Constitutional threshold of legislative discretion over political party subsidies and the scope of "unjustified refusal" for administrative agencies' non-binding legal opinions

Şedinţa publică din data de 15 mai 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 8 septembrie 2023, sub nr. x/2023, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Electorală Permanentă şi Preşedintele Autorităţii Electorale Permanente a solicitat obligarea pârâţilor să soluţioneze cererea din data de 30.07.2023, iar în subsidiar a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 18 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale şi a Legii nr. 334/2006 în ansamblul său cu privire la cuantumul subvenţiei primite de partidele politice de la bugetul de stat, precum şi obligarea pârâţilor la plata sumei de 7.822,84 RON cu titlu de daune materiale şi la plata sumei de 3.000 RON reprezentând daune morale.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1916 pronunţate la 13 decembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 18 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 şi a Legii nr. 334/2006 în ansamblu cu privire la cuantumul subvenţiei primite de partidele politice de la bugetul de stat, a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Preşedintele Autorităţii Electorale Permanente şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Electorală Permanentă şi Preşedintele Autorităţii Electorale Permanente, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1916 pronunţate la 13 decembrie 2023 de Curtea de Apel Bucureşti a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond, rejudecarea cauzei, cu obligarea pârâţilor la soluţionarea cererii din 30.07.2023, iar în subsidiar, la plata daunelor materiale în cuantum de 7.822,84 RON şi a daunelor morale în cuantum de 3.000 RON.

În curpinsul motivelor de recurs partea recurentă a susţinut următoarele:

- Instanţa de fond a reţinut eronat că reclamanta ar fi formulat doar critici generale, fără a indica elemente punctuale de neconstituţionalitate.

Această apreciere este infirmată de conţinutul solicitării din 30.07.2023, unde sunt menţionate expres recomandările Comisiei de la Veneţia, Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri şi modele comparative din alte state, inclusiv Germania. În plus, a precizat explicit că nu existenţa subvenţiei este contestată, ci cuantumul excesiv al acesteia, ceea ce constituie o critică punctuală şi concretă.

- raţionamentul instanţei care a achiesat la argumentul pârâtei potrivit căruia legiuitorul "poate decide asupra acordării subvenţiilor de la bugetul de stat partidelor politice, precum şi asupra cuantumului acestora" este nelegal. Această justificare este insuficientă, întrucât puterea legislativă nu este discreţionară, ci limitată de Constituţie. Dacă o lege contravine normelor constituţionale, ea poate fi suspendată de drept şi îşi poate înceta efectele juridice în urma deciziei Curţii Constituţionale. Prin urmare, simpla invocare a faptului că legea a fost adoptată de Parlament nu echivalează cu demonstrarea constituţionalităţii ei.

- contestă de asemenea afirmaţia instanţei că pârâta şi-ar fi motivat corespunzător punctul de vedere. Răspunsul Autorităţii Electorale Permanente, prin adresa nr. x/05.09.2023, conţine doar concluzia că nu s-au identificat elemente de neconstituţionalitate, fără a prezenta o analiză detaliată sau argumente juridice.

Lipsa unei evaluări efective din perspectiva dreptului internaţional, al dreptului comparat şi al normelor Uniunii Europene relevă un refuz nejustificat de a soluţiona cererea, ceea ce constituie un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

- Instanţa de fond a reţinut că opinia reclamantei privind neconstituţionalitatea dispoziţiilor ar fi nerelevantă. Această abordare ignoră faptul că problema ridicată nu priveşte doar Asociaţia, ci are impact asupra întregii societăţi, aspect confirmat inclusiv de dezbaterile publice şi articolele de presă care au semnalat utilizarea disproporţionată şi netransparentă a subvenţiilor pentru propagandă politică. Instanţa a omis să analizeze aceste elemente în contextul principiilor constituţionale privind transparenţa, egalitatea şi protecţia interesului public.

- hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, prin ignorarea criticilor punctuale formulate de reclamantă, prin acceptarea unor justificări insuficiente din partea pârâtei şi prin lipsa unei analize efective a problemelor de constituţionalitate şi de conformitate cu recomandările internaţionale.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost evidenţiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de obligare a pârâţilor să soluţioneze cererea din data de 30.07.2023, precum şi obligarea pârâţilor la plata sumei de 7.822,84 RON cu titlu de daune materiale şi la plata sumei de 3.000 RON reprezentând daune morale.

Prin sentinţa recurată s-a respins acţiunea, reclamanta A. formulând recurs, criticile fiind circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a căror incidenţă nu poate fi reţinută în cauză.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecăţii, ţinând seama de conţinutul cererii de chemare în judecată, a coroborat dispoziţiile incidente şi a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită. În acest context, recursul formulat de reclamantă este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Curtea reţine faptul că, în privinţa criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situaţiei de fapt acestea exced controlului instanţei de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinţei nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege şi nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

Înalta Curte reţine că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a aplicat textele de lege incidente speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Criticile formulate în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat/aplicat greşit prevederile legale incidente, sunt nefondate şi în mod legal, instanţa de fond a respins acţiunea ca neîntemeiată, reţinând că răspunsul comunicat de AEP nu constituie un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, ci o exercitare legală şi motivată a atribuţiilor sale.

Recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a reţinut eronat caracterul general al criticilor formulate, arătând că cererea din 30.07.2023 conţinea referiri la recomandările Comisiei de la Veneţia, Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri şi modele comparative din alte state.

Înalta Curte constată că, deşi reclamanta a invocat documente internaţionale şi exemple comparative, acestea au fost menţionate generic, fără individualizarea unor dispoziţii constituţionale concrete pretins încălcate de prevederile Legii nr. 334/2006. Conform jurisprudenţei constante a instanţei supreme, pentru a se putea reţine existenţa unui refuz nejustificat, solicitarea adresată autorităţii trebuie să fie formulată într-o manieră clară şi precisă, indicând elementele de drept intern pretins încălcate. Or, cum corect a reţinut şi prima instanţă, în cauză, reclamanta s-a limitat la invocarea unor standarde internaţionale, fără a corela aceste standarde cu dispoziţiile constituţionale interne.

Prin urmare, reţinerea instanţei de fond că reclamanta a formulat critici generale este corectă şi nu contravine probatoriului administrat.

Asociaţia recurentă contestă raţionamentul instanţei de fond, care a achiesat la argumentul pârâtei potrivit căruia legiuitorul are competenţa de a decide asupra acordării şi cuantumului subvenţiilor.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituţia României, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării. Stabilirea cuantumului subvenţiilor acordate partidelor politice reprezintă o opţiune de politică legislativă, circumscrisă marjei de apreciere a legiuitorului. Controlul constituţionalităţii acestor dispoziţii aparţine exclusiv Curţii Constituţionale, în condiţiile art. 146 lit. d) din Constituţia României.

Instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a cenzura opţiunea legislativului sub aspectul conformităţii cu Constituţia, ci doar de a verifica legalitatea actelor administrative.

În consecinţă, argumentul recurentei este nefondat.

Recurenta susţine că răspunsul Autorităţii Electorale Permanente, prin adresa nr. x/05.09.2023, este lipsit de o analiză detaliată şi o motivare suficientă şi constituie un refuz nejustificat.

Înalta Curte constată că, potrivit art. 5 pct. II alin. (3) şi (6) din Regulamentul de organizare şi funcţionare al AEP, instituţia are atribuţii de evaluare a legislaţiei din perspectiva constituţionalităţii şi de elaborare de propuneri normative.

Totuşi, aceste atribuţii nu presupun obligaţia de a formula analize exhaustive la fiecare solicitare primită, ci de a exprima o opinie instituţională.

Autoritatea Electorală Permanentă a comunicat Asociaţiei reclamante concluzia că nu a identificat elemente de neconstituţionalitate.

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de recurs constată că această concluzie, chiar dacă succintă, reprezintă o motivare suficientă în raport de cererea adresată, care nu individualiza dispoziţii constituţionale pretins încălcate. Instanţa de fond a reţinut corect că nu se poate vorbi de un refuz nejustificat, ci de exercitarea marjei de apreciere a autorităţii.

Recurenta-reclamantă arată că instanţa de fond a ignorat relevanţa şi impactul social al problemei ridicate, invocând dezbateri publice şi articole de presă privind utilizarea subvenţiilor.

Înalta Curte reţine că, deşi aspectele invocate pot avea relevanţă în planul dezbaterii publice, ele nu constituie temei juridic pentru a obliga autoritatea electorală să formuleze o sesizare către Avocatul Poporului sau să iniţieze modificări legislative.

Astfel cum s-a arătat anterior, controlul de constituţionalitate se realizează exclusiv de Curtea Constituţională, iar iniţiativa legislativă aparţine, conform art. 73 alin. (1) din Constituţie, Guvernului, parlamentarilor şi cetăţenilor în condiţiile legii.

Prin urmare, instanţa de fond a reţinut corect că opinia reclamantei, chiar dacă exprimă o preocupare legitimă, nu poate fundamenta o obligaţie juridică a Autorităţii Electorale Permanente.

Recurenta-reclamantă mai susţine şi că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a înţeles şi aplicat corect dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, reţinând că nu există un refuz nejustificat, ci o motivare corespunzătoare a răspunsului Autorităţii Electorale Permanente.

De asemenea, în mod corect judecătorul fondului a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale prevăzute de art. 575 şi art. 577 Cod administrativ, întrucât nu s-a constatat caracterul nelegal al actului administrativ contestat.

Prin urmare, criticile formulate în recurs sunt nefondate, iar instanţa de fond a pronunţat o soluţie legală, temeinică şi proporţională, în limitele competenţei sale, cu respectarea dispoziţiilor legale incidente şi a jurisprudenţei relevante.

Pentru toate aceste considerente, având în vedere că recurenta-reclamantă nu a prezentat critici apte să conducă la reformarea soluţiei primei instanţe, nefiind incident motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 1916 pronunţate la 13 decembrie 2023 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 15 mai 2025.