Inadmissibility of action challenging public domain registration of parish cemetery for failure to file mandatory prior complaint to issuing authority

Şedinţa publică din data de 14 aprilie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a la data de 12.05.2023, sub nr. x/2023, reclamanta Parohia Oltina a chemat în judecată pârâţii Consiliul Local al Comunei Unirea, UAT Comuna Unirea şi Guvernul Românei, solicitând:

1. Anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local Unirea nr. 49/30.05.1991, însuşit de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 23 din 03.09.1999, modificată şi completată prin Hotărârea nr. 27/27.12.1999, cu modificările şi completările ulterioare prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Unirea, terenurile cu destinaţie cimitir, respectiv, poziţia nr. 16 (Cimitir sat Oltina), în sensul eliminării introducerii în domeniul public a terenului cu destinaţie cimitir;

2. Anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/27.12.2021, Anexa 50 -Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Unirea, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630, partea I, în data de 26.08.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Unirea a cimitirului parohial, respectiv poziţia 16.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1183 din 25 iunie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-au respins excepţiile inadmisibilităţii şi lipsei calităţii procesuale pasive ca neîntemeiate.

S-a admis acţiunea formulată de reclamanta Parohia Oltina, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, UAT Comuna Unirea, Consiliul Local al Comunei Unirea.

S-a anulat în parte Hotărârea Consiliului Local Unirea nr. 49 din 30.05.1991, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Unirea, respectiv poziţiile prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinaţie de cimitir din satul Oltina (poziţia 16).

S-a anulat în parte Hotărârea Guvernului nr. 1349/27.12.2021, anexa nr. 50 prin care se atestă apartenenţa la domeniul public al UAT al com. Unirea a cimitirului Oltina (poziţia 16).

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul Guvernul României criticând-o pentru motive de nelegalitate circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Sub un prim motiv de recurs, s-a arătat că instanţa a respins în mod neîntemeiat excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile.

A susţinut recurentul că reclamanta a formulat plângere prealabilă, adresată Unităţii Administrative Teritoriale Unirea, împotriva hotărârii de Consiliu Local de însuşire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, însă nu s-a adresat cu plângere prealabilă şi Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1349/2001, pentru a solicita revocarea şi a acesteia.

A invocat recurentul - pârât că potrivit art. (7) alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 193 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., formularea plângerii prealabile reprezintă o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, condiţie ce se impune a fi respectată şi de terţul ce se consideră vătămat într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act.

Cu privire la natura juridică a actelor a căror anulare parţială se solicită în cauză, s-a arătat că hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale este act administrativ cu caracter individual, în timp ce hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale este doar o operaţiune administrativă premergătoare, ce nu produce per se efecte juridice.

Hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului nu are natura juridică de act administrativ, în sensul art. (2) alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel cum rezultă şi din dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, în vigoare la data adoptării actelor contestate în cauză.

S-a arătat că formularea plângerii prealabile împotriva hotărârii de consiliu local ce a stat la baza adoptării hotărârii de guvern, ca operaţiune administrativă premergătoare, nu este de natură a suplini omisiunea de a solicită emitentului actului administrativ atacat revocarea acestuia, omisiune ce a fost invocată de Guvern în condiţiile procedurale impuse de art. 193 alin. (1) şi (2) C. proc. civ. şi care se traduce astfel într-un fine de neprimire a acţiunii în contencios administrativ.

A mai susţinut recurentul - reclamant că intrarea actului în circuitul civil, ca excepţie de la principiul revocabilităţii actului administrativ, se impune a fi interpretată restrictiv. Actul administrativ nu intră în circuitul civil prin simpla sa adoptare ori comunicare ori producere de efecte juridice, ci, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupune ca pe baza sa se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacţionate drepturile pe care le conferă.

S-a arătat că în speţă, deşi afirmă incidenţa situaţiei de excepţie la care se referă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, privind intrarea actului în circuitul civil şi producerea de efecte juridice, instanţa de fond în mod eronat a susţinut că nu este obligatorie plângerea prealabilă, întrucât, nu s-a dovedit că în baza H.G nr. 1349/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, să se constituie în favoarea unor terţe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul litigios.

Prin urmare, excepţia invocată nu poate fi reţinută, parcurgerea procedurii prealabile fiind obligatorie în speţă, raportat la H.G. nr. 1349/2001, în conformitate cu art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004.

Cum acţiunea în anularea hotărârii de guvern este inadmisibilă în lipsă plângerii prealabile, se impune subsecvent concluzia că cererea de anulare a hotărârii de consiliu local este deopotrivă inadmisibilă, raportat la art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în conformitate cu care legalitatea operaţiunilor administrative ce au stat la baza emiterii unui act administrativ nu poate fi cercetată de instanţa de contencios administrativ decât în cadrul acţiunii în anularea respectivului act, iar nu de sine stătător.

Pentru aceste considerente, s-a solicitat admiterea excepţia lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la capătul de cerere în anularea parţială a H.G. nr. 1349/2001, şi, pe cale de consecinţă, să se respingă acţiunea, în tot, ca inadmisibilă.

În susţinerea recursului s-a invocat, cu titlu de practică judiciară, sentinţa civilă nr. 1436/13.10.2023 şi nr. 1683/15.11.2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal şi nr. 1683/15.11.2023.

În ceea ce priveşte soluţia de anulare parţială a Hotărârii Guvernului nr. 1349/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Călăraşi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Călăraşi a arătat recurentul - pârât că sentinţa instanţei de fond a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a legii.

S-a arătat că Guvernul are exclusiv competenta de a atesta (sau nu), prin hotărâre, apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local sau judeţean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuşi aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însuşite de consiliile locale, respectiv de cele judeţene, prin hotărâri ale acestora. Intervenţia Guvernului asupra inventarelor însuşite de către autorităţile administraţiei publice locale, în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerinţă inacceptabilă în autonomia locală, autonomie consfinţită prin Legea fundamentală, şi, în prezent, şi prin O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Totodată, s-a arătat că la elaborarea actului administrativ au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. H.G. nr. 555/2001.

În ceea ce priveşti cimitirele aflate în administrarea Consiliului Local al Comunei Unirea, s-a învederat că, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 102/2014 privind cimitirele şi ale Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor, republicată, autorităţile publice locale au obligaţia de a înfiinţa şi de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate, iar administrarea acestora se face de operatori economici care îndeplinesc condiţiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.

S-a mai arătat că cenzurarea valabilităţii titlului cu care unitatea administrativ-teritorială deţine imobilele în discuţie este de competenţa instanţelor de drept comun, iar nu a celei de contencios administrativ care poate analiza legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispoziţiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia şi a normelor de competenţă conferite de lege emitentului actului.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă Parohia Oltina a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, respinsă în şedinţa publică, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A susţinut intimata - reclamantă legalitatea şi temeinicia hotărârii atacate solicitând respingerea recursului, arătându-se că situaţia de fapt a fost stabilită pe baza întregului material probator administrat.

S-a arătat, cu privire la motivul vizând inadmisibilitatea acţiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, că instanţa a reţinut corect incidenţa art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Astfel, s-a arătat că pentru actele administrative intrate în circuitul civil şi care au produs efecte juridice nu este obligatorie plângerea prealabilă. H.G. nr. 1349/2001 are caracter de act intrat în circuitul civil, efectele "atestării" producându-se de la publicare, actul putând fi doar anulat pentru vicii de legalitate. Prin urmare, excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile a fost corect respinsă.

A susţinut intimata că efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenenţa bunurilor (în speţă, a unor cimitire) la domeniul public de interes local (domeniul public al comunei, judeţul Ialomiţa). Atestarea constituie operaţiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau a situaţiei atestate.

Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei, condiţii în care parcurgerea procedurii plângerii prealabile nu mai era necesară, ea fiind lipsită de orice finalitate practică.

Pe fond, s-a susţinut corectitudinea soluţiei de anulare parţială a H.G. nr. 1349/2001 în privinţa poziţiilor privind cimitirele, întrucât pârâţii nu au probat vreun titlu care să fi fundamentat trecerea acestora în domeniul public al comunei. S-a arătat că dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 213/1998 nu sunt îndeplinite întrucât nu există un mod legal de dobândire (în perioada 06.03.1945-22.12.1998 sau ulterior) şi niciun titlu valabil al statului/UAT.

S-a subliniat distincţia între cimitirele parohiale (regim propriu - Decretul nr. 177/1948, ulterior Legea nr. 489/2006, statutele BOR) şi cimitirele comunale/orăşeneşti (art. III pct. 10 din Anexa 1 la Legea nr. 213/1998), arătându-se că inventarierea unor cimitire parohiale ca bunuri publice a încălcat art. 3 şi art. 7 din Legea nr. 213/1998.

S-a invocat practica şi normele incidente, respectiv H.G. nr. 548/1999 (norme tehnice de inventariere), Ordinul MFP nr. 2.388/1995 (inventarierea pe baza actelor de proprietate), prevederi şi practici potrivit cărora includerea într-un inventar al domeniului public nu constituie titlu de proprietate; valabilitatea atestării depinde de existenţa prealabilă a unui mod legal de dobândire (ICCJ - Deciziile nr. 1080/2012, nr. 3830/2011, nr. 561/2014). S-a arătat că regimul cimitirelor parohiale (insesizabile, imprescriptibile, destinate direct cultului) exclude includerea lor în domeniul public local în lipsa unui titlu şi că extinderea enumerării limitative din art. III pct. 10 Anexa 1 la Legea nr. 213/1998 nu este admisă.

S-a susţinut, totodată, că însuşirea inventarului prin HCL nr. 49/30.05.1991 este lovită de nulitate în lipsa dovezii dobândirii legale a proprietăţii, operaţiunea echivalând, în fapt, cu o expropriere fără despăgubire, contrară art. 44 şi art. 136 alin. (2) din Constituţie, art. 555 C. civ., art. 6 din Legea nr. 213/1998 şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO.

Pentru aceste motive, s-a solicitat respingerea recursului ca inadmisibil şi menţinerea sentinţei civile nr. 1183 din 25.06.2024, cu luarea în considerare a practicii Curţii de Apel Bucureşti în cauzele indicate.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că următoarele:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Hotărârea nr. 23/03.09.1999, Consiliul Local al Comunei Unirea a decis aprobarea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Unirea, conform anexei care face parte integrantă. La poziţia nr. 16 din anexă a fost menţionat bunul imobil Cimitir - teren aferent, la rubrica destinată anului dobândirii fiind indicat anul 1900, iar la rubrica destinată situaţiei juridice actuale a fost indicată Hotărârea nr. 49/30.05.1991 a Comisiei Judeţene conform Legii nr. 1/1951. Ulterior, prin Hotărârea Consiliului Local al comunei Unirea s-au anulat punctele 18, 20, 21, 23 şi 24 din anexa HCL nr. 23/1999.

Prin Hotărârea nr. 1349/27.12.2001, Guvernul României a atestat apartenenţa la domeniul public a judeţului Unirea, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Unirea, a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1-53, care fac parte integrantă din hotărâre, anexe ce au fost publicate în Monitorul Oficial nr. 630 bis din data de 26.08.2002. În anexa 50 la H.G. nr. 1349/2001 privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Unirea, la poziţia nr. 16 a fost menţionat bunul imobil Cimitir - teren aferent.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta Parohia Oltina a solicitat anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/2001, Anexa nr. 50, în ceea ce priveşte poziţia 16 Cimitir-teren aferent, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Unirea a cimitirului Parohiei Oltina, precum şi anularea parţială a H.C.L Unirea nr. 49/30.05.1999, prin care s-a însuşit de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 23/1999 modificată şi completată prin Hotărârea Consiliului Local al comunei Unirea nr. 27/1999 inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localităţii, în sensul în care să se elimine poziţia prin care s-a introdus în domeniul public al localităţii terenul cu destinaţie cimitir.

Prin sentinţa pronunţată, curtea de apel a anulat în parte Hotărârea Guvernului nr. 1349/2001, Anexa nr. 50 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Unirea, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630 bis, partea I, în data de 26.08.2022 şi Hotărârea Consiliului Local al Comunei Unirea nr. 49/30.05.1991 însuşită de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 23 din 03.09.1999, modificată şi completată prin Hotărârea nr. 27/27.12.1999, reţinând, în esenţă, că menţionarea cimitirului Oltina în inventarul domeniului public al comunei nu a avut la baza niciun titlu care să facă dovada modului în care unitatea administrativ-teritorială a devenit titulara dreptului de proprietate asupra terenului cu destinaţie de cimitir, întrucât indicarea unei hotărâri emise de pârâtă ca şi temei al includerii bunului în inventar, nu este de natură să facă dovada calităţii comunei Unirea de titular al dreptului de proprietate publică.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României în privinţa H.G nr. 1353/2001, curtea de apel a respins-o constatând incidenţa dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care nu fac necesară o astfel de procedură.

Analizând, din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., modalitatea în care instanţa de fond a aplicat dispoziţiile legale în soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii, Înalta Curte constată recursul întemeiat în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate:

Potrivit art. 7 alin. (1)-(3) şi (5) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

(11) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie.

(...)

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.(...)"

Totodată, conform prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare în perioada de referinţă:

"(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local."

Contrar susţinerilor intimatei - reclamante, validate şi de prima instanţă prin hotărârea atacată, nu se poate reţine că în cauză este incidentă situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la neobligativitatea parcurgerii plângerii prealabile în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, iar intrarea în circuitul civil se referă la naşterea de raporturi juridice concrete şi drepturi subiective.

Noţiunea privind intrarea în circuitul civil a actului administrativ trebuie de asemenea privită din punct de vedere teleologic şi în corelaţie cu principiul revocabilităţii actului administrativ.

Este adevărat că actul administrativ este prin natura sa producător de efecte juridice, în raport şi de definiţia de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar dispoziţiile care instituie principiul revocării şi procedura prealabilă nu şi-ar mai găsi aplicabilitatea dacă s-ar interpreta restrictiv textele legale în sensul că actul administrativ, odată ce a produs efecte juridice, a şi intrat în circuitul civil, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupunând ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacţionate drepturile pe care le conferă.

Aşadar, doar în această ipoteză eventuala revocare a actului ar fi susceptibilă să afecteze drepturi dobândite în baza sa de terţe persoane, străine de raportul juridic de drept administrativ ce a stat la baza emiterii actului, şi pentru protejarea cărora se justifică exceptarea unor asemenea acte de la principiul revocabilităţii şi posibilitatea de înlăturare a lor din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanţei de contencios administrativ, pe calea acţiunii în anulare, în condiţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanţa fiind garantul faptului că drepturile terţilor vor fi deopotrivă avute în vedere şi puse în balanţă cu necesitatea restabilirii legalităţii.

Prin acest articol sunt reglementate şi excepţii determinate de consecinţele produse de actele administrative vizate - cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate. În cazul acestor din urmă excepţii, textul legal trimite la două condiţii distincte, respectiv intrarea în circuitul civil a actului administrativ şi producerea de consecinţe juridice de către acesta.

Astfel cum s-a reţinut şi în doctrină, o chestiune dificil de lămurit în practică este aceea a identificării momentului de la care un act administrativ începe să producă efectele juridice pentru care a fost emis, în acest sens afirmându-se că unele acte administrative individuale fundamentează contracte civile (în sensul că acestea din urmă nu se pot încheia în lipsa actului administrativ), astfel că în felul acesta actul administrativ individual "intră" în circuitul civil în sensul că, indirect, prin intermediul contractului civil, influenţează producerea de efecte juridice civile (naştere, modificare sau stingere de raporturi juridice civile). Totodată, există şi situaţia în care actul intră în circuitul civil atunci când, fără mijlocirea unui contract civil, dă naştere unui drept subiectiv civil a cărui stabilitate este garantată de lege.

Raportat la aceste repere, nu se poate reţine că simpla emitere şi publicare a hotărârii de guvern privind atestarea bunurilor care aparţin domeniului public echivalează cu intrarea acesteia în circuitul civil, respectiv momentul la care s-au produs efecte concrete faţă de terţi.

De vreme ce caracterul obligatoriu al plângerii prealabile, drept condiţie de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, constituie regula în contenciosul administrativ, iar excepţia neparcurgerii acesteia este una dirimantă, autorităţii publice neputându-i-se impune să facă dovada unui fapt negativ, revine reclamantei interesate sarcina de a administra probe pertinente şi concludente în susţinerea tezei exceptării sale de la obligaţia parcurgerii procedurii prealabile, în sensul de a demonstra că actul contestat a intrat în circuitul civil şi se încadrează în ipoteza reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În cauză, reclamanta nu a demonstrat că în baza Hotărârii de Guvern nr. 1349/27.12.2021 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea sa sau a altor persoane, terţi faţă de raportul juridic reglementat prin hotărârea de guvern atacată, a unor drepturi asupra, sau în legătură cu imobilul care face obiectul litigiului, ci a avut în vedere pur şi simplu adoptarea actului şi publicarea sa, ceea ce, aşa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat de autoritatea pârâtă, pentru a se justifica înlăturarea obligativităţii procedurii prealabile.

De asemenea, chiar prin cererea de chemare în judecată reclamanta precizează că a solicitat relaţii despre situaţia juridică a cimitirului în anul 2023, moment în care s-a dorit extinderea cimitirului, adresând plângere prealabilă Primăriei Comunei Unirea (emitenta operaţiunii administrative de inventariere), însă nu şi pârâtului Guvernul României, emitentul actului administrativ producător de efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi al Legii nr. 213/1998.

În consecinţă, instanţa de recurs constată că soluţia pronunţată de curtea de apel prin care a reţinut excepţia prevăzută la alin. (5) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, este nelegală.

În ceea ce priveşte apărarea intimatei - reclamante cu privire la formularea plângerii administrative prealabile către Primăria Unirea, prin care a solicitat revocarea în parte a Hotărârii Consiliului Local Unirea, judeţul Călăraşi nr. 49/30.05.1991, însuşit de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 23 din 03.09.1999, modificată şi completată prin Hotărârea nr. 27/27.12.1999, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Pentru ca un act să fie considerat act administrativ se impune îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de lege, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Pe de altă parte, operaţiunile administrative sau actele premergătoare sunt manifestări de voinţă care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis, fiind denumite şi forme procedurale prealabile actului administrativ. Operaţiunile administrative nu pot fi atacate separat în justiţie, ci doar odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, instanţa fiind competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, în baza art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Or, raportat la conţinutul concret al acestora şi scopul pentru care sunt adoptate, hotărârile emise de autorităţile locale privind însuşirea inventarelor bunurilor din domeniul public sunt acte prealabile, supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, respectiv hotărârea de Guvern, aceasta din urmă fiind actul care certifică regimul juridic aplicabil bunurilor respective şi care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane.

Contrar susţinerilor intimatei-reclamante, instanţa de control judiciar reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însuşirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenţei bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator, care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobării prin actul de autoritate al Guvernului.

Constatând incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în ceea ce priveşte interpretarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine, în rejudecare, inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată faţă de lipsa plângerii prealabile, împrejurare care face inutilă verificarea motivelor de recurs ce vizează dezlegarea dată asupra fondului cauzei.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile şi va respinge acţiunea ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei nr. 1183 din 25 iunie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi rejudecând:

Admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta Parohia Oltina în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, UAT Comuna Unirea şi Consiliul Local al Comunei Unirea ca inadmisibilă pentru lipsa procedurii prelabile.

Menţine în rest celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 14 aprilie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.