023, precum şi apărările formulate în faţa instanţei de fond.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă a formulat întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat excepţia nulităţii recursului, iar, pe fond a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

1. Cu privire la excepţia nulităţii recursului principal

Analizând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., în condiţiile art. 489 alin. (2) raportat la art. 499 C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului formulat de pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, invocată de intimata - reclamantă A. S.A., Înalta Curte constată că aceasta este nefondată.

În acest sens, este de subliniat faptul că prin dispoziţiile art. 489 C. proc. civ. se sancţionează cu nulitatea nemotivarea recursului, atât în situaţia în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate [ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menţionat], dar şi în situaţia în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 [ipoteza prevăzută la alin. (2) al articolului 489].

Motivele de casare sunt expres şi limitativ prevăzute la art. 488 alin. (1) punctele 1-8 C. proc. civ., iar obligaţia de motivare a recursului trebuie înţeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac, reglementată, conform art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., ca o cale extraordinară de atac având scopul de a supune instanţei de control judiciar competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligaţia de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentei în raport de soluţia instanţei de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancţiunea nulităţii recursului, în condiţiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

În speţă, recurenta-pârâtă a precizat că îşi întemeiază recursul pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi a expus pe larg argumentele pentru care a considerat că în sentinţa atacată s-a reţinut greşit întrunirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ.

Înalta Curge constată că memoriul de recurs conţine critici care pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., constând în încălcarea sau aplicarea greşită a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu referire la definiţiile legale ale noţiunilor de "caz bine justificat" şi "pagubă iminentă", cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. t) şi ş) din aceeaşi lege.

Faptul că recurenta- pârâtă a făcut o prezentare detaliată a situaţiei de fapt care a generat verificările soldate cu emiterea ordinului a cărui suspendare se solicită nu infirmă concluzia de mai sus, pentru că în analiza motivelor de casare, Înalta Curte va avea în vedere că, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., recursul este o cale de atac nedevolutivă, care are ca scop verificarea conformităţii sentinţei atacate cu regulile de drept aplicabile, în limitele motivelor de casare invocate potrivit art. 488 C. proc. civ.. Instanţa de control judiciar nu are obligaţia de a examina şi trata explicit fiecare aspect indicat de parte, ci este îndreptăţită să grupeze argumentele subsumate cazului de casare invocat, pentru a le răspunde prin considerente comune, care să se încadreze într-un raţionament juridic corespunzător.

Prin urmare, excepţia nulităţii recursului principal va fi respinsă.

2. Cu privire la recurs

Examinând hotărârea atacată, în raport cu motivele invocate prin recurs şi ţinând seama de actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deşi pârâta şi-a întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., criticile expuse nu se circumscriu decât cazului de casare reglementat de pct. 8 al articolului menţionat, necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la nemotivarea sentinţei recurate ori la existenţa unor motive contradictorii în cuprinsul acesteia; totodată, nu sunt indicate motivele apreciate a fi străine de natura cauzei. Prin urmare, argumentaţia cererii de recurs se subsumează doar greşitei aplicări sau interpretării a dispoziţiilor legale incidente, urmând a fi analizată din această perspectivă.

Reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 424/23.05.2023 emis de Preşedintele A.N.P.C., prin care au fost dispuse o serie de măsuri de încetare a practicii comerciale incorecte constatate a fi fost utilizate de instituţia bancară în derularea contractelor de împrumut încheiate cu consumatorii, în vederea asigurării respectării prevederilor legislaţiei din domeniul protecţiei consumatorilor.

Ordinul a fost emis în temeiul art. 6 alin. (1) lit. b), art. 12, art. 13 indice 1, art. 15 alin. (1) lit. b) şi art. 17 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor incorecte ale comercianţilor în relaţia cu consumatorii şi armonizarea reglementărilor cu legislaţia europeană privind protecţia consumatorilor, cu modificările şi completările ulterioare, în raport cu procesul-verbal de constatare a contravenţiei nr. x din 15 mai 2023.

Prima instanţă a admis cererea reclamantei şi a dispus suspendarea executării actului administrativ contestat până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anulare, reţinând că sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în acest sens.

Instanţa de control judiciar apreciază că această soluţie reflectă interpretarea şi aplicarea corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Cazul bine justificat constă, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în existenţa unor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar paguba iminentă este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate şi este executoriu din oficiu, iar pentru protecţia provizorie a drepturilor şi intereselor subiectelor potenţial vătămate se poate dispune, pe cale judiciară, măsura suspendării executării actului administrativ, în situaţia în care sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii menţionate mai sus.

În jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi s-a reţinut că analiza cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube se face în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate examina decât sumar aparenţa dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Sentinţa recurată în cauza de faţă nu este criticabilă din perspectiva insuficientei motivări a soluţiei în ceea ce priveşte îndeplinirea cumulativă a acestor condiţii, nici chiar prin raportare la standardele desprinse din jurisprudenţa CEDO în aplicarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului- pe care autoritatea publică emitentă le invocă distorsionat ca operând în favoarea sa în litigiul de drept public dedus judecăţii- pentru că în procedura sumară a suspendării de executare nu poate fi prejudecat fondul cauzei, analiza instanţei fiind limitată la nivelul aparenţelor.

În speţă, referitor la cazul bine justificat, prima instanţă a reţinut în mod corect, la nivel de aparenţă, caracterul neclar, echivoc al ordinului contestat, în ceea ce priveşte maniera în care ar trebui realizată reconfigurarea creditelor, inclusiv a celor aflate în derulare, în ce ar consta obligaţia reclamantei de a veni în sprijinul consumatorilor cu soluţii optime pentru a se asigura de faptul că nu se va depăşi gradul iniţial de îndatorare, momentul de la care ar trebui verificată respectarea gradului maxim de îndatorare şi posibilitatea aplicării retroactive a unor măsuri în privinţa contractelor aflate în curs de executare.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, faţă de caracterul parţial neclar al măsurilor dispuse prin ordinul contestat şi al dificultăţilor întâmpinate în punerea în executare a obligaţiilor impuse, prima instanţă a reţinut că apare ca fiind real riscul producerii unor consecinţe negative greu de înlăturat, atât pentru activitatea intimatei-reclamante, cât şi asupra clienţilor acesteia.

După cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, în situaţia nesuspendării actului atacat, banca reclamantă ar risca fie să suporte sancţiuni pecuniare, în caz de refuz de executare, fie să încalce normele BNR referitoare la gradul maxim de îndatorare ceea ce, de asemenea, ar putea conduce la aplicarea unor sancţiuni.

Dificil de înlăturat ar fi şi consecinţele măsurilor dispuse pentru rezolvarea situaţiilor de depăşire a gradului de îndatorare iniţial, indiferent care ar fi acestea, fiind previzibil ca aceste măsuri, luate pentru sprijinirea consumatorului, să conducă la diminuarea patrimoniului reclamantei, fără posibilitatea ca aceasta să îşi recupereze pierderea în situaţia în care se va dovedi că măsurile dispuse prin actul atacat sunt nelegale. Referitor la cheltuielile de judecată solicitate de către intimata - pârâtă, Înalta Curte reţine, faţă de dispoziţiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. potrivit cu care:

"Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", gradul de complexitate al cauzei, precum şi factura depusă în dovedirea onorariului apărătorului, caracterul întemeiat al cererii, urmând a o încuviinţa.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul autorităţii pârâte este nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la reformarea soluţiei pronunţate de prima instanţă, care a apreciat în mod corect că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ atacat.

4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului declarat şi va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata reclamantă A..

Respinge recursul declarat de pârâtă Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor împotriva sentinţei civile nr. 358/2023 din 8 august 2023 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta pârâtă Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor la plata sumei de 3000 RON reprezentând cheltuieli de judecată, către intimata reclamantă A..

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 21 mai 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.