Compatibility of presidential order procedure with administrative litigation for temporary medical reimbursement during pending listing dispute

Şedinţa publică din data de 14 mai 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 11 septembrie 2024, pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate ("CNAS") şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România ("ANMDM"), a solicitat, pe cale de ordonanţă preşedinţială, fără somaţie şi fără trecerea vreunui termen, obligarea pârâţilor să-i asigure combinaţia de medicamente Nab Paclitaxel (denumirea comercială Abraxane) pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100 % (fără contribuţie personală), până la soluţionarea definitivă a dosarului de fond aflat pe rolul acestei instanţe.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 348 din 10 octombrie 2024, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate invocate prin întâmpinările depuse la dosar;

(ii) a respins excepţiile inadmisibilităţii cererii de ordonanţă preşedinţială, invocate prin întâmpinările depuse la dosar;

(iii) a admis cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România;

(iv) a obligat pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate să asigure reclamantului medicamentul Nab Paclitaxel (denumire comercială Abraxane), pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

3. Calea de atac exercitată în cauză

3.1. Împotriva sentinţei civile nr. 348 din 10 octombrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României şi inadmisibilităţii acţiunii, iar în subsidiar respingerea cererii de ordonanţă preşedinţială, ca neîntemeiată.

În ceea ce priveşte modalitatea de soluţionare de către instanţa de fond a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, recurentul-pârât reiterează argumentele expuse în faţa instanţei de fond, considerând că nu sunt întrunite condiţiile răspunderii juridice administrative referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluţionarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

Solicită recurentul-pârâtă a fi avute în vedere dispoziţiile art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 219 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, art. 2 lit. a) şi lit. i) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, art. 220 alin. (3) şi (4) şi art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006, precum şi împrejurarea că Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorităţi de specialitate/de resort, în speţă Ministerul Sănătăţii, care la rândul său are în subordine Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

Prin urmare, având în vedere că raportul de drept procesual nu subzistă decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecăţii, calitatea procesuală pasivă fiind condiţionată de existenţa identităţii dintre pârât şi cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv, susţine recurentul-pârât că Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă, autoritatea executivă neavând atribuţii şi competenţe în sensul solicitat, o eventuală soluţie de admitere a acţiunii fiind imposibil de valorificat direct/nemijlocit faţă de Guvernul României.

Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, susţine recurentul-pârât că acţiunea de fond trebuie să aibă obiect identic cu ordonanţa preşedinţială, iar astfel cum este formulată pretenţia reclamantului, ea nu se circumscrie activităţii de contencios administrativ. Obiectul acţiunii de fond se circumscrie Legii nr. 554/2004, pe când ordonanţa preşedinţială are ca temei dispoziţiile art. 997-1002 din C. proc. civ., astfel că, în materia contenciosului administrativ, procedura ordonanţei preşedinţiale este inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, susţine recurentul-pârât că instanţa de fond a constatat greşit îndeplinirea în cauză a prevederilor art. 997 alin. (1) şi (5) din C. proc. civ.. Instanţa avea obligaţia de a verifica dacă medicamentul este inclus în Lista de decontare şi dacă are protocol terapeutic aprobat, iar în condiţiile în care cererea s-a judecat în regim de urgenţă, fără analizarea acestor elemente de fond, pârâtul a fost prejudiciat de dreptul la un proces echitabil.

Susţine că, în vederea includerii în Listă a unui medicament, solicitantul trebuie să depună o cerere adresată ANMDM, conform Anexei nr. 3 la Ordinul ministrului Sănătăţii nr. 861/2014, legislaţia naţională nepermiţând rambursarea medicamentelor ale căror indicaţii terapeutice nu au fost aprobate de ANMDM sau de Agenţia Europeană a Medicamentului. Ministerul Sănătăţii are competenţa de a realiza actualizarea Listei, iar Guvernul de a o aproba, doar după parcurgerea etapelor legale de evaluare a medicamentului şi, în cazul celor pentru care s-a emis decizie de includere condiţionată în listă, doar după încheierea unui contract de tip cost-volum de deţinătorii autorizaţiei de punere pe piaţă.

Consideră recurentul-pârât că, prin admiterea cererii reclamantului, instanţa de fond a depăşit competenţele puterii judecătoreşti, etapa de evaluare a medicamentului fiind imperativă şi neputându-se deroga de la parcurgerea ei.

3.2. Pârâtul Ministerul Sănătăţii a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 348 din 10 octombrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de ordonanţă preşedinţială ca inadmisibilă.

În motivarea recursului, pârâtul susţine că, deşi dosarul având obiect ordonanţă preşedinţială este formulat prin raportare la acţiunea de fond, din dispoziţiile C. proc. civ. referitoare la procedura ordonanţei preşedinţiale nu rezultă că măsura vremelnică trebuie dispusă împotriva tuturor părţilor pârâte în dosarul de fond, fiind incidente prevederile Legii nr. 95/2006 cu privire la separaţia de atribuţii ale autorităţilor pârâte în ceea ce priveşte derularea programelor naţionale de sănătate. Numai în ceea ce priveşte alcătuirea Listei de medicamente toţi pârâţii din dosarul de fond au atribuţii partajate, însă acţiunea Ministerului Sănătăţii depinde de decizia ANMDMR, iar ulterior adoptarea hotărârii de guvern depinde de acţiunea Ministerului Sănătăţii şi a CNAS. În ceea ce priveşte derularea programelor naţionale de sănătate pârâţii din dosarul de fond au atribuţii individuale care nu pot fi exercitate decât exclusiv de autoritatea căreia îi aparţin programele conform legii. Ministerul Sănătăţii nu poate derula un program de sănătate al CNAS şi nici invers, iar Guvernul şi ANMDMR nu derulează nici un program de sănătate. Apreciază că singura autoritate care poate pune în executare această sentinţă este CNAS, conform atribuţiilor sale în derularea programului naţional de oncologie.

Susţine recurentul-pârât că, chiar dacă medicamentul are indicaţie în RCP, acesta nu poate fi decontat de CNAS atâta timp cât nu este cuprins în Listă şi nu are protocol terapeutic aprobat pentru indicaţia terapeutică în cauză. În plus, O.G. nr. 37/2022 nu permite Ministerul Sănătăţii să suporte din bugetul propriu alte medicamente decât cele menţionate la art. 16 alin. (11) din Legea nr. 95/2006, iar decontarea unui medicament din programul naţional de oncologie derulat de CNAS nu face parte din această categorie.

Recurentul-pârât arată că, raportat la dispoziţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi la prevederile C. proc. civ., prevederile procedurii ordonanţei preşedinţiale sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Invocă dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, arătând că norma specială nu poate fi completată tot cu o normă specială, în sensul că procedura contenciosului administrativ, având caracter special, nu poate fi completată cu procedura ordonanţei preşedinţiale, care are de asemenea caracter special.

Mai arată că art. 14 din Legea 554/2004 prevede posibilitatea suspendării efectelor unui act administrativ, or, în cauză, este vorba de un refuz pretins nejustificat de soluţionare a unei cereri privind un drept sau un interes legitim, iar acest articol nu prevede posibilitatea suspendării efectelor unui refuz pretins nejustificat de soluţionare a unei cereri, o asemenea acţiune fiind inadmisibilă.

Consideră neîntemeiate şi argumentele privind încălcarea dreptului la viaţă al reclamantului, raportat la dispoziţiile dispoziţiile art. 22 şi art. 34 din Constituţie, apreciind că nu se poate afirma că neincluderea unui medicament în Lista medicamentelor compensate afectează viaţa şi integritatea psihică a unui cetăţean, câtă vreme, prin procedurile adoptate privind sistemul de compensare a medicamentelor, statul român a adoptat toate directivele europene şi nu poate fi acuzat că, prin neincluderea în listă a unor medicamente care nu au parcurs întreaga procedură de evaluare, se încalcă dreptul la viaţă al asiguraţilor.

3.3. Împotriva sentinţei civile nr. 348 din 10 octombrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de emitere a ordonanţei preşedinţiale.

În motivarea recursului, pârâta învederează cu caracter prioritar că prin O.G. nr. 37/2022 a fost modificată Legea nr. 95/2006, prin care a fost completat art. 241 cu două alineate, respectiv art. 241 alin. (11) şi art. 241 alin. (12), prevederi legale prin care s-a stipulat că din bugetul FNUASS se suportă contravaloarea medicamentelor doar pentru indicaţiile terapeutice autorizate şi incluse în rezumatul caracteristicilor produsului, cuprinse în lista de medicamente prevăzută de art. 242 în urma evaluării efectuate de Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România.

Sub un prim aspect, recurenta-pârâtă critică soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, susţinând că nu are legitimare procesuală pasivă în cauză, în raport de atribuţiile sale legale, prevăzute de art. 280 din Titlul VIII din Legea nr. 95/2006, arătând că nu are nicio atribuţie în ceea ce priveşte includerea/neincluderea sau extinderea indicaţiilor unui medicament existent în Lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2008, această atribuţie revenind ANMDM.

Invocă dispoziţiile art. 3 din Anexa 1 la Ordinul nr. 861/2014, precum şi prevederile art. 241-243 din Legea nr. 95/2006, astfel cum au fost modificate şi completate prin O.G. nr. 37/2022, arătând că CNAS intervine în ultima etapă a procedurii de introducere în listă a medicamentului, având competenţa: de a încheia cu deţinătorii autorizaţiei de punere pe piaţă, după negocieri, contractele cost-volum/cost-volum-rezultat, doar pentru cazul în care ANMDM a emis o decizie de includere condiţionată în Listă; de a deconta medicamentul în situaţia în care acesta a fost inclus în Listă, iar indicaţiile terapeutice sunt prevăzute în protocolul terapeutic aprobat conform Ordinul ministrului sănătăţii şi al preşedintelui CNAS nr. 564/499/2021.

Pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă CNAS susţine că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 997 din C. proc. civ. pentru admiterea ordonanţei preşedinţiale.

Consideră că reclamantul nu justifică aparenţa dreptului în favoarea sa, în raport de dispoziţiile art. 241, art. 230 alin. (2) lit. d) şi art. 2426 din Legea nr. 95/2006, art. 52 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, art. 7 alin. (6) din H.G. nr. 206/2015, art. 3 alin. (3) din H.G. nr. 720/2008, art. 16 lit. g) din Legea nr. 95/2006 şi art. 10 pct. 1 şi art. 2 din Anexa 2 la Ordinul ministrului sănătăţii nr. 398/2013 privind înfiinţarea comisiilor consultative ale Ministerului Sănătăţii. Acesta nu a dovedit că are dreptul în temeiul legii la acordarea şi decontarea de către sistemul public de asigurări sociale de sănătate, în regim de compensare 100%, a medicamentului Nab Paclitaxel (denumire comercială Abraxane), câtă vreme indicaţia terapeutică de care suferă nu se regăseşte printre indicaţiile terapeutice pentru care medicamentul este rambursat, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 241 alin. (11) din Legea nr. 95/2006.

Arată că medicamentul Paclitaxelum concentraţia 5mg/ml este inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 728/2008, dar nu a fost inclus în Lista preţurilor de decontare aprobată prin Ordinul ministrului sănătăţii şi al preşedintelui CNAS nr. 1605/875/2014 în vederea prescrierii şi rambursării din bugetul FNUASS, având în vedere, iniţial, discontinuitate temporară şi, ulterior, discontinuitatea permanentă a punerii pe piaţă. Însă, în proiectul CVANAMED valabil cu 01.10.2024, urmează a fi aprobate niveluri maximale de preţ pentru un medicament autorizat pentru punere pe piaţă cu DCI Paclitaxelum concentraţia 5mg/ml, respectiv Naveruclif, care va fi inclusă în Lista de decontare.

Cu privire la condiţia neprejudecării fondului, recurenta-pârâtă susţine că, în procedura ordonanţei preşedinţiale, judecătorul face un examen sumar al cauzei, în urma căruia nu se poate pronunţa asupra obligării CNAS la decontarea din bugetul FNUASS a medicamentului solicitat de reclamant, pentru care nu există un temei legal de decontare. Solicitarea reclamantului de acordare în mod provizoriu a medicamentului în litigiu presupune administrarea unui probatoriu complex, propriu acţiunii de fond.

În speţă, se solicită instanţei să exercite un control de legalitate obiectiv cu privire la refuzul pretins nejustificat al autorităţilor pârâte de a proceda la includerea unei indicaţii terapeutice a medicamentului în discuţie în protocolul terapeutic şi de a-i asigura reclamantului, pe bază de prescripţie medicală, medicamentul respectiv, însă o astfel de analiză reprezintă, în opinia recurentei-pârâte, o prejudecare a fondului.

Mai arată recurenta-pârâtă că nu poate fi obligată la acordarea medicamentului Nab Paclitaxel (denumire comercială Abraxane), câtă vreme cadrul legal nu permite o astfel de soluţie.

3.4. Recursul incident declarat de pârâta Agenţia Naţională a Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale din România a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitându-se casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei ANMDM, iar pe fond respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi Ministerul Sănătăţii şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România au depus întâmpinări, solicitând admiterea recursurilor declarate în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Examinând cu prioritate, conform art. 248 din C. proc. civ., excepţia inadmisibilităţii recursului incident declarat de pârâta Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată.

Potrivit art. 472 alin. (1) din C. proc. civ. "Intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanţe", iar conform art. 494 din acelaşi Cod "Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă şi în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune".

În cauză, pârâta ANMDM a declarat recurs incident în cadrul procesului în care se judecă recursurile declarate de pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi CNAS, situaţie care nu se subsumează ipotezei legale reglementate de art. 472 alin. (1) din C. proc. civ.

Textul de lege prevede că formularea căii de atac incidente trebuie făcută în procesul ce are ca obiect calea de atac făcută de "partea potrivnică", sintagmă prin care se înţelege partea cu poziţie procesuală diferită (în fond) de titularul recursului incident.

Or, în speţă, recursurile principale au fost declarate de Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi CNAS, care au aceeaşi poziţie procesuală cu cea a ANMDM, respectiv deţin calitatea de pârâţi chemaţi în judecată de reclamantul A..

Aşadar, Înalta Curte constată că recursul incident declarat de pârâta ANMDM nu respectă condiţia prevăzută de art. 472 alin. (1) din C. proc. civ., nefiind formulat în procesul vizând recursul declarat de partea potrivnică (reclamantul A.), ci în procesul referitor la recursurile declarate de părţi având aceeaşi calitate procesuală.

Deşi fiecare dintre pârâţii chemaţi în judecată a înţeles să îşi protejeze drepturile şi interesele proprii prin formularea de apărări specifice, vizând în parte invocarea lipsei calităţii procesuale pasive deduse din lipsa competenţelor legale administrative de a îndeplini cererea reclamantului, acest aspect nu conduce la concluzia că Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi CNAS sunt părţi "potrivnice" faţă de copârâta ANMDM. Poziţiile potrivnice ale părţilor cauzei se raportează la subiectul activ, respectiv pasiv, al raportului juridic dedus judecăţii, reclamantul fiind subiectul activ care solicită subiectelor pasive chemate în judecată realizarea unei prestaţii la care se consideră îndreptăţit; aşadar, raportul litigios fiinţează între reclamant, pe de-o parte, şi pârâţi, pe de cealaltă parte, aceştia din urmă fiind toţi părţi potrivnice reclamantului.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că excepţia inadmisibilităţii este întemeiată, iar recursul incident declarat de pârâta ANMDM este inadmisibil, în raport de prevederile art. 472 alin. (1) din C. proc. civ., calea de atac nefiind declarată în procesul în care se judecă recursul principal declarat de partea potrivnică, ci în recursurile declarate de părţi având aceeaşi poziţie procesuală cu titulara recursului incident.

II.2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile principale declarate de pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 din C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile." [s.n.].

Înalta Curte observă că recurenţii-pârâţi Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României au prezentat critici cu privire la soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de ordonanţă preşedinţială din perspectiva incompatibilităţii acestei proceduri cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, argumente care se circumscriu cazului de casare/nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., sub care vor fi analizate.

Prin urmare, având în vedere similaritatea criticilor formulate de pârâţi, prin care au invocat greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii cererii de ordonanţă preşedinţială, a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, precum şi neîndeplinirea condiţiilor de admitere a ordonanţei preşedinţiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problemele de drept invocate, circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

II.2.1. Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, Înalta Curte constată că prima instanţă a dat o corectă dezlegare acestei excepţii, criticile din recurs ale pârâţilor Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României fiind nefondate.

Recurenţii-pârâţi au susţinut această excepţie în raport de o pretinsă incompatibilitate între procedura ordonanţei preşedinţiale, reglementată de dispoziţiile art. 997 şi urm. din C. proc. civ., şi procedura contenciosului administrativ, reglementată de Legea nr. 554/2004, cu referire specială la dispoziţiile art. 14-15 şi art. 28 din această lege.

În acord cu jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi, instanţa de recurs reţine că procedura ordonanţei preşedinţiale nu este incompatibilă de plano cu specificul raporturilor juridice specifice contenciosului administrativ, cererea fiind admisibilă în raport cu prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

În cauză, obiectul dedus judecăţii nu priveşte suspendarea executării unui act administrativ, caz în care ar fi aplicabile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, care conţin dispoziţii specifice proprii, cu aplicare exclusivă în materia suspendării executării actelor administrative.

Mai bine spus, câtă vreme starea de fapt nu se circumscrie art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, neavând ca obiect suspendarea unui act administrativ, partea reclamantă poate uza de prevederile ordonanţei preşedinţiale reglementate de dispoziţiile art. 997 şi urm. din C. proc. civ. pentru a obţine dispunerea unor măsuri provizorii, respectiv impunerea unei obligaţii vremelnice în sarcina pârâţilor, până la dezlegarea fondului cauzei.

În consecinţă, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile recurenţilor-pârâţi Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României referitoare la greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.

II.2.2. În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă a pârâţilor Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte constată că prima instanţă a pronunţat o soluţie legală, ce va fi menţinută de instanţa de control judiciar.

În prezenta cauză, obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială priveşte obligarea autorităţilor pârâte la asigurarea către reclamant a tratamentului cu medicamentul Nab Paclitaxel (denumirea comercială Abraxane), în regim de compensare integrală, până la judecarea în fond a cererii vizând includerea acestui medicament în Lista medicamentelor compensate. Cadrul procesual al prezentei cereri de luare a unei măsuri vremelnice este acelaşi cu cel al cauzei de fond, reclamanta chemând în judecată autorităţile pârâte cu competenţă legală în elaborarea listei medicamentelor compensate.

Înalta Curte apreciază că prima instanţă a reţinut în mod legal că, în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, sunt implicate mai multe autorităţi publice, competenţa fiind, astfel, partajată între Ministerul Sănătăţii, ANMDM şi CNAS, cărora le revine dreptul şi obligaţia de a elabora Lista, respectiv Guvernul României, care se pronunţă asupra aprobării acesteia prin hotărâre, conform art. 242 din Legea nr. 95/2006.

Astfel, recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile Legii nr. 95/2006 şi de atribuţiile ce îi revin în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate.

Susţinerile recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii cu privire la lipsa calităţii sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-şi criticile pe împrejurarea că gestionarea FNUASS şi derularea programului naţional de oncologie revine în competenţa recurentei-pârâte CNAS, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligaţie ce cade în sfera de competenţă a altei autorităţi, instituţii sau persoane juridice de drept privat. Însă, Înalta Curte reţine că Ministerul Sănătăţii elaborează programele naţionale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuţii în gestionarea Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare şi a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor şi dispozitivelor asistive.

Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală se elaborează de către Ministerul Sănătăţii şi CNAS, cu consultarea CFR, şi se aprobă prin hotărârea a Guvernului, iar art. 251 din acelaşi act normativ prevede că Ministerul Sănătăţii are atribuţia elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competenţe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătăţii, stabilesc atribuţiile principale şi obiectivele urmărite în activitatea autorităţii ministeriale.

Totodată, prevederile art. 9 din Legea nr. 95/2006 dispun că "(1) Programele naţionale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii şi strategiei sănătăţii publice de către Ministerul Sănătăţii, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naţionale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătăţii, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătăţii şi/sau CNAS, după caz.".

Având în vedere aceste atribuţii, precum şi obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială, prin care reclamantul solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâţilor la protejarea dreptului său la viaţă, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală) a medicamentului Nab Paclitaxel (denumirea comercială Abraxane), nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătăţii, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populaţiei, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistenţă medicală şi tratament, adaptate nevoilor pacienţilor.

Argumentele referitoare la inexistenţa unui cadru normativ care să permită reclamantului decontarea din FNUASS a tratamentului cu medicamentul în discuţie, respectiv la incidenţa dispoziţiilor O.G. nr. 37/2022 care nu permit efectuarea de plăţi de către Ministerul Sănătăţii decât în condiţiile strict prevăzute de Legea nr. 95/2006, vizează fondul cauzei, neavând relevanţă în privinţa calităţii procesuale pasive a Ministerului Sănătăţii.

În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, instanţa de control judiciar reţine că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care administrează şi gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, fiind în măsură să ducă la îndeplinire pretenţia reclamantului de a i se asigura tratamentul necesar în regim de compensare 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.

În esenţă, prezentul litigiu vizează regimul de decontare a serviciilor medicale din Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, reclamantul solicitând decontarea provizorie din acest buget a costului tratamentului cu medicamentul Nab Paclitaxel (denumirea comercială Abraxane), pentru afecţiunea de care suferă. Or, aspectele invocate de pârâtă, referitoare la piedicile legale de decontare a unui medicament neinclus în lista medicamentelor compensate (respectiv care are decizie de includere condiţionată în listă, emisă de ANMDM, însă nu este inclus în Lista de decontare din cauza discontinuităţii de punere pe piaţă), vizează, în realitate, fondul cauzei, iar nu o problemă de calitate procesuală pasivă a CNAS, gestionar al FNUASS.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reţine că, în contextul în care totalitatea demersurilor (ce intră, potrivit sus indicatelor prevederi legale, în competenţele restului autorităţilor recurente) nu poate avea o finalitate concretă decât urmare a exercitării atribuţiilor ce revin Guvernului României, de aprobare, prin hotărâre, a listei cu medicamente de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, nu poate fi reţinută teza unei lipse a calităţii procesuale pasive a Guvernului României, acesta fiind una dintre instituţiile implicate în procedura de eliberare şi decontare a medicamentelor pentru asiguraţii în sistemul public de asigurări de sănătate.

Înalta Curte reţine că nu se poate face abstracţie de împrejurarea că litigiul de faţă este generat de refuzul de acordare a medicamentului în regim de decontare 100%, pe motivul neautorizării şi neincluderii în listă a tratamentului solicitat de reclamant pentru indicaţia terapeutică de care suferă. Prin urmare, cum toţi pârâţii şi fiecare în parte au atribuţii în ceea ce priveşte procedura de stabilire a listei medicamentelor de care beneficiază asiguraţii în sistemul de asigurări sociale de sănătate, este justificată includerea lor în cadrul procesual pasiv al pricinii de faţă, în care se urmăreşte obţinerea cu caracter provizoriu a tratamentului, în regim de gratuitate totală, până la soluţionarea definitivă a acţiunii de fond, care se judecă în acelaşi cadru procesual subiectiv.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile de nelegalitate formulate de recurenţii-pârâţi Ministerul Sănătăţii, CNAS şi Guvernul României cu privire la calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II.2.3. Înalta Curte constată că sunt nefondate şi restul criticilor din recurs, ce vizează condiţiile de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de fond făcând o corectă interpretare şi aplicare în cauză a prevederilor art. 997 şi urm. din C. proc. civ., precum şi a dispoziţiilor H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 şi Legii nr. 95/2006.

În esenţă, pârâţii au criticat sentinţa recurată susţinând că nu sunt îndeplinite unele dintre condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 din C. proc. civ., respectiv aparenţa de drept şi neprejudecarea fondului.

Referitor la cerinţa aparenţei de drept, s-a invocat inexistenţa unui cadru legal corespunzător pretenţiilor reclamantului, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul Nab Paclitaxel (denumirea comercială Abraxane), pentru indicaţia terapeutică "adenocarcinom pancreatic".

Este de menţionat că acest medicament este inclus în lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, însă pentru alte afecţiuni decât cea de care suferă reclamantul, prin urmare acesta nu poate beneficia de compensarea integrală a tratamentului.

Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acţiunea de fond, procedura ordonanţei preşedinţiale nu presupune dovedirea, de către reclamant, a temeiniciei pretenţiei formulate. Aparenţa de drept este în favoarea reclamantului dacă poziţia acestuia, în cadrul raportului juridic generator al pretenţiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condiţiile unei analize sumare a situaţiei de fapt şi a temeiurilor de drept incidente speţei.

În speţă, Înalta Curte constată că reclamantul a probat aparenţa de drept, dovedind că starea sa medicală impune tratamentul cu acest medicament, conform indicaţiilor medicului specialist cuprinse în Scrisoarea medicală emisă la 12.08.2024 de medicul primar B., însă costul lui este unul semnificativ. Reglementarea condiţiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislaţiei interne cu prevederile constituţionale şi convenţionale invocate de reclamant, urmează a fi examinate în cadrul acţiunii de fond, unde vor fi avute în vedere şi apărările pârâţilor referitoare la inexistenţa unui cadru legal care să permită decontarea integrală a acestui tratament. Însă, pentru admiterea prezentei ordonanţe preşedinţiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâţilor.

Este real faptul că indicatiile terapeutice pentru medicamente nu se pot autoriza decât în condiţiile Ordinului ministrului sănătăţii nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentaţii la Agenţia Naţională a Medicamentelor şi a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituţii. Procedura este însă una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp; or, timpul este elementul care lipseşte intimatului-reclamant, întrucât orice întârziere poate avea consecinţe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viaţă al acestuia.

Aşadar, drepturile care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispoziţiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., sunt dreptul la viaţă şi dreptul la ocrotirea sănătăţii, drepturi garantate de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituţia României şi de art. 2 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.

Astfel, art. 22 alin. (1) din Constituţia României stabileşte că "Dreptul la viaţă, precum şi dreptul la integritate fizică şi psihică ale persoanei sunt garantate", iar art. 34 dispune că "(1) Dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice. (3) Organizarea asistenţei medicale şi a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate şi recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale şi a activităţilor paramedicale, precum şi alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

De asemenea, art. 2 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale prevede că "Dreptul la viaţă al oricărei persoane este protejat prin lege".

În acest context, instanţa de recurs constată că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunţare definitivă asupra fondului pretenţiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist s-ar leza dreptul intimatului-reclamant la sănătate şi implicit la viaţă, acesta fiind de altfel şi dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanţei preşedinţiale.

Faţă de toate aceste aspecte, instanţa de control judiciară consideră că în mod corect judecătorul fondului a admis cererea de ordonanţă preşedinţială, câtă vreme medicamentul solicitat beneficiază de decizie de includere condiţionată în Listă pentru boala de care suferă reclamantul, iar acest tratament i-a fost prescris reclamantului de medicul specialist (eficienţa unui astfel de tratament neputând fi reconsiderată de către instanţa de judecată). Or, o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate şi a dreptului la viaţă, fiind în discuţie şi îndeplinirea obligaţiei de asigurare a unei asistenţe medicale adecvate pacienţilor, ce incumbă Statului Român prin autorităţile cu competenţe într-o astfel de materie (pârâţii), obligaţie la care face referire şi jurisprudenţa CEDO.

Este de observat că măsura solicitată de reclamant are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului. Din această perspectivă, nu pot fi primite nici argumentele referitoare la încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 500/2002 şi O.G. nr. 37/2022 (prin care au fost modificate dispoziţiile Legii nr. 95/2006), atât timp cât măsura dispusă are caracter provizoriu şi urmăreşte prezervarea unei situaţii de fapt, în absenţa căreia ar exista un risc real de afectare a dreptului la viaţă şi sănătate.

Recurenţii-pârâţi au mai susţinut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiţie de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuţie, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluţie.

Înalta Curte constată că această susţinere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiţiei privind existenţa aparenţei dreptului în favoarea reclamantului, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantului asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate şi în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiţii şi au fost analizate de instanţa de control judiciar în paragrafele anterioare.

Înalta Curte reţine că, în cadrul prezentului litigiu, instanţa de contencios administrativ nu are de cercetat fondul dreptului disputat de părţi (includerea în lista medicamentelor compensate cu consecinţa dreptului reclamantului la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului solicitat), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul Curţii de Apel Cluj. Măsura solicitată de reclamant are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurenţilor-pârâţi referitoare la neîntrunirea condiţiilor de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, sentinţa recurată fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 997 din C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul incident declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională a Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale din România împotriva sentinţei civile nr. 348 din 10 octombrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibil.

Respinge recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 14 mai 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.