Scope of free use rights over state public domain property and requirements for judicial review of administrative protocols

Şedinţa publică din data de 15 mai 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 11.07.2022 reclamanta Federaţia Română de Rugby în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sportului a solicitat: obligarea pârâtului Ministerul Sportului la respectarea obligaţiei asumate prin Protocolul nr. 12293/19.09.2018 respectiv, la întreprinderea tuturor demersurilor legale necesare pentru întocmirea unui proiect de hotărâre de guvern prin care să se realizeze darea în folosinţă gratuită, pe o perioadă de 49 de ani, în favoarea reclamantei a imobilului în suprafaţă de teren de 37.626 mp, Stadionului Naţional de Rugby "Arcul de Triumf’ implicit şi a terenurilor de antrenament situate în str. x, număr cadastral x; obligarea pârâtului Ministerul Sportului să pună în aplicare Ordinul Ministrului Tineretului şi Sportului nr. 990/2019, respectiv ca în termen de 30 zile de la recepţia finală a obiectivului de investiţii Stadionul National de Rugby "Arcul de Triumf, să iniţieze procedura de avizare interministerială a proiectului de act normativ privind darea in folosinţă gratuită Federaţiei Romane de Rugby a imobilului ante-menţionat. A fost invocată şi excepţia de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 882/2022 privind înfiinţarea Complexului Sportiv Naţional "Arcul de Triumf" Bucureşti, precum şi declararea lui ca bun de interes public naţional.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 755 din 10 mai 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 882/2022 ca neîntemeiată.

A respins acţiunea privind pe reclamanta Federaţia Română de Rugby în contradictoriu cu pârâtul Agenţia Naţională pentru Sport, ca neîntemeiată.

A respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul A., ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Recurenta-reclamantă Federaţia Română de Rugby a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 755 din 10 mai 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

În ceea ce priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 5 din C. proc. civ.:

"când prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii", recurenta observă că în speţa de faţă a fost soluţionată excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 882/2022 fără a fi introdus în cauză emitentul actului care formează obiectul excepţiei de nelegalitate, respectiv Guvernul României, fiind încălcate prevederile art. 13 şi art. 14 din C. proc. civ.

În opinia recurentei, prin soluţionarea cauzei în lipsa emitentului actului administrativ care formează obiectul excepţiei de nelegalitate instanţa a încălcat prevederile art. 13, art. 14 şi art. 20 din C. proc. civ., atrăgând în cauză incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 din C. proc. civ., cu consecinţa casării cu trimitere spre rejudecare.

În ceea ce priveşte motivul de casare întemeiat pe art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., care vizează ipoteze variate, printre care şi motivare insuficientă sau motive contradictorii sau numai motive străine de natura pricinii, observă recurenta că instanţa de judecată nu a indicat motivele pentru care argumentele reclamantei au fost îndepărtate de la soluţionarea cauzei.

Privitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., opinează recurenta că respingerea acţiunii reprezintă rezultatul aplicării greşite a art. 874 alin. (1) din C. civ., a art. 80 alin. (14) din Legea nr. 69/2000 a educaţiei fizice şi sportului, a art. 297 din Codul Administrativ.

Potrivit art. 874 alin. (1) din C. civ. "dreptul de folosinţă asupra bunurilor proprietate publică se acordă, cu titlu gratuit, pe termen limitat, în favoarea instituţiilor de utilitate publică."

Astfel, existenţa H.G. nr. 882/2022 nu poate reprezenta un impediment pentru realizarea pretenţiei reclamantei, căci dreptul de folosinţă gratuită poate fi acordat şi reclamantei în condiţiile prevăzute de legiuitor. Federaţiile sportive sunt persoane juridice de drept privat de utilitate publică, iar reclamanta poate primi în folosinţă gratuită imobilele aflate în domeniul public al statului.

Lecturând argumentele instanţei de fond care se regăsesc în pag. 19 din sentinţa recurată, observă recurenta că singurul motiv pentru care instanţa de judecată a respins cererea reclamantei îl reprezintă adoptarea Hotărârii nr. 882/2022, prin care s-a înfiinţat Complexul Sportiv Naţional Arcul de Triumf Bucureşti, precum şi declararea lui ca bun de interes public naţional. Însă schimbarea regimului juridic al imobilului, apartenenţa acestuia la domeniul public al statului nu anulează în mod automat posibilitatea acordării dreptului de folosinţă gratuită către reclamantă, căci şi bunurile proprietate publică pot fi date în folosinţă gratuită conform C. civ. şi Codului Administrativ.

Tot probatoriul administrat în faza fondului demonstrează intenţia reală, dar şi obligaţia asumată de către autoritatea pârâtă de a iniţia procedura de avizare interministerială a proiectului de act normativ privind darea în folosinţă gratuită către Federaţia Română de Rugby a imobilului în termen de 30 de zile de recepţia finală a obiectivului.

Astfel, nu se poate reţine ipoteza prezentată de instanţa de fond că reclamanta nu poate pretinde acordarea dreptului de folosinţă gratuită după ce a intervenit revocarea în anul 2015 prin H.G. nr. 693/2015 şi înfiinţarea Complexului, întrucât a avut încrederea legitimă că autoritatea pârâtă îşi va îndeplini obligaţiile asumate atât prin Protocolul din anul 2018, cât şi prin Ordinul nr. 990/2019.

Această încredere legitimă a fost confirmată atât prin reprezentarea autorităţii pârâte de către recurentă-reclamantă în toate demersurile necesare obţinerii tuturor avizelor şi autorizaţiilor necesare obiectivului de investiţii "Stadionul Naţional de Rugby Arcul de Trimuf", cât şi prin adoptarea Ordinului nr. 990/2019.

Înfiinţarea Complexului Sportiv "Arcul de Triumf" nu poate reprezenta un impediment pentru acordarea dreptului de folosinţă gratuită către reclamantă în noile condiţii, căci bunurile proprietate publică pot fi date în folosinţă gratuită conform prevederilor art. 349-359 din Codul Administrativ.

În conformitate cu prevederile art. 861 alin. (3) din C. civ., în condiţiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosinţă şi pot fi concesionate ori închiriate.

Titularul dreptului de administrare poate folosi şi dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de actul de constituire conform art. 867 alin. (2) din C. civ.

Având în vedere argumentele prezentate, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Sport a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând recursul declarat în raport de aspectele invocate, instanţa de control judiciar îl apreciază ca fiind fondat, parte din motivele de casare invocate fiind întemeiate.

Astfel, referitor la criticile care se încadrează în motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., care vizează soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 882/2022 privind înfiinţarea Complexului Sportiv Naţional "Arcul de Triumf" Bucureşti, precum şi declararea lui ca bun de interes public naţional, fără a fi introdus în cauză emitentul actului care formează obiectul excepţiei de nelegalitate, respectiv Guvernul României, Înalta Curte reţine următoarele.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data cererii reclamantei, articol ce reprezintă cadrul normativ al excepţiei de nelegalitate:

"(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.

(2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul".

Spre deosebire de forma anterioră a Legii nr. 554/2004, care prevedea în mod expres citarea emitentului actului administrativ: "(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrative", forma în vigoare a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, incidentă prezentei speţe nu mai cuprinde această menţiune.

Prin urmare, printr-o interpretare teleologică şi istorică a acestui text de lege, Înalta Curte constată că nu se impune citarea în cauză şi participarea emitentului actului administrativ contestat în litigiul de fond, în cadrul căruia a fost invocată excepţia de nelegalitate.

Trecând la analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., vizând nemotivarea sentinţei instanţei de fond nu este întemeiat, pentru că sentinţa atacată respectă cerinţele prevăzute de art. 425 din C. proc. civ. şi cuprinde motivele pe care se întemeiază, instanţa de fond argumentând soluţia dispusă în litigiul dedus judecăţii, respectiv motivele pentru care a respins acţiunea reclamantei.

Pe de altă parte, în ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurentă, Înalta Curte constată că acesta este fondat. Textul de lege are în vedere ipoteza în care hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Dacă în ceea ce priveşte soluţia dată excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 882/2022, soluţia este legală, respingerea acţiunii reclamantei-recurente este rezultatul unei greşite aplicări a art. 297 şi 349 şi următoarele din Codul administrativ.

Astfel, în privinţa excepţiei de nelegalitate, corect a reţinut instanţa de fond că regimul juridic al bunului, apartenenţa sa la domeniul privat sau la domeniul public al statului, precum şi modalitatea de exercitare a dreptului de proprietate pot face obiectul reglementării legale, iar necesitatea unor avize ale Consiliului Economic şi Social şi al Curţii de Conturi nu era obligatorie. Unicul aviz obligatoriu este cel al Consilului Legislativ, care a fost obţinut.

Pe fondul cererii, însă, aşa cum s-a arătat în cele ce preced, instanţa de fond nu a avut în vedere dispoziţiile relevante ale Codului administrativ.

Din considerentele sentinţei recurate rezultă că unicul motiv pentru care instanţa a respins cererea de chemare în judecată îl reprezintă adoptarea Hotărârii nr. 882/2022 prin care s-a înfiinţat Complexul Sportiv Naţional "Arcul de Triumf" Bucureşti, precum şi declararea lui ca bun de interes public national, aceasta reprezentând, în opinia instanţei de fond, un impediment absolut în darea în folosinţă gratuită a bunului către reclamanta-recurentă.

Or, schimbarea regimului juridic al imobilului, apartenenţa acestuia la domeniul public al statului nu are semnificaţia imposibilităţii, de plano, a acordării dreptului de folosinţă gratuită, întrucât o atare posibilitate este consacrată legislativ de art. 297 alin. (1) din Codul Administrativ: "Autorităţile prevăzute la art. 287 decid, în condiţiile legii, cu privire la modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică, respectiv:

a). darea în administrare;

b). concesionarea;

c). închirierea;

d). darea în folosinţă gratuită".

Darea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică este reglementată subsecvent în secţiunea a 5 a Capitolului III "Modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică al statului sau al unităţilor administrative-teritoriale" din Titlul I al Părţii a IV a a Codului administrativ, intitulat "Reguli specifice privind proprietatea publică şi privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale".

Aşadar, limitându-se la a-şi fundamenta soluţia de respingere a acţiunii pe schimbarea regimului juridic al imobilului şi pe apartenenţa acestuia la domeniul public al statului, instanţa de fond nu a dezlegat fondul cauzei, nu s-a aplecat asupra aspectelor de fapt şi de drept prezentate de recurenta-reclamantă, astfel că, inclusiv pentru respectarea dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie, se impune casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în vederea efectuării unei analize efective a împrejurărilor invocate de reclamantă în susţinerea cererii de chemare în judecată: cererile vizând respectarea de către pârât a obligaţiilor asumate prin Protocolul înregistrat sub nr. x/19.09.2018 la MTS şi sub nr. 3715 la Federaţia Romană de Rugby, precum şi pentru punerea în aplicare a Ordinului nr. 990/2019; Protocolul încheiat între MTS şi FRR înregistrat în evidenţele ministerului sub nr. x/08.04.2022, modificat prin Actul adiţional nr. x/02.06.2022.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 498 alin. (2) din C. proc. civ., Curtea va admite recursul, va casa sentinţa civilă recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Federaţia Română de Rugby împotriva sentinţei civile nr. 755 din 10 mai 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 15 mai 2025.