Suspension of tax assessment enforcement: failure to prove apparent illegality and imminent harm excludes substantive merits review.

Şedinţa publică din data de 9 mai 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 16.10.2024 pe Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2024, reclamanta A. S.R.L, în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Direcţia Generală Antifraudă Fiscală şi Direcţia Regională Antifraudă Fiscală Bucureşti a formulat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 278 din Codul de Procedură Fiscală, cerere de suspendare a executării Deciziei de Impunere nr. x AFR x/28.08.2024, emisă de ANAF, Direcţia Generală Antifraudă Fiscală - Direcţia Regională Antifraudă Fiscală Bucureşti, pentru suma de 16.993.138 RON precum şi a oricăror acte subsecvente Deciziei, emise sau care ar putea fi emise, in considerarea Deciziei.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1711 din 25 octombrie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a pârâtelor Direcţia Generală Antifraudă Fiscală şi Direcţia Generală Antifraudă Fiscală Bucureşti şi respinge cererea formulată de reclamantă în contradictoriu cu acestea ca fiind introdusă împotriva unor persoane lipsite de capacitate procesuală de folosinţă.

A admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L, în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, şi a dispus suspendarea executării Deciziei de impunere nr. A_AFR x/28.08.2024 emisă de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii privind anularea acesteia.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 1711 din 25 octombrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea hotărârii primei instanţe, iar pe fondul cauzei, respingerea acţiunii introductive.

În esenţă, în motivare, a arătat că hotărârea primei instanţe a fost data cu încălcarea prevederilor art. 14 si 15 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, judecătorul fondului a nesocotit prevederile legale incidente in cauza, retinand in mod greşit faptul ca in speta sunt îndeplinite condiţiile stricte prevazute de lege pentru acordarea suspendarii executarii actelor administrative.

Prima instanta a interpretat si a aplicat gresit prevederile legale incidente in cauza, dispunând suspendarea executarii Deciziei de impunere nr. A-AFR x/28.08.2024, emisa de ANAF- Directia Regionala Antifrauda Fiscala Bucuresti.

Motivele invocate de reclamanta în sustinerea cererii de suspendare a executarii, nu erau de natura sa faca dovada indeplinirii conditiilor prevazute de lege pentru a se dispune suspendarea executarii actelor administrative.

Din prevederile art. 14 din Legea 554/2004 rezultă condiţiile ce trebuie îndeplinite pentru admisibilitatea unei astfel de cereri, şi anume: sesizarea autorităţii publice care a emis actul, existenţa cazului bine justificat, prevenirea unei pagube iminente, precum şi formularea unei astfel de cereri până la soluţionarea acţiunii pe fond.

Măsura suspendării actelor administrative este una excepţională care se poate dispune doar în situaţia îndeplinirii cumulative a celor două condiţii prevăzute de legea contenciosului administrativ, respectiv existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

În mod nelegal, instanţa de fond a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile privind existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

În primul rând, în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat, a arătat că, aspectele reţinute de către instanţa de fond în motivarea privind îndeplinirea acestei condiţii sunt veritabile aspecte de fond, care nu puteau forma obiectul analizei instanţei investite cu soluţionarea unei cereri de suspendare.

Sub acest aspect, cu privire la existenţa cazului bine justificat, precizăm că în speţă, motivele invocate de reclamantă si reţinute de prima instanţa nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ fiscal, iar pe de altă parte necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.

Argumentele de nelegalitate a actului administrativ invocate de reclamantă sunt motive ce ţin de analizarea pe fond a legalităţii acestuia, motive asupra cărora trebuie să se pronunţe instanţa de contencios administrativ.

Cu privire la cazul bine justificat legea a limitat sfera acestuia la îndoiala serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ, nu şi cu privire la temeinicia acestuia. Or, în actul administrativ contestat nu sunt indicate situaţii care să conducă la concluzia că, la încheierea acestuia, autoritatea publică emitentă a încălcat dispoziţii legale imperative, situaţii care ar fi de natură să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ.

In ceea ce priveşte aspectul privind nemotivarea deciziei de impunere atacata in cauza, a fost in mod cu totul eronat retinut de instanta de fond cata vreme decizia de impunere nr. A-AFR x/28.08.2024 indeplineste cerintele legale privind motivarea.

Oricare dintre aspectele mai sus mentionate impun cercetări amănunţite care, odată lămurite, conduc la soluţionarea pe fond a diferendului dintre părţi. Aşadar, nelegalitatea deciziei contestate nu transpare în mod vădit din argumentaţia reclamantei si nici din motivarea primei instante, impunându-se analizarea şi interpretarea unor dispoziţii legale şi verificarea modalităţii concrete de aplicare a lor, ceea ce presupune însăşi rezolvarea fondului cauzei, rezolvare care excedă competenţei instanţei învestite cu cererea de suspendare.

In mod eronat a retinut Curtea de Apel Bucureşti ca este indeplinita condiţia pagubei iminente în cauza intrucat "neplata acestei sume de bani (cea stabilita prin decizia de impunere) determina îndeplinirea unor masuri de executare silita".

Suspendarea executării este o măsură de excepţie, care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat, condiţie care nu este îndeplinită in cauza.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, aceasta este definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşa cum a fost reţinut în jurisprudenţa naţională, posibilitatea producerii unei pagube este o chestiune de fapt, lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului. Actele administrative sunt executorii din oficiu şi, dacă judecătorul constată că executarea ar putea provoca o pagubă celui căruia i se adresează actul, el este în drept să îl suspende.

Susţinerea potrivit căreia, prin chiar achitarea sumei datorate sau executarea silita a acesteia s-ar ajunge la producerea unui prejudiciu în patrimoniul persoanei ce datorează suma, nu este suficientă pentru a demonstra iminenta producerii unei pagube, care ar trebui să constea într-o consecinţă a executării, iar nu în însăşi executarea actului administrativ atacat.

Altfel, s-ar ajunge la concluzia că cerinţa referitoare la iminenţa producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor executării unui act administrativ fiscal, ceea ce ar contraveni caracterului de excepţie al instituţiei suspendării executării actelor administrative astfel cum aceasta este reglementată de Legea nr. 554/2004.

După cum s-a reţinut în jurisprudenţa instanţei supreme, simpla menţionare a creanţei contestate şi a valorii ei, nu duce de facto, la constatarea că există pagubă iminentă iar executarea unui act administrativ nu poate fi considerată prin ea însăşi ca producătoare a unei pagube iminente.

Înalta Curte a precizat că iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, sub acest aspect fiind lipsite de relevanţă simplele afirmaţii.

In plus, nu orice sumă pe care reclamanta ar fi obligata să o achite este de natură să manifeste ca un prejudiciu pentru aceasta, ci doar acele sume stabilite cu aparenţă de nelegalitate, dar decizia de impunere atacata de reclamanta este la adapost de orice suspiciune de nelegalitate.

Prin urmare, îndeplinirea condiţiei referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminenţa producerii pagubei invocate.

Cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând aşadar dovedirea efectivă a unor împrejurări care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi a iminentei producerii pagubei.

Pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmaţie în sensul că ar fi îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susţinerilor cu privire la existenţa unui caz bine justificat şi la prevenirea producerii unei pagube iminente.

Pentru considerentele expuse in conţinutul prezentelor motive de recurs, a solicitat admiterea recursului, sa casarea sentinţei atacate si, in rejudecare, sa respingă ca nefondata cererea reclamantei A. S.R.L. privind suspendarea executării actului administrativ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondate, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în cauza de faţă aceasta fiind dată cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente speţei.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală se impune a fi admis, pentru următoarele considerente:

1. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării deciziei de impunere nr. A_AFR x/28.08.2024 emisă de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în urma verificării documentare efectuate conform prevederilor art. 148 - 149 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, prin care au fost stabilite în sarcina reclamantei obligaţii fiscale principale constând în contribuţia la fondul de tranziţie energetică pentru intervalul septembrie 2022 - martie 2023 în sumă totală de 16.993.138 RON

Instanţa de primă jurisdicţie a respins excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a pârâtelor Direcţia Generală Antifraudă Fiscală şi Direcţia Generală Antifraudă Fiscală Bucureşti şi a admis cererea de chemare în judecată, reţinând în motivare că în cauză sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute de lege pentru a se dispune suspendarea actului administrativ fiscal, respectiv condiţia cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

Recurenta-pârâtă, în cadrul căii de atac, a invocat faptul că măsura suspendării actului administrativ fiscal a fost dispusă eronat de prima instanţă deoarece nu se confirmă cele două condiţii cumulative solicitate de textul de lege pentru a fi admisă cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte apreciază se impune admiterea cererii de recurs, casată sentinţa primei instanţe, iar pe fondul cauzei, se impune respingerea cererii de chemare în judecată.

Aşadar, Înalta Curte va proceda la analiza criticilor expuse de recurenta - reclamantă în cadrul căii de atac din perspectiva motivului de casare ce vizează interpretarea şi aplicarea normelor de drept material în cauză de la art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ.

Luând act de faptul că s-a invocat de către recurenta - reclamantă faptul că instanţa de fond a încălcat normele de drept material de la art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 care reglementează instituţia suspendării executării unui act administrativ, Înalta Curte apreciază că aceste critici sunt întemeiate cu motivarea ce va fi oferită în paragrafele care urmează.

Astfel, Înalta Curte aminteşte că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Cu privire la prima condiţie legală, respectiv existenţa unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi, în jurisprudenţa sa constantă, a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, au fost reţinute de instanţa supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din cele anterior expuse şi coroborate cu actele şi înscrisurile existente la dosar, la o cercetare în aparenţă, reiese, contrar celor reţinute de prima instanţă, că aspectele invocate de reclamanta în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, nu sunt de natură a crea o îndoială serioasă şi evidentă în privinţa actului administrativ a cărui suspendare a fost solicitată.

Înalta Curte constată că prima instanţă, în încercarea de a motiva îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, a procedat la examinarea modului de calcul a Contribuţiei la Fondul de Tranziţie Energetică, aspect care nu ţine de cercetarea sumară ce se poate realiza în cadrul acţiunii de suspendare a actului administrativ ci ţine de fondul litigiului, însă, în cadrul acţiunii de faţă, nu se poate, aşa cum am arătat anterior, realiza o prejudecare a raportului de drept substanţial care poate face obiect doar al acţiunii în anulare.

Totodată, instanţa de control judiciar nu este de acord cu raţionamentul expus de judecătorul fondului în sensul că decizia a cărei suspendare se solicită este nemotivată deoarece tranşarea acestei problematici ar conduce la soluţionarea pe fond a diferendului dintre părţile procesuale, chestiune, de asemenea, incompatibilă cu materia suspendării executării actului administrativ. Cercetarea motivării/nemotivării deciziei criticate presupune analiza şi interpretarea mai multor dispoziţii legale precum şi verificarea modalităţii de aplicare a acestora, rezolvare care excede competenţei instanţei învestite cu judecata cererii de suspendare.

Prin urmare, faţă de cele anterior expuse, cum în cauză nu se poate decela cu uşurinţă un motiv de nelegalitate evidentă a actului administrativ a cărui suspendare a fost solicitată de reclamantă, nefiind îndeplinită una din condiţiile cumulative cerute de lege pentru a se putea dispune întreruperea vremelnică a efectelor deciziei de impunere nr. A_AFR x/28.08.2024, emisă de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, urmează a se admite recursul şi a se respinge cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte are în vedere şi că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată având în vedere că neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării de executare a actului administrativ.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, fiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, pe fondul cauzei, va respinge cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva sentinţei civile nr. 1711 din 25 octombrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează hotărârea atacată şi, în rejudecare:

Respinge cererea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 9 mai 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.