Administrative rejection of photovoltaic financing: Abuse of power via formalistic error without mandatory installer notification under Funding Guide Art. 18(6)

Şedinţa publică din data de 22 ianuarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 24 octombrie 2023, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu şi chemata în garanţie B. S.R.L., a solicitat să se dispună:

1. Anularea deciziei pârâtei publicată pe pagina de internet a acesteia la data de 29.12.2022 în care în lista cu candidaţii/proiectele respinse, la poziţia 606, a fost respinsă cererea de finanţare a reclamantei înregistrată cu numărul unic aferent programului privind instalarea sistemelor de panouri fotovoltaice pentru producerea de energie electrică, în vederea acoperirii necesarului de consum şi livrării surplusului în reţeaua naţională şi a deciziei din data de 24.04.2023 de respingere a contestaţiei subsemnatei emisă de către pârâtă şi, pe fondul cauzei:

a) în principal, obligarea pârâtei la emiterea unei decizii de admitere a cererii de finanţare formulate de către reclamanta la programul privind instalarea sistemelor de panouri fotovoltaice pentru producerea de energie electrică, în vederea acoperirii necesarului de consum şi livrării surplusului în reţeaua naţională.

b) în subsidiar, obligarea pârâtei la reanalizarea cererii de finanţare formulate de către reclamanta la programul privind instalarea sistemelor de panouri fotovoltaice pentru producerea de energie electrică, în vederea acoperirii necesarului de consum şi livrării surplusului în reţeaua naţională, în conformitate cu dispoziţiile legale aplicabile.

2. Obligarea pârâtei la plata despăgubirilor, constând în contravaloarea actualizării cu rata inflaţiei şi a dobânzii legale penalizatorii aferente sumei de 20.000 RON, de la data de 29.12.2022 şi până la data finanţării efective a proiectului reclamantei

3. Cu obligarea pârâtei la suportarea cheltuielilor de judecată efectuate de către reclamantă.

4. În situaţia respingerii acţiunii în contencios administrativ, obligarea chematei în garanţie la plata sumei de 20.000 RON, actualizată cu rata inflaţiei şi a dobânzii legale penalizatorii aferente sumei de 20.000 RON, ambele actualizări de la data de 29.12.2022 şi până la data plăţii efective a acestor sume către reclamantă cu obligarea chematei în garanţie la suportarea cheltuielilor de judecată efectuate de către reclamantă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 58/CA din 12 martie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu.

S-a dispus anularea în parte a deciziei pârâtei publicată la data de 29.12.2022, cu privire la poziţia nr. 606, privind respingerea cererii de finanţare formulate de reclamanta A., cerere înregistrată sub nr. unic, aferent programului privind instalarea sistemelor de panouri fotovoltaice pentru producerea de energie electrică, în vederea acoperirii necesarului de consum şi livrării surplusului în reţeaua naţională.

S-a dispus anularea Deciziei F.N. din data de 24.04.2023 privind respingerea contestaţiei administrative.

A fost obligată pârâta la reanalizarea cererii de finanţare înregistrată sub nr. unic, formulată de reclamanta A., în cadrul programului privind instalarea sistemelor de panouri fotovoltaice pentru producerea de energie electrică, în vederea acoperirii necesarului de consum şi livrării surplusului în reţeaua naţională.

S-a respins, în rest, acţiunea.

S-a respins, ca lipsită de obiect, cererea de chemare în garanţie a chematei în garanţie B. S.R.L., cerere formulată de reclamanta A..

A fost obligată pârâta la plata către reclamantă a sumelor de 50 RON taxă judiciară de timbru şi 3000 RON onorariu avocaţial parţial, cu titlu de cheltuieli de judecată parţiale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu criticând-o pentru motive de nelegalitate.

S-a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susţinându-se aplicarea greşită a normelor de drept material incidente, respectiv a Ghidului de finanţare aprobat prin Ordinul ministrului mediului nr. 1287/2018.

S-a susţinut că acest Ghid are natura unui act administrativ normativ, întrucât stabileşte reguli imperative şi criterii de eligibilitate cu aplicabilitate repetată pentru un cerc nedeterminat de destinatari, iar instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile art. 22 din Ghid.

S-a arătat că, deşi s-a constatat încărcarea în aplicaţia informatică a unor documente greşite aferente cererii de finanţare depuse de reclamantă, în mod eronat instanţa a apreciat că autoritatea pârâtă a efectuat analiza cererii reclamantei într-un mod excesiv de formalist, ignorându-se normele imperative aplicabile. Astfel art. 22 alin. (1) din Ghid impune în mod expres condiţiile de înscriere şi evaluare, incluzând ipoteza în care persoana nu se regăseşte în lista prevăzută de art. 18 alin. (4), caz în care AFM nu evaluează documentaţia. S-a arătat că în acest cadru normativ, decizia de respingere nu poate fi calificată ca nelegală.

Pe componenta cheltuielilor de judecată, s-a invocat art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., susţinându-se că onorariul de 3.000 RON acordat intimatului este vădit disproporţionat în raport cu complexitatea cauzei şi activitatea efectivă desfăşurată. S-a arătat că jurisprudenţa Înaltei Curţi (Decizia nr. 1904 din 13.06.2014) confirmă posibilitatea reducerii motivate a onorariului când acesta este excesiv raportat la munca prestată, fără a echivala cu cenzurarea convenţiei de asistenţă juridică, iar jurisprudenţa CEDO (hotărârea din 07.02.2008, Tarik c. României) impune criteriile realităţii, necesităţii şi rezonabilităţii cuantumului.

Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii în ceea ce priveşte anularea deciziilor AFM şi obligarea la cheltuieli, iar în rejudecare respingerea în totalitate a cererii de chemare în judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă A. a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, respinsă în şedinţa publică, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

S-a arătat că motivul reţinut pentru respingerea cererii de finanţare şi a proiectului reclamantei este neîntemeiat, în realitate numele solicitantului regăsindu-se pe lista transmisă de instalator la poziţia 187 fiind efectuată dovada acestor susţineri.

În plus, s-a arătat că dispoziţiile art. 18 alin. (6) din Ghid dispun în mod imperativ faptul că în situaţia în care se constată că instalatorul validat nu a introdus în aplicaţia informatică documentele şi informaţiile conform prevederilor alin. (5), AFM procedează la notificarea respectivului instalator în vederea remedierii acestei situaţii".

Faţă de aceste aspecte, indiferent de motivul respingerii cererii de finanţare, recurenta pârâtă Administraţia Fondului pentru Mediu era obligată (conform art. 18, alin. (5) din Ordinul Ministrului Mediului nr. 1287/2018) să notifice instalatorului necesitatea remedierii oricăror lipsuri sau informaţii introduse în aplicaţia informatică.

Numai în măsura efectuării acestei notificări către instalator şi strict în măsura neremedierii acestora, abia atunci recurenta pârâtă Administraţia Fondului pentru Mediu putea să respingă cererea de finanţare, iar nu în alt cadru juridic.

S-a arătat că dispoziţiile art. 22 alin. (1) din Ordinul Ministrului Mediului nr. 1287/2018 nu sunt incidente, întrucât reclamanta era cuprinsă în lista solicitanţilor eligibili comunicată pârâtei.

Referitor la criticile din recurs faţă de acordarea onorariului de avocat, s-a arătat că acesta nu este vădit disproporţionat faţă de obiectul şi valoarea cauzei, acesta fiind sub nivelul a jumătate din onorariul minimal recomandat prin hotărârea UNBR nr. 174/24.06.2024, actualizat prin hotărârea UNBR nr. 353/8.06.2023.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta - pârâtă a depus răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei nulităţii recursului, motivele invocate încadrându-se în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere având ca obiect, în principal, anularea deciziei emise de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu publicată la data de 29.12.2022, cu privire la poziţia nr. 606, privind respingerea cererii de finanţare formulată de reclamantă, cerere înregistrată sub nr. unic aferent programului privind instalarea sistemelor de panouri fotovoltaice pentru producerea de energie electrică, în vederea acoperirii necesarului de consum şi livrării surplusului în reţeaua naţională, precum şi anularea deciziei din data de 24.04.2023 privind respingerea contestaţiei administrative.

Reclamanta a participat, în calitate de solicitant, la Programul privind instalarea sistemelor de panouri fotovoltaice pentru producerea de energie electrică, în vederea acoperirii necesarului de consum şi livrării surplusului în reţeaua naţională - Casa Verde Fotovoltaice, program aferent perioadei 2019-2021.

Documentaţia necesară înscrierii în programul menţionat a fost depusă de reclamantă la societatea B. S.R.L., societatea care deţinea calitatea de instalator validat în cadrul programului menţionat.

Instalatorul validat B. S.R.L. a procedat la analizarea conformităţii documentelor prezentate de reclamantă cu condiţiile impuse prin ghid, conform art. 18 alin. (2) din Ghidul de finanţare, şi a întocmit lista solicitanţilor, conform alin. (3), pe care ulterior a transmis-o către Administraţia Fondului pentru Mediu, potrivit alin. (4).

Ulterior, la data de 01.02.2022 instalatorul validat B. S.R.L. a încărcat în aplicaţia informatică pusă la dispoziţie de Administraţia Fondului pentru Mediu documentele prevăzute la art. 21 din Ghidul de finanţare, pentru un număr de 611 solicitanţi, conform calendarului etapei de încărcare în aplicaţia informatică, stabilit şi pus la dispoziţie de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu.

Efectuarea acestei operaţiuni a presupus încărcarea în aplicaţia informatică a unui număr însemnat de documente aferente cererilor de finanţare, pentru un număr de 611 solicitanţi.

În ceea ce priveşte cererea de finanţare formulată de reclamanta A., în aplicaţia informatică pusă la dispoziţie de Administraţia Fondului pentru Mediu au fost încărcate documente privitoare la o altă cerere de finanţare, privindu-l pe numitul C., solicitant eligibil aflat la poziţia 137 pe lista comunicată de instalatorul validat B. S.R.L. către Administraţia Fondului pentru Mediu.

Ca urmare, pârâta a emis Decizia publicată la data de 29.12.2022, în care la poziţia nr. 606 s-a dispus respingerea cererii de finanţare formulată de reclamanta A., cerere înregistrată sub nr. unic aferent programului privind instalarea sistemelor de panouri fotovoltaice pentru producerea de energie electrică, în vederea acoperirii necesarului de consum şi livrării surplusului în reţeaua naţională.

Actul normativ care reglementează procedura de derulare a Programului privind instalarea sistemelor de panouri fotovoltaice pentru producerea de energie electrică, în vederea acoperirii necesarului de consum şi livrării surplusului în reţeaua naţională, este reprezentat de Ordinul Ministrului Mediului nr. 1287/2018 din 5 decembrie 2018, prin care s-a aprobat Ghidul de finanţare al programului, care la art. 18 reglementează următoarea procedură:

"(1) În vederea înscrierii în program, persoana fizică depune la instalatorul validat care a încheiat contract de participare cu AFM dosarul de finanţare, cuprinzând documentele prevăzute la art. 21.

(2) Instalatorul validat procedează la identificarea solicitantului şi analiza conformităţii documentelor prezentate cu condiţiile impuse prin ghid.

(3) După parcurgerea procedurii prevăzute la alin. (2), instalatorul validat întocmeşte lista solicitanţilor, care cuprinde minimum următoarele informaţii: numele, prenumele, CNP ale solicitantului, judeţul în care se va amplasa sistemul de panouri fotovoltaice şi regiunea, selectată dintre cele prevăzute la art. 3.

(4) Instalatorul validat transmite AFM lista solicitanţilor, elaborată conform prevederilor alin. (3), în termenul şi condiţiile stabilite prin dispoziţia preşedintelui.

(5) În baza programării şi în condiţiile stabilite prin dispoziţia preşedintelui, instalatorul validat introduce în aplicaţia informatică, doar pentru persoanele fizice înscrise în lista solicitanţilor, documentele prevăzute la art. 21, în format .pdf, precum şi următoarele informaţii:

1. atributele de identificare a solicitantului;

2. atributele de identificare a coproprietarilor/devălmaşilor;

3. adresa unde se implementează proiectul, numărul cărţii funciare a imobilului-construcţie deservit de sistemul de panouri fotovoltaice, precum şi numărul cadastral al imobilului respectiv.

(6) În situaţia în care se constată că instalatorul validat nu a introdus în aplicaţia informatică documentele şi informaţiile conform prevederilor alin. (5), AFM procedează la notificarea respectivului instalator în vederea remedierii acestei situaţii."

Instanţa de fond, analizând cuprinsul listei centralizatoare cu solicitanţii de fonduri nerambursabile a Programului Casa Verde Fotovoltaice, înaintată de instalatorul validat către pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, a constatat că reclamanta A. se află pe această listă, la poziţia 477, lista fiind comunicată prin email către autoritatea pârâtă la data de 03.01.2022.

S-a reţinut că cererea reclamantei de finanţare a fost introdusă în aplicaţia informatică pusă la dispoziţie de Administraţia Fondului pentru Mediu, primind număr de înregistrare.

În raport de situaţia de fapt, necontestată de autoritatea pârâtă, văzând şi dispoziţiile art. 18 alin. (6) din Ghidul de finanţare, a constatat că ne aflăm în prezenţa unei simple erori materiale comise de societatea autorizată care a condus la respingerea cererii de finanţare, eroare care putea fi înlăturată în condiţiile în care autoritatea pârâta deţinea lista cu numele solicitanţilor şi era obligată să notifice instalatorul validat cu privire la neconcordanţele constatate.

Analizând legalitatea sentinţei prin prisma modalităţii în care prima instanţă a realizat aplicarea normelor de drept material incidente, Înalta Curte reţine că s-a invocat încălcarea dispoziţiilor art. 22 din Ordinul Ministrului Mediului nr. 1287/2018 din 5 decembrie 2018.

În ceea ce priveşte motivul nou invocat în soluţionarea contestaţiei, respectiv neregularitatea întocmirii formularului, în mod corect instanţa de fond a reţinut că acesta nu a stat la baza emiterii actului administrativ atacat, respectiv a deciziei pârâtei publicată la data de 29.12.2022, cu privire la poziţia nr. 606.

Dispoziţiile art. 22 din Ordinul Ministrului Mediului nr. 1287/2018 din 5 decembrie 2018, invocate ca temei al respingerii solicitării de finanţare prevăd că:

"În vederea aprobării solicitanţilor înscrişi potrivit prevederilor art. 18 alin. (8), AFM efectuează analiza documentelor depuse de către aceştia şi introduse în aplicaţia informatică de către instalator. În situaţia în care datele de identificare şi documentaţia aferente unei persoane fizice sunt înscrise în aplicaţia informatică, dar aceasta nu se regăseşte în lista prevăzută la art. 18 alin. (4), se consideră că persoana fizică respectivă nu a fost înscrisă în cadrul programului, iar AFM nu evaluează documentele aferente acesteia".

Însă, Înalta Curte constată că numele solicitantului, respectiv reclamanta A., era cuprins în lista solicitanţilor eligibili întocmită de instalatorul validat şi comunicată pârâtei Administraţia Fondului pentru Mediu (poziţia nr. 477), precum şi numele persoanei C., pentru care s-a introdus în aplicaţie documentaţia aferentă, în mod eronat la cererea de finanţare formulată de reclamanta A., apărând în listă la poziţia nr. 137, aspecte reţinute de instanţa de fond şi necontestate pe calea recursului de autoritatea pârâtă.

În plus, dispoziţiile art. 18 alin. (6) din Ghid, instituie în sarcina pârâtei A.F.M. obligaţia de a proceda la notificarea instalatorului care nu a introdus în aplicaţia informatică documentele şi informaţiile prevăzute la alin. (5), împrejurare care nu a fost dovedită autoritatea respingând cererea de finanţare printr-o analiză formală a acesteia.

Înalta Curte reţine că, inserând, printre temeiurile acţiunii în contencios administrativ, excesul de putere, definit ca "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor", art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 oferă o consacrare normativă atribuţiei instanţei de a examina conduita autorităţilor publice inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreţionare şi încadrării ei în limitele marjei de apreciere conferite de lege, răspunzând imperativului menţinerii unui echilibru rezonabil între interesul public şi drepturile subiective sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin actele administrative.

În plus, Înalta Curte reţine că raportul de drept administrativ, este supus principiului proporţionalităţii, ce presupune ca măsurile dispuse de autoritate să nu depăşească ceea ce este necesar şi rezonabil în vederea atingerii obiectivului, în speţă, eficienta derulare a programului privind instalarea sistemelor care utilizează energie regenerabilă. Cerinţa asigurării folosirii într-un mod eficient a bugetului Fondului pentru mediu impune ca, acordându-se prioritatea cuvenită interesului public, să nu fie vătămate nejustificat şi disproporţionat drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale destinatarului actului, prin acordarea unei ponderi excesive aspectelor de ordin formal.

În raport de aceste considerente, se constată că soluţia administrativă este dată cu exces de putere, instanţa de fond dispunând judicios, în condiţiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, admiterea în parte a cererii, în sensul obligării pârâtei să analizeze pe fond cererea reclamantei şi de a emite o nouă decizie în ceea ce priveşte cererea de finanţare formulată de reclamanta A..

Asupra motivului de recurs privitor la cheltuielile de judecată, instanţa de control judiciar constată că prin Decizia nr. 3/2020 din 20 ianuarie 2020 emisă de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii şi publicată în Monitorul Oficial nr. 181 din 5 martie 2020, a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov şi s-a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Ca urmare, nu vor fi analizate criticile din recursul pârâtei care antamează chestiunea proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul de avocat acordat de prima instanţă reclamantei care a câştigat procesul.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Referitor la cheltuielile de judecată solicitate de intimata - reclamantă în recurs, Înalta Curte reţine, faţă de dispoziţiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. potrivit cărora:

"Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", caracterul întemeiat al cererii, având în vedere şi înscrisurile doveditoare aflate la filele x din recurs, urmând a o încuviinţa.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva sentinţei nr. 58/CA din 12 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta - pârâtă la plata sumei de 5686 RON, reprezentând cheltuieli de judecată costând în onorariul de avocat, în favoarea intimatei - reclamante A..

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 ianuarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.