Challenge to ministerial order imposing performance criteria for private emergency services; procedural nullity of appeal lacking specific illegality criticism

Şedinţa publică din data de 22 ianuarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 11.07.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea dispoziţiilor art. 41 alin. (3) şi art. 60 din Anexa la Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 75/2019 pentru aprobarea Criteriilor de performanţă privind constituirea, încadrarea şi dotarea serviciilor voluntare şi a serviciilor private pentru situaţii de urgenţă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2001 din 27 decembrie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta solicitând casarea sentinţei şi, în rejudecare, admiterea cererii introductive şi anularea dispoziţiilor art. 41 alin. (3) şi art. 60 din Anexa la Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 75/2019 pentru aprobarea Criteriilor de performanţă privind constituirea, încadrarea şi dotarea serviciilor voluntare şi a serviciilor private pentru situaţii de urgenţă, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 533 din 28 iunie 2019.

În susţinerea recursului s-au arătat următoarele:

- autoritatea administrativă de resort a aplicat în nenumărate rânduri sancţiunea complementară a anulării avizului de înfiinţare a serviciului privat, respectiv retragerea dreptului de a exercita activitatea economică/încetarea imediată a activităţii economice a reclamantei;

- soluţionarea plângerilor formulate împotriva actelor administrative, inclusiv soluţiile instanţelor de judecată au fost neunitare, motiv pentru care prin sentinţa civilă nr. 2380/12.04.2023 pronunţată de Judecătoria Ploieşti în dosar nr. x/2022 a fost admisă plângerea contravenţională formulată de reclamantă, fiind admisă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 19 lit. j) din Legea nr. 307/2006;

- din formula introductivă a ordinului, prin raportare la actele normative de nivel superior invocate în preambulul acestuia, rezultă că nu s-a indicat norma ce ar permite autorităţii administrative sau conducătorului acesteia să transfere prin ordin obligaţiile stabilite la art. 19 lit. j) din Legea nr. 307/2006 în sarcina administratorului operatorului economic beneficiar al serviciilor de urgenţă private în sarcina societăţilor prestatoare de servicii private pentru situaţii de urgentă, sau să stabilească generic obligaţia de conformare a prestatorilor de servicii private criteriilor de performanţă care să atragă sancţiunea contravenţională complementară a anulării avizului;

- chiar dacă procedura de reglementare a obţinerii avizului pentru sectorul de competenţă este reglementată prin art. 56 şi urm. din Criteriile aprobate prin Ordinul emis în aplicarea prevederilor art. 33 din lege, prin art. 41 alin. (3) nu se poate reglementa în sensul că obligativitatea obţinerii avizului pentru sector de competenţă revine serviciului privat constituit ca societate prestatoare de servicii pentru simplul fapt că aceste criterii, aprobate prin ordin de ministru, sunt supuse principiului subordonării faţă de actul de nivel superior în executarea căruia a fost emis, consacrat de art. 78 şi art. 81 din Legea nr. 24/2000;

- reglementarea contravine art. 45, art. 135 şi art. 53 din Constituţia României, prin care se garantează libertatea economică a tuturor persoanelor, ceea ce presupune atât liberul acces la orice activitate economică permisă de lege, cât şi libera iniţiativă în desfăşurarea acesteia;

- această modalitate de reglementare a obligaţiei de conformare a prestatorilor de servicii de urgenţă private criteriilor de performanţă care atrage sancţiunea contravenţională complementară a anulării avizelor, realizată prin ordin de ministru, configurează, în fapt, elementul constitutiv al contravenţiei prin alte dispoziţii legale decât cele prevăzute de art. 2 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor şi de către alte organe decât cele care au competenţa de a stabili contravenţii;

- având în vedere gravitatea sancţiunii aplicate, de retragere a avizului, respectiv a dreptului de a exercita o activitate economică, fapta sancţionată sub aparent inofensiva denumire de "nerespectarea criteriilor de performanţă", reprezintă în fapt o veritabilă contravenţie;

- dispoziţia legală contestată este lipsită de claritate, precizie, previzibilitate şi accesibilitate, întrucât incriminarea are un caracter general din care nu se poate stabili care sunt acţiunile sau inacţiunile ce constituie elementul material al contravenţiei (fapta ilicită), textul incriminării făcând o trimitere generală la criteriile de performanţă;

- ordinul ministrului afacerilor interne nu îndeplineşte niciuna din condiţiile prevăzute de O.G. nr. 2/2001 pentru a putea institui obligaţii de conformare şi sancţiuni pentru nerespectarea lor; ordinul nu se încadrează în enumerarea limitativă expresă a izvoarelor în materie contravenţională, dar are o valoare normativă inferioară actelor normative expres enumerate de articolul din reglementarea-cadru şi nu este adoptat de un organ colegial, motiv care antrenează nulitatea dispoziţiilor contestate;

- niciunul dintre actele normative menţionate în partea introductivă a ordinului nu prevede posibilitatea ministerului sau a ministrului de a stabili contravenţii şi de a institui răspunderea contravenţională prin actele emise.

S-au redat în cadrul recursului considerentele Curţii Constituţionale expuse în cuprinsul deciziei nr. 197 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 438 din 3 iunie, paragraful 31 şi a deciziei nr. 51 din 16 februarie 2016.

Pentru aceste motive, s-a arătat că prevederile criticate ale Ordinului ministrului afacerilor interne nr. 75/2019 pentru aprobarea Criteriilor de performanţă privind constituirea, încadrarea şi dotarea serviciilor voluntare şi a serviciilor private pentru situaţii de urgenţă, sunt nelegale, prin urmare, ordinul atacat este nelegal, iar hotărârea primei instanţe se impune a fi casată, fiind incident motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material), hotărârea fiind rezultatul încălcării sau aplicării greşite a prevederilor art. 3 alin. (1) lit. c) pct. 1 şi art. 7 alin. (5) din O.U.G. nr. 30/2007, art. 19 lit. i) şi j) din Legea nr. 307/2006, art. 1 - art. 5 din O.G. nr. 2/2001, art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului.

S-a arătat că recurenta - reclamantă nu a formulat o motivare a recursului care să satisfacă cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (1) lit. d) şi art. 488 din C. proc. civ., procedând doar la reluarea in integrum a celor susţinute în cererea depusă în faţa instanţei de fond.

În subsidiar, având în vedere lipsa motivelor de nelegalitate ale sentinţei civile atacate, s-a solicitat ca instanţa de recurs să aibă în vedere apărările deja formulate în cauză în faţa primei instanţe.

5. Soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte urmează a analiza, cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul - pârât.

Instanţa de control judiciar constată că recursul nu îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute de dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Din susţinerile recurentei - reclamante rezultă că aceasta a invocat formal dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., fără însă, a aduce nicio critică de nelegalitate sentinţei atacate.

Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., recursul urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, legiuitorul înţelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

Astfel, condiţia legală a încadrării motivelor de recurs în cazurile de casare prevăzute la art. 488 din C. proc. civ., precum şi a dezvoltării motivelor, implică determinarea greşelilor anume imputate, o minimă argumentare a criticii în fapt şi în drept, arătarea probelor pe care se bazează.

Comparând cererea de recurs cu cererea introductivă de instanţă, Înalta Curte constată că, deşi calea de atac, formal, s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în cuprinsul acesteia se reia, într-o manieră ad literam, criticile deduse judecăţii în etapa procesuală a fondului, fără a prezenta argumente noi, raportate la considerentele sentinţei atacate.

Înalta Curte constată că, exceptând solicitarea din partea introductivă a cererii de recurs, de a se dispune casarea sentinţei atacate, şi concluzia expusă la pct. 6 din cerere, recursul reprezintă o copie identică a acţiunii introductive de instanţă, paragraf cu paragraf, identitatea operând inclusiv asupra elementelor de formatare a textului.

În mod evident, în cererea de recurs nu se face nicio referire asupra argumentelor punctuale prin care prima instanţă a respins criticile formulate de reclamantă, astfel că nu se indică, în concret, nicio critică de nelegalitate a sentinţei, ci doar, în paragraful final este precizat temeiul de drept, reclamându-se încălcarea textelor de lege care au reprezentant temeiul cererii de chemare în judecată.

Or, prin sentinţa atacată s-a răspuns deja acestor critici, potrivit considerentelor pe larg dezvoltate pe care instanţa de fond le-a expus în conturarea soluţiei adoptate.

Pe baza principiului echivalenţei actelor juridice, motivarea recursului nu poate fi făcută prin trimitere/reiterare a apărărilor de la fond, deoarece, fiind întocmite anterior pronunţării hotărârii atacate, acestea reprezintă poziţia părţii faţă de drepturile şi obligaţiile în discuţie, iar nu critici aduse unei hotărâri

Mai mult, pentru a conduce la casarea hotărârii, recursul nu se poate limita la o simplă indicare de formă a textelor legale şi la prezentarea circumstanţelor factuale ale cauzei, ci condiţia legală a dezvoltării motivelor implică determinarea greşelilor anume imputate, o minimă argumentare a criticii în fapt şi în drept, precum şi indicarea raţionamentelor pe care se bazează.

Conform art. 483 alin. (3) şi (4) C. proc. civ. recursul este o cale extraordinară de atac menită să asaneze eventualele greşeli de judecată anume imputate de către recurent prin prisma motivelor de casare expres şi limitativ prevăzute de lege în art. 488 din C. proc. civ.

Prima instanţă a constatat că, potrivit art. 33 alin. (5) din Legea nr. 307/2006, serviciile de urgenţă private sunt supuse, la rândul lor, condiţiilor de avizare pentru sectoarele de competenţă, iar avizul se emite, potrivit dispoziţiei legii, în funcţie de criteriile de performanţă a căror emitere a fost delegată, prin aceeaşi lege, ministrului afacerilor interne. Totodată, că potrivit dispoziţiilor art. 6 şi art. 33, art. 45 pct. V din aceeaşi lege, subiect activ al contravenţiei sunt serviciile de urgenţă private, constituite ca societăţi reglementate de Legea societăţilor nr. 31/1990, astfel că nu se poate reţine că Ordinul nr. 75/2019, prin dispoziţiile criticate, ar fi realizat, fără bază legală, transferul obligaţiilor privind obţinerea avizului de înfiinţare şi pentru sectorul de competenţă către aceste societăţi şi că ar fi instituit o răspundere contravenţională în sarcina acestora cu încălcarea dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor. În plus, instanţa de fond a reţinut că trimiterea expresă la criteriile de performanţă este prevăzută în lege, astfel că acest pretins viciu de nelegalitate al Ordinului prin care sunt aprobate nu poate fi valorificat decât în cazul declarării neconstituţionalităţii normei de trimitere.

Prin urmare, acestea reprezintă raţionamente esenţiale al judecătorului fondului care au stat la baza pronunţării soluţiei criticate de reclamantă, acesta trebuind a fi combătute prin calea de atac declarată, însă reclamanta nu a formulat nici o critică concretă de nelegalitate în privinţa motivării reţinute, nearătând argumente care să susţină opinia sa cu privire modul în care au fost interpretate sau aplicate greşit prevederile legale incidente în cauză.

Aşa fiind, instanţa de control judiciar constată că aspectele reţinute de către instanţa de fond în justificarea soluţiei de respingere a acţiunii în anularea dispoziţiilor art. 41 alin. (3) şi art. 60 din Anexa la Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 75/2019 nu au fost contestate pe calea recursului.

Din această perspectivă, aşa cum s-a constatat în precedent, recursul declarat în cauză este inform din punct de vedere procedural şi, ca atare, nu satisface exigenţele pentru validarea sa.

În consecinţă, având în vedere şi faptul că, în speţă, nu este prezent nici un motiv de recurs de ordine publică, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 489 alin. (1) din C. proc. civ., va constata nulitatea recursului declarat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Constată nul recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 2001 din 27 decembrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 ianuarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.