Work authorization for foreign employees: necessity of effective activity beyond formal CAEN registration

Şedinţa publică din data de 15 mai 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată în data de 28 martie 2024 sub nr. x/2024 pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Serviciul pentru Imigrări al Judeţului Timiş, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună anularea deciziilor de refuz necomunicate (adrese de refuz anexate) şi obligarea pârâtului la emiterea avizelor de angajare pentru candidaţii nominalizaţi în refuzul pârâtei corespunzător cererilor nr. x din 02.02.2024 şi nr. 542576 din 22.12.2023.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin încheierea din data de 21 mai 2024, Curtea de Apel Timişoara a apreciat, cu privire la probatoriul solicitat suplimentar şi anume interogatoriul comandantului autorităţii pârâte, faţă de obiectul cauzei şi înscrisurile de la dosar, că proba nu este utilă, pertinentă şi concludentă pentru soluţionarea cauzei, motiv pentru care a respins cererea formulată de către societatea reclamantă şi a amâna pronunţarea asupra cauzei la data de 4 iunie 2024.

Prin încheierea din data de 4 iunie 2024, Curtea de Apel Timişoara amâna pronunţarea la data de 11 iunie, faţă de complexitatea cauzei şi lipsa de timp pentru deliberare.

Prin sentinţa civilă nr. 453 pronunţată la 11 iunie 2024, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări din cadrul M.A.I. - Direcţia Migraţiune - Serviciul Imigrări al Judeţului Timiş.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 453 pronunţate la 11 iunie 2024 de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

Prin motivele de recurs reclamanta învederează că hotărârile atacate au fost pronunţate cu aplicarea greşită a normei de drept material incidentă, respectiv art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

- Instanţa de fond a reţinut în mod eronat intenţia recurentei de a încuraja migraţia ilegală, fără a exista probe în dosar care să susţină această concluzie.

Curtea a apreciat că refuzul eliberării avizelor şi anularea unui aviz emis anterior sunt măsuri proporţionale, însă nu a motivat în fapt această concluzie, limitându-se la o prezumţie ipotetică, fără a analiza circumstanţele concrete ale cazului. Sau, potrivit art. 28 alin. (22) din O.G. nr. 25/2014, autoritatea competentă are obligaţia de a analiza toate circumstanţele specifice ale fiecărei cereri, ceea ce nu s-a realizat în cauză.

- judecătorul fondului a interpretat eronat dispoziţiile art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014, reţinând că societatea nu ar desfăşura efectiv activităţi compatibile cu funcţiile pentru care se solicită încadrarea în muncă a străinilor.

Reclamanta susţine că a dovedit prin înscrisuri depuse la dosar, inclusiv contracte de prestări servicii, balanţe contabile şi certificate fiscale, că desfăşoară activităţi de construcţii corespunzătoare codului CAEN 4120, fiind autorizată legal de ONRC.

Prima instanţă a ignorat aceste probe şi a apreciat că simpla menţiune în certificatul constatator nu este suficientă, fără a solicita completarea dosarului sau efectuarea unui control la sediul social, conform art. 6 alin. (11) din O.G. nr. 25/2014.

- deciziile administrative emise de Inspectoratul General pentru Imigrări - Serviciul pentru Imigrări al Judeţului Timiş au fost insuficient motivate. Potrivit principiului motivării actelor administrative, consacrat atât în dreptul intern, cât şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, autoritatea emitentă are obligaţia de a expune motivele de fapt şi de drept care au stat la baza deciziei.

În speţă, motivarea se rezumă la invocarea unor dispoziţii legale fără corelare cu situaţia concretă a societăţii recurente, ceea ce atrage nulitatea actului administrativ conform jurisprudenţei constante în materie.

- instanţa de fond nu a observat intenţia administratorului societăţii de a angaja cetăţeni străini în contextul lipsei forţei de muncă locale, aspect dovedit prin anunţuri publice, adeverinţe de la AJOFM şi lipsa prezentării candidaţilor români.

Curtea nu a reţinut buna-credinţă a angajatorului şi a candidaţilor, ignorând demersurile efectuate pentru clarificarea situaţiei, inclusiv audienţa la IGI Timiş.

- prima instanţă a omis a analiza erorile materiale din referatele IGI, unde se face confuzie între angajatorul recurent şi o altă societate, aspect ce denotă superficialitatea verificărilor şi afectează legalitatea deciziilor.

- recurenta-reclamantă susţine faptul că IGI nu a solicitat completarea dosarului cu documente relevante, deşi avea această obligaţie potrivit art. 28 alin. (22) din O.G. nr. 25/2014, ceea ce constituie o încălcare a principiului proporţionalităţii.

Societatea recurentă arată că a îndeplinite toate condiţiile generale prevăzute de art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014 şi, în acest context, refuzul autorităţii nu este fundamentat pe elemente obiective şi verificabile.

Solicită casarea sentinţei recurată şi admiterea acţiunii, cu anularea deciziilor de refuz şi obligarea pârâtului la emiterea avizelor de angajare, precum şi plata cheltuielilor de judecată în temeiul art. 451 alin. (1) C. proc. civ.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost evidenţiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de anulare a deciziilor de refuz necomunicate (adrese de refuz anexate) corespunzător cererilor nr. x din 22.12.2023 şi obligarea pârâtului la emiterea avizelor de angajare pentru candidaţii nominalizaţi în refuzul pârâtei.

Prin sentinţa recurată s-a respins acţiunea, reclamanta formulând recurs, criticile fiind circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a căror incidenţă nu poate fi reţinută în cauză.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecăţii, ţinând seama de conţinutul actului atacat, a coroborat dispoziţiile incidente şi a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită. În acest context, recursul formulat de reclamantă este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Curtea reţine faptul că, în privinţa criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situaţiei de fapt acestea exced controlului instanţei de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinţei nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege şi nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

Înalta Curte reţine că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Criticile formulate în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat/aplicat greşit prevederile art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014, sunt nefondate.

Astfel, ulterior pronunţării sentinţei recurate, prin Decizia nr. 62 din 24 februarie 2025, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că:

"În interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) lit. a), coroborate cu cele ale art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, cu modificările şi completările ulterioare, în forma anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 28/2024, pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul străinilor, stabileşte că:

Pentru îndeplinirea condiţiei prevăzute de aceste dispoziţii în vederea eliberării avizului de angajare, nu este suficientă înscrierea, în certificatul de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerţului ori certificatul de înscriere în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor, a codurilor CAEN aferente activităţilor compatibile cu funcţia pentru care se solicită încadrarea în muncă a străinului, fiind necesară şi desfăşurarea efectivă de către angajator a activităţii compatibile cu funcţia pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului."

În acest sens, Înalta Curte va avea în vedere următoarele considerente ale Deciziei nr. 62/2025, relevante pentru modalitatea de interpretare a dispoziţiilor care reglementează condiţia desfăşurării de către angajator a unor activităţi compatibile cu funcţia pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului:

"49. În primul rând, analizând ad litteram (cuvânt cu cuvânt) textul legal conţinut de art. 4 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, se observă că acesta corelează activitatea pentru care se cere avizarea cu utilizarea verbului "a desfăşura". Rezultă că norma juridică se referă la ipoteza în care angajatorul efectuează, în concret, activităţi materiale compatibile cu funcţia pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului, deci realizează efectiv prestaţiile caracteristice activităţii autorizate, pentru care solicită avizele de angajare.

50. În egală măsură, coroborarea acestei dispoziţii legale cu cea conţinută la art. 6 alin. (1) din acelaşi act normativ nu determină o altă concluzie. Împrejurarea că angajatorul are înscrisă în certificatul de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerţului ori în certificatul de înscriere în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor menţiunea care permite juridic desfăşurarea unei activităţi nu este suficientă pentru a realiza ipoteza normei legale, întrucât aceasta include şi o prestaţie materială, respectiv desfăşurarea efectivă a activităţii cu care funcţia pe care angajatul o va ocupa este compatibilă. Astfel, în timp ce sintagma "a desfăşura o activitate" face trimitere la înfăptuirea acestei acţiuni, înscrierea în documentele constitutive a unor denumiri şi simboluri are, în cazul concret, doar rolul de a evidenţia dacă activitatea pentru care se solicită avizul face parte din obiectul de activitate al angajatorului.

51. Cu alte cuvinte, condiţia pentru eliberarea avizului rămâne cea de desfăşurare în concret a activităţii pentru care se solicită angajarea, iar, în ceea ce priveşte regimul probator al acesteia, certificatele prevăzute de art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 dau naştere unei prezumţii relative de îndeplinire a cerinţei, susceptibile însă de înlăturare, prin proba contrară.

52. Spre aceeaşi interpretare converg şi prevederile art. 28 din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 redate mai sus, care nu limitează analiza structurii de imigrări la examinarea documentelor depuse, ci permit expres extinderea controlului, prin verificări suplimentare.

53. În concluzie, se apreciază că dispoziţiile art. 4 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 impun ca activitatea pe care angajatul o va desfăşura să se identifice cu una dintre activităţile înscrise în obiectul de activitate al angajatorului potrivit certificatului de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerţului ori certificatului de înscriere în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor, precum şi suplimentar ca angajatorul să desfăşoare, deja, în mod efectiv activitatea respectivă. Corelativ, condiţia nu se verifică în ipoteza în care nu titularul cererii de avizare desfăşoară activitatea, ci o altă persoană juridică cu care acesta se află în raporturi contractuale.

54. De altfel, voinţa legiuitorului a fost clarificată în acelaşi sens, prin Expunerea de motive care a stat la baza adoptării Legii nr. 28/2024 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul străinilor, prin care s-au modificat şi dispoziţiile art. 4 alin. (2) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014. Cu această ocazie, s-a reţinut că este necesară "modificarea art. 4 alin. (2) lit. a) în sensul menţionării faptului că străinul desfăşoară efectiv pe teritoriul României activităţi compatibile cu funcţia pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului, modificarea fiind necesară pentru claritatea textului şi eliminarea diferitelor interpretări în analizarea îndeplinirii condiţiei".

55. Deopotrivă, trebuie subliniat că această concluzie nu intră în contradicţie cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.256/2011 privind condiţiile de funcţionare, precum şi procedura de autorizare a agentului de muncă temporară, invocate în cuprinsul sentinţei şi al cererii de recurs din cadrul dosarului în care a fost pronunţată încheierea de sesizare, întrucât domeniile de aplicare a celor două acte normative nu se suprapun. În acest sens, după cum rezultă din art. 2 al actului normativ menţionat, punerea la dispoziţie a lucrătorilor temporari străini presupune două cerinţe specifice cumulative, anume ca angajatorii să deţină calitatea de agenţi de muncă autorizaţi conform respectivei hotărâri şi ca angajaţii să fie domiciliaţi sau să deţină reşedinţa în România, în baza autorizaţiei de muncă sau a permisului de şedere în scop de muncă eliberată/eliberat potrivit legii."

În conformitate cu prevederile art. 521 alin. (2) din C. proc. civ., potrivit cărora dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie pentru toate instanţele de judecată de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond şi considerentele pe care se bazează, nu contravin celor statuate prin Decizia nr. 62/24.02.2025.

Recurenta susţine că instanţa de fond a reţinut greşit că societatea nu desfăşoară efectiv activităţi compatibile cu funcţiile pentru care se solicită încadrarea în muncă a străinilor.

Înalta Curte reţine că interpretarea dată de prima instanţă este conformă cu jurisprudenţa consolidată, inclusiv cu Decizia nr. 62/2025 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care statuează că simpla autorizare formală a unei activităţi nu este suficientă, fiind necesară desfăşurarea efectivă a activităţii compatibile cu funcţia solicitată.

În speţă, instanţa de fond a constatat, în mod corect, că recurenta figurează cu un singur angajat activ - administratorul societăţii - şi nu a făcut dovada desfăşurării efective a activităţilor de construcţii corespunzătoare codului CAEN 4120. Contractele de prestări servicii invocate fie nu mai erau în derulare, fie nu au fost susţinute prin probe concludente.

Astfel, nu se poate reţine îndeplinirea condiţiei prevăzute de art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014.

Este nefondată şi critica privind presupusa lipsă de motivare a actelor administrative. Sub acest aspect partea recurentă apreciază că deciziile administrative de refuz nu au fost suficient motivate.

Înalta Curte constată că, în cuprinsul actelor administrative contestate instituţia pârâtă indică în mod expres temeiurile de fapt şi de drept care au stat la baza soluţiei nefavorabile, respectiv lipsa desfăşurării efective a activităţii compatibile, existenţa unui singur angajat activ, precum şi riscul de migraţie ilegală.

Aceste elemente sunt detaliate în referatele de specialitate şi în procesul-verbal de interviu administrativ, fiind conforme cu cerinţele de motivare prevăzute de Legea nr. 554/2004 şi de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Recurenta susţine că autoritatea pârâtă nu a analizat circumstanţele specifice ale fiecărei cereri şi nu a solicitat completarea dosarului, contrar dispoziţiilor art. 28 alin. (2^1) şi (2^2) din O.G. nr. 25/2014, încălcând astfel principiul proporţionalităţii.

Înalta Curte reţine că, în cauză, autoritatea competentă a procedat la verificări suplimentare, inclusiv prin convocarea administratorului societăţii la interviu, analizând documentele depuse şi constatând neîndeplinirea condiţiilor legale.

În acest context, în mod legal prima instanţă a respins acţiunea reţinând că măsura de anulare a avizului de muncă emis şi de respingere a cererilor ulterioare este proporţională şi justificată, având în vedere riscul de migraţie ilegală şi lipsa activităţii efective.

Societatea recurenta invocă în cuprinsul motivelor de recurs şi existenţa unor erori materiale în referatele IGI, care ar fi generat confuzii între ea şi alte entităţi.

Înalta Curte constată că această susţinere nu are relevanţă determinantă asupra legalităţii actelor administrative contestate, întrucât verificările au fost efectuate în raport cu datele concrete ale recurentei-reclamante, iar concluziile au fost formulate în baza interviului şi a documentaţiei proprii societăţii recurente.

Recurenta-reclamantă a mai arătat în cuprinsul motivelor de recurs că este de bună credinţă şi că intenţia de angajare a cetăţenilor străini este justificată de lipsa forţei de muncă locale, dovedită prin demersuri la AJOFM şi anunţuri publice.

Instanţa de recurs reţine că, deşi aceste elemente pot constitui indicii ale unei nevoi reale de personal, ele nu înlătură obligaţia angajatorului de a desfăşura efectiv activităţi compatibile cu funcţia solicitată, condiţie esenţială pentru eliberarea avizului de muncă. Buna-credinţă invocată nu poate suplini lipsa îndeplinirii cerinţelor legale.

Prin urmare, criticile formulate în recurs sunt nefondate, întrucât instanţa de fond a pronunţat o soluţie legală, temeinică şi proporţională, în limitele competenţei sale, cu respectarea dispoziţiilor legale incidente şi a jurisprudenţei relevante.

Pentru toate aceste considerente, având în vedere că recurenta-reclamantă nu a prezentat critici apte să conducă la reformarea soluţiei primei instanţe, nefiind incident motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.R.L. împotriva încheierii din 21 mai 2024, încheierii din 4 iunie 2024 şi împotriva sentinţei civile nr. 453 din 11 iunie 2024, toate pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 15 mai 2025.