PNRR funding allocation: validity of administrative rejection for contestation filed prior to the deadline when applicant guide only penalizes late submissions

Şedinţa publică din data de 15 mai 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea formulată înregistrată la data de 3 octombrie 2023, sub nr. x/2023 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Municipiul Bistriţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, să se dispună:

[1] Anularea Deciziei de respingere a contestaţiei şi admiterea contestaţiei sale împotriva Deciziei de respingere la finanţare nr. x din 22.06.2023 PNRR/2023/C13/MMSS/14. Centre de zi de asistenţă şi recuperare pentru persoane vârstnice;

[2] Anularea Deciziei privind respingerea la finanţare nr. x din 22.06.2023 PNRR/2023/C13/MMSS/14. Centre de zi de asistenţă şi recuperare pentru persoane vârstnice.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 44/2024 pronunţată la 15 aprilie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul MUNICIPIUL BISTRIŢA, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL MUNCII ŞI SOLIDARITĂŢII SOCIALE, a anulat Decizia de respingere a contestaţiei formulate de către reclamant împotriva Deciziei privind respingerea la finanţare nr. x din 22.06.2023 şi a obligat pârâtul la soluţionarea pe fond a contestaţiei formulate de către reclamant împotriva Deciziei privind respingerea la finanţare nr. x din 22.06.2023, ţinând seama şi de motivele invocate de către reclamant prin cererea de chemare în judecată, cu emiterea unei decizii motivate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 44/2024 pronunţate la 15 aprilie 2024 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

După o succintă prezentare a situaţiei de fapt învederează următoarele:

- nemotivarea hotărârii sau existenţa unor motive contradictorii ori străine de natura pricinii, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Partea recurentă susţine că instanţa de fond nu a respectat obligaţia legală de motivare prevăzută de art. 425 C. proc. civ., întrucât considerentele hotărârii nu reflectă în mod coerent şi logic raţionamentul juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Arată că, în cuprinsul sentinţei există contradicţii între considerente şi dispozitiv, precum şi între diferite părţi ale considerentelor. Astfel, instanţa a admis acţiunea reclamantului, deşi în prima parte a motivării reţine că contestaţia a fost depusă în afara perioadei prevăzute în Ghidul solicitantului, respectiv 30 august - 1 septembrie 2023, iar ulterior apreciază că depunerea contestaţiei anterior acestei perioade nu este sancţionată.

Această inconsecvenţă afectează claritatea şi previzibilitatea hotărârii, împiedicând exercitarea controlului judiciar şi contravenind jurisprudenţei constante a Curţii Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia dreptul la un proces echitabil presupune examinarea efectivă şi reală a argumentelor părţilor (Hotărârea Artico c. Italia, Hotărârea Van der Hurk c. Olanda).

În plus, invocă Hotărârea CEDO din 15 martie 2007 în cauza Gheorghe contra României, care consacră obligaţia instanţei de a răspunde explicit problemelor decisive pentru soluţionarea cauzei.

- judecătorul fondului a aplicat greşit normele de drept material, devenind incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Susţine că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile pct. 5.4 din Ghidul solicitantului aferent apelului de proiecte PNRR/2023/C13/MMSS/14, respectiv a considerat că depunerea contestaţiei anterior perioadei de contestaţii nu este sancţionată, deşi Ghidul prevede în mod expres că contestaţiile pot fi formulate doar în perioada indicată în calendarul publicat, respectiv 30 august - 1 septembrie 2023.

Interpretarea instanţei este considerată restrictivă şi personală, încălcând principiul legalităţii, cerinţelor de disciplină şi transparenţă impuse de procedura competitivă de selecţie a proiectelor finanţate prin PNRR.

Subliniază că Ghidul stabileşte o perioadă determinată de depunere a contestaţiilor, nu doar un termen limită, iar respectarea acestei perioade este esenţială pentru asigurarea echităţii între solicitanţi şi pentru desfăşurarea eficientă a etapelor ulterioare de evaluare, contractare şi implementare.

Recurentul-pârât invocă dispoziţiile punctului 1.2 din Ghid, care reglementează tipul apelului, durata, modalitatea şi perioada de depunere a propunerilor de proiecte, precum şi calendarul estimat publicat pe site-ul MMSS, care a fost comunicat în mod expres solicitanţilor.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi respingerea acţiunii reclamantului ca neîntemeiată, întrucât hotărârea instanţei de fond este afectată de vicii de nemotivare şi de aplicare greşită a normelor de drept material, cu încălcarea dispoziţiilor legale incidente şi a jurisprudenţei relevante în materie.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare prin care, în principal, invocă excepţia nulităţii recursului, întrucât motivele de recurs nu se încadrează în exigenţa art. 489 din C. proc. civ., fiind formal invocate şi, în subsidiar, solicită respingerea căii de atac ca nefondată şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost evidenţiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează anularea Deciziei de respingere a contestaţiei şi admiterea contestaţiei sale împotriva Deciziei de respingere la finanţare nr. x din 22.06.2023 PNRR/2023/C13/MMSS/14 şi a Deciziei privind respingerea la finanţare nr. x din 22.06.2023 PNRR/2023/C13/MMSS/14.

Prin sentinţa recurată s-a admis în parte cererea de chemare în judecată, pârâtul Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale formulând recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., a căror incidenţă nu poate fi reţinută în cauză.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecăţii, ţinând seama de conţinutul actelor atacate, a coroborat dispoziţiile incidente şi a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanţa de recurs apreciază că recursul formulat de pârât este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Înalta Curte reţine faptul că, în privinţa criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situaţiei de fapt acestea exced controlului instanţei de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinţei nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege şi nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Examinând considerentele sentinţei, raportat şi la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată.

Instanţa a reţinut situaţia de fapt şi a expus concret argumentele de fapt şi de drept pentru care a apreciat temeinicia cererii de chemare în judecată, hotărârea nu cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Obligaţia de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susţinere a părţilor, ci expunerea raţionamentului juridic care a determinat aprecierea şi convingerea judecătorului pentru soluţia pronunţată. Judecătorul nu este obligat să răspundă în mod expres fiecărui argument şi fiecărei susţineri invocate de părţi, acestea putând fi grupate şi analizate raportat la motivul de nelegalitate a actului administrativ căruia i se circumscriu.

Referitor la motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanţa de control judiciar reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor, fiind afectată de viciu nelegalităţii hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Sub acest aspect se constată că hotărârea instanţei de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza complexă şi detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare şi diseminarea apărărilor părţilor împrocesuate.

Instanţa de fond a expus în mod detaliat situaţia de fapt şi a analizat sistematic dispoziţiile relevante din Ghidul solicitantului, în special punctul 5.4, precum şi calendarul publicat pe site-ul Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale.

Curtea de apel a reţinut în mod corect că, deşi contestaţia formulată de reclamantul Municipiul Bistriţa a fost depusă anterior perioadei de contestaţii (25 august 2023 faţă de intervalul 30 august - 1 septembrie 2023), Ghidul solicitantului sancţionează exclusiv depunerea contestaţiilor după expirarea perioadei, nu şi anterior acesteia.

Această interpretare este susţinută de formularea expresă a Ghidului, care prevede că "contestaţiile depuse după acest termen vor fi respinse", fără a institui o sancţiune pentru contestaţiile formulate anterior.

Instanţa de fond a explicat în mod logic şi coerent că această soluţie este firească, având în vedere scopul procedural de disciplinare a solicitanţilor şi de asigurare a celerităţii în soluţionarea contestaţiilor.

Contrar susţinerilor recurentului, nu se poate reţine existenţa unor contradicţii între considerente şi dispozitiv, întrucât instanţa a analizat în mod distinct momentul depunerii contestaţiei şi lipsa unei sancţiuni exprese în Ghid pentru depunerea prematură, concluzionând în mod justificat că respingerea contestaţiei pe acest temei este nelegală.

Împrejurarea că instanţa de fond nu şi-a însuşit argumentele pârâtei nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părţi prin căile procesuale reglementate de lege şi nu de cele invocate de reclamant.

Prin urmare este nefondată această critică de nelegalitate.

Înalta Curte reţine că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Recurentul-pârât susţine că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile pct. 5.4 din Ghidul solicitantului, considerând că depunerea contestaţiei anterior perioadei de contestaţii nu este sancţionată, deşi Ghidul prevede în mod expres că contestaţiile pot fi formulate doar în perioada indicată.

Înalta Curte reţine că această critică este, de asemenea, nefondată.

Interpretarea instanţei de fond este conformă cu principiile de legalitate, transparenţă şi previzibilitate, precum şi cu dispoziţiile Ghidului solicitantului. Textul de la pct. 5.4 sancţionează în mod expres doar contestaţiile formulate "după acest termen", fără a include în sfera de incidenţă contestaţiile formulate anterior.

În lipsa unei prevederi exprese care să interzică sau să sancţioneze depunerea contestaţiei înainte de perioada indicată, instanţa de fond a aplicat corect principiul de interpretare restrictivă a normelor care instituie sancţiuni, în conformitate cu jurisprudenţa naţională, a Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Mai mult, instanţa de fond a reţinut că decizia de respingere a cererii de finanţare nu conţinea menţiuni clare privind perioada de contestaţii, ci doar o formulare generală privind posibilitatea de contestare, ceea ce justifică conduita reclamantului de a depune contestaţia imediat după comunicarea rezultatului evaluării.

În acest context, interpretarea instanţei de fond nu este personală sau nesistematică, ci rezultatul unei analize juridice riguroase, întemeiată pe dispoziţiile legale incidente şi pe principiile generale de drept administrativ.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentului-pârât referitoare la punctajul obţinut de proiectul reclamantului, instanţa de fond a constatat că decizia de respingere nu este motivată în fapt, întrucât nu indică în mod concret criteriile de evaluare şi modul de aplicare a acestora, ci se limitează la menţionarea punctajului final. Această lipsă de motivare contravine cerinţelor de transparenţă şi previzibilitate impuse actelor administrative, fiind de natură să afecteze dreptul reclamantului la o cale de atac efectivă.

În acest context, critica privind aplicarea greşită a normelor de drept material urmează a fi respinsă ca nefondată.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind corespunzător motivată, dată cu corecta interpretare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale împotriva sentinţei civile nr. 44/2024 pronunţate la 15 aprilie 2024 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 15 mai 2025.