Suspension of gambling tax enforcement: retroactive application of spatial population limits to existing licenses

Şedinţa publică din data de 15 mai 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată în data de 26 septembrie 2024 sub nr. x/2024 pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu intimatul Oficiul Naţional al Jocurilor de Noroc - Comitetul de Supraveghere, anularea deciziei nr. 754/27 mai 2024 obligarea pârâţilor la plata sumei de 7.318.946 RON, cu titlu de despăgubiri, în subsidiar şi a sumei de 4.508.574 RON, cu titlu de despăgubiri. A solicitat totodată şi suspendarea executării prevederilor art. 3 din decizia indicată.

În susţinerea celor expuse intimatul a solicitat să se aibă în vedere şi practica judiciară existentă, sens în care s-au amintit, spre exemplificare, sentinţa nr. 1238/11.07.2024 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2024 şi sentinţa nr. 195/172024 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi în dosarul nr. x/2024 la data de 17.06.2024.

La termenul din data de 16 octombrie 2024 şi reclamanta a făcut referire la practica judiciară în materie, depunând la dosarul cauzei hotărârile pronunţate în dosarele nr. x/2024, nr. y/2024, nr. z/2024 şi extras de pe portalul instanţelor, în ceea ce priveşte soluţiile pronunţate în dosarele nr. x/2024 şi nr. y/2024 de Curtea de Apel Bucureşti.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 131 pronunţată la 16 octombrie 2024, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc şi a suspendat executarea dispoziţiei de obligare a reclamantei la "achitarea diferenţei rămasă de plată din taxa anuală aferentă autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc", prevăzută la punctul 3 al deciziei nr. 754 din data de 27 mai 2024, emisă de pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, până la soluţionarea definitivă a acţiunii ce face obiectul dosarului nr. x/2024

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 131 pronunţate la 16 octombrie 2024 de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs Oficiul Naţional al Jocurilor de Noroc - Comitetul de Supraveghere, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinice.

După o succintă prezentare a situaţiei de fapt, a cadrului legal, prevederile art. 10 alin. (2), art. 14 alin. (4) şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, recurentul-pârât învederează următoarele:

- aplicarea greşită a normelor de drept material prin raportarea instanţei de fond la acte normative care nu erau în vigoare la data emiterii Deciziei nr. 754/27.05.2024.

Arată că instanţa de fond a fundamentat soluţia de suspendare a executării măsurii prevăzute la art. 3 din decizie pe dispoziţiile Legii nr. 107/2024, intrată în vigoare la 28.04.2024, şi ale O.U.G. nr. 80/2024, intrată în vigoare la 28.08.2024, acte normative care nu erau aplicabile la momentul emiterii actului administrativ contestat.

În consecinţă, susţine că instanţa a încălcat principiul neretroactivităţii legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, întrucât legalitatea unui act administrativ se apreciază exclusiv în raport cu situaţia de fapt şi de drept existentă la data emiterii acestuia, nu prin raportare la reglementări ulterioare.

- hotărârea recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente, aspect ce atrage incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Subliniază că prevederile art. 17 alin. (9) din O.U.G. nr. 77/2009, în forma în vigoare la data de 27.05.2024, impun obligaţia operatorilor economici de a achita diferenţa rămasă de plată din taxa anuală aferentă autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc, după încetarea activităţii, sub orice formă. Această obligaţie este una legală, automată, care nu este lăsată la aprecierea Comitetului de Supraveghere al ONJN, ci decurge direct din lege.

În acest sens, invocă şi dispoziţiile art. 14 alin. (2) pct. v din O.U.G. nr. 77/2009, care reglementează modalitatea de plată a taxei pentru jocurile de noroc tip slot-machine, precum şi art. 12 alin. (3) şi (4) din acelaşi act normativ, referitoare la valabilitatea autorizaţiei de exploatare.

Instanţa de fond a ignorat faptul că A. S.R.L., prin reprezentanţii săi, a declarat pe propria răspundere cunoaşterea şi asumarea legislaţiei specifice în domeniul jocurilor de noroc, inclusiv a obligaţiilor ce decurg din încetarea activităţii. Prin urmare, măsura prevăzută la art. 3 din Decizia nr. 754/2024 nu putea fi suspendată, fiind o consecinţă legală directă a revocării licenţei, prevăzută la art. 1 şi art. 2 din aceeaşi decizie, măsuri pe care reclamanta le-a acceptat şi nu le-a contestat.

În ceea ce priveşte analiza instanţei de fond asupra existenţei unui caz bine justificat, susţine că aceasta a fost realizată greşit, prin extinderea cercetării judiciare asupra fondului cauzei, deşi procedura de suspendare presupune doar o verificare sumară a legalităţii actului administrativ.

Instanţa a invocat dispoziţii legale care nu erau în vigoare la data emiterii deciziei contestate şi a concluzionat greşit că impunerea noii condiţii referitoare la amplasarea mijloacelor de joc în unităţi administrativ-teritoriale cu peste 15.000 de locuitori ar încălca principiul neretroactivităţii legii.

În realitate, Legea nr. 107/2024 este de imediată aplicare, conform principiului aplicării legii noi la situaţiile în curs, iar norma juridică în discuţie se referă la spaţiul în care se desfăşoară activitatea, nu la autorizaţiile emise anterior.

Argumentează că interpretarea instanţei de fond, potrivit căreia norma nu se aplică spaţiilor înregistrate anterior, contravine intenţiei legiuitorului, care a urmărit protejarea persoanelor vulnerabile şi prevenirea dependenţei faţă de jocurile de noroc.

Norma juridică are caracter special şi derogatoriu, fiind aplicabilă tuturor spaţiilor în care se exploatează mijloace de joc tip slot-machine, indiferent de momentul autorizării acestora.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, se susţine că instanţa de fond a interpretat greşit această cerinţă, întrucât afectarea patrimoniului unei societăţi comerciale ca urmare a punerii în executare a unui act administrativ nu poate constitui, în sine, o pagubă iminentă, în lipsa unui caz bine justificat. Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, iar anticiparea unor dificultăţi financiare nu poate justifica suspendarea efectelor acestuia.

În concluzie, se solicită admiterea recursului, casarea în întregime a sentinţei civile recurată şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare în parte a efectelor Deciziei nr. 754/27.05.2024, întrucât instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material incidente.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus note de şedinţă prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost evidenţiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de suspendarea executării prevederilor art. 3 din decizia nr. 754/27.05.2024.

Prin sentinţa recurată s-a admis cererea de suspendare a executării actului administrativ, pârâtul Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale formulând recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., a căror incidenţă nu poate fi reţinută în cauză.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecăţii, ţinând seama de conţinutul actelor atacate, a coroborat dispoziţiile incidente şi a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanţa de recurs apreciază că recursul formulat de pârât este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Înalta Curte reţine faptul că, în privinţa criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situaţiei de fapt acestea exced controlului instanţei de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinţei nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege şi nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Examinând considerentele sentinţei, raportat şi la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată.

Instanţa a reţinut situaţia de fapt şi a expus concret argumentele de fapt şi de drept pentru care a apreciat temeinicia cererii de chemare în judecată, hotărârea nu cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Obligaţia de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susţinere a părţilor, ci expunerea raţionamentului juridic care a determinat aprecierea şi convingerea judecătorului pentru soluţia pronunţată.

Judecătorul naţional nu este obligat să răspundă în mod expres fiecărui argument şi fiecărei susţineri invocate de părţi, acestea putând fi grupate şi analizate raportat la motivul de nelegalitate a actului administrativ căruia i se circumscriu.

Referitor la motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanţa de control judiciar reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor, fiind afectată de viciu nelegalităţii hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Sub acest aspect se constată că hotărârea instanţei de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza complexă şi detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare şi diseminarea apărărilor părţilor împrocesuate.

Prima instanţă a expus în mod detaliat argumentele de fapt şi de drept care au fundamentat soluţia de admitere a cererii de suspendare, analizând în mod distinct condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 - cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Instanţa a prezentat poziţiile procesuale ale părţilor, inclusiv susţinerile recurentului-pârât din întâmpinare, referitoare la aplicabilitatea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) lit. b)1 din O.U.G. nr. 77/2009, la natura obligaţiei de plată impusă prin art. 3 din decizie, precum şi la caracterul pretins speculativ al prejudiciului invocat de reclamantă.

Aceste susţineri au fost analizate şi combătute punctual, prin raportare la jurisprudenţa relevantă, la principiul neretroactivităţii legii şi la efectele economice directe ale actului administrativ.

Mai mult, instanţa de fond a făcut trimitere la practica judiciară depusă de părţi, inclusiv la hotărâri pronunţate de alte curţi de apel în cauze similare, ceea ce denotă o motivare completă şi pertinentă, în acord cu exigenţele art. 425 C. proc. civ.

Critica recurentului nu vizează o lipsă absolută a motivării, ci exprimă o nemulţumire faţă de modul în care instanţa a apreciat şi a valorificat apărările sale. Or, o astfel de nemulţumire nu poate fi cenzurată pe calea recursului sub motivul nemotivării, ci, eventual, sub aspectul aplicării greşite a normei de drept material, aspect analizat anterior şi reţinut ca nefondat.

Totodată, instanţa de fond a explicat în mod logic şi coerent că această soluţie este firească, având în vedere scopul procedural de disciplinare a solicitanţilor şi de asigurare a celerităţii în soluţionarea contestaţiilor.

Împrejurarea că instanţa de fond nu şi-a însuşit argumentele instituţiei pârâte nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părţi prin căile procesuale reglementate de lege.

Prin urmare este nefondată această critică de nelegalitate.

Înalta Curte reţine că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Recurentul-pârât susţine că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile Legii nr. 107/2024 şi ale O.U.G. nr. 80/2024, acte normative care nu erau în vigoare la data emiterii Deciziei nr. 754/27.05.2024, încălcând astfel principiul neretroactivităţii legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond nu a fundamentat soluţia pe aplicarea retroactivă a normei juridice, ci a analizat aparenţa de nelegalitate a actului administrativ prin prisma unei norme juridice intrate în vigoare ulterior, dar care a fost utilizată ca temei al măsurii administrative contestate. Astfel, instanţa a constatat că Decizia nr. 754/2024 impune o obligaţie de plată derivată dintr-o condiţie de spaţiu (unităţi administrativ-teritoriale cu peste 15.000 locuitori), introdusă prin Legea nr. 107/2024, fără a distinge între autorizaţiile emise anterior şi cele ulterioare.

Această interpretare a autorităţii emitente este de natură să genereze o îndoială serioasă asupra legalităţii măsurii, întrucât contravine principiului conform căruia legalitatea unui act administrativ se apreciază în raport cu reglementările în vigoare la data emiterii acestuia. În acest sens, instanţa de fond a reţinut corect că aplicarea unei norme juridice noi la autorizaţii aflate în curs de executare, dar emise anterior intrării în vigoare a legii, ridică probleme de legalitate ce justifică suspendarea executării actului administrativ.

Recurentul-pârât susţine că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile Legii nr. 107/2024, întrucât aceasta este de imediată aplicare şi vizează spaţiile în care se desfăşoară activitatea, nu autorizaţiile emise anterior.

Înalta Curte reţine că, deşi legea nouă se aplică situaţiilor în curs, aceasta nu poate produce efecte juridice asupra unor autorizaţii emise anterior intrării în vigoare, fără o dispoziţie expresă de aplicare retroactivă. În lipsa unei norme tranzitorii, aplicarea condiţiei privind populaţia localităţii la autorizaţii deja emise echivalează cu o aplicare retroactivă, contrară art. 15 alin. (2) din Constituţie.

Instanţa de fond a analizat în mod corect această problemă, reţinând că impunerea unei obligaţii suplimentare, derivată dintr-o condiţie nouă, afectează drepturi deja dobândite şi generează o aparenţă de nelegalitate a actului administrativ.

Critica este, aşadar, nefondată.

Cu privire la neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, recurentul-pârât susţine că instanţa de fond a extins cercetarea asupra fondului cauzei, ceea ce nu este permis în cadrul procedurii de suspendare.

Înalta Curte reţine că analiza cazului bine justificat presupune o evaluare sumară a aparenţei de nelegalitate, fără a se pronunţa asupra fondului. Prima instanţă a respectat această limită, reţinând că existenţa unor norme juridice contradictorii, aplicate fără distincţie între situaţii juridice diferite, generează o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.

În plus, instanţa de recurs constată că, prin sentinţa civilă nr. 11 pronunţată la data de 13 februarie 2025, în dosarul nr. x/2024, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia tardivităţii formulării contestaţiei împotriva deciziei nr. 1061 din data de 11 iulie 2024, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, a anulat în parte decizia nr. 1061/11 iulie 2024 privind soluţionarea plângerii prealabile şi decizia nr. 754/27 mai 2024, ambele emise de Comitetul de Supraveghere - Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, respectiv doar cu privire la obligaţia privind "achitarea diferenţei rămasă de plată din taxa anuală aferentă autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc", prevăzută la punctul 3 al deciziei nr. 754 din data de 27 mai 2024 şi a respins restul pretenţiilor reclamantei.

Chiar dacă această hotărâre nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către toate părţile din dosar), soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecăţii, făcând de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale recurentului-pârât cu privire la nedovedirea acestei condiţii.

În ce priveşte critica privind neîndeplinirea condiţiei pagubei iminente, instituţia recurentă susţine că afectarea patrimoniului unei societăţi nu poate constitui, în sine, o pagubă iminentă.

Înalta Curte reţine că noţiunea de pagubă iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, include prejudiciul material viitor şi previzibil, precum şi perturbarea gravă a activităţii unei persoane juridice.

Instanţa de fond a reţinut, în mod corect, că impunerea unei obligaţii de plată lunară de 224.867 RON, în condiţiile sistării activităţii, generează un risc real de insolvenţă şi lichidare, ceea ce constituie o pagubă iminentă.

Această concluzie este susţinută de înscrisurile depuse la dosar, precum şi de jurisprudenţa Înaltei Curţi (Decizia nr. 816/2019), care consacră ideea că suspendarea executării actului administrativ este justificată atunci când punerea în executare ar produce efecte ireversibile asupra patrimoniului reclamantului.

În acest context, critica privind aplicarea greşită a normelor de drept material urmează a fi respinsă ca nefondată.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind corespunzător motivată, dată cu corecta interpretare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Oficiul Naţional al Jocurilor de Noroc - Comitetul de Supraveghere împotriva sentinţei nr. 131 pronunţate la 16 octombrie 2024 de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 15 mai 2025.