Admissibility of administrative litigation over implicit refusal and statutory delay by public authorities

Şedinţa publică din data de 10 aprilie 2025

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

1.1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, la data de 07.12.2022, reclamantul A., în nume propriu şi în calitate de succesor al defunctului B., a chemat în judecată pe pârâţii Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul Român de Informaţii, Administraţia Prezidenţială şi Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză:

- să efectueze controlul de legalitate asupra actelor administrative asimilate, sub forma refuzului nejustificat al autorităţilor pârâte, materializat explicit prin adresa nr. x/27.10.2022 emisă de Serviciul de Informaţii Externe, adresa nr. x/24.10.2022 emisă de Serviciul Român de Informaţii şi adresa nr. x/31.10.2022 emisă de Administraţia Prezidenţială, şi, respectiv, sub forma nesoluţionării în termenul legal a plângerii prealabile de către Consiliul Suprem de Apărare a Ţării;

- să oblige pârâţii să emită şi să comunice de îndată actele administrative prin care s-au dispus verificări, cercetări, măsuri ori prin care s-au luat decizii cu privire la situaţia de fapt învederată prin plângerea prealabilă, atât în perioada cuprinsă între 15.07.1993 şi 14.03.2003 - deconspirare prin distribuirea în mod public a informaţiilor clasificate secret de stat privind numele, gradul militar, gradul de soldă şi data încorporării lui B., cât şi în perioada cuprinsă între 06.05.2021, când instituţiile relevante au fost notificate cu privire la necesitatea emiterii actelor administrative de regularizare şi reparaţie în considerarea calităţii lui B. de cadru militar deplin acoperit al SIE, şi, respectiv, 31.08.2022, când Serviciul de Informaţii Externe a emis adresa nr. x/31.08.2022;

- să emită cu celeritate actele administrative de regularizare şi reparaţie faţă de reclamant şi faţă de autorul acestuia;

- să efectueze plata despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate în mod direct reclamantului, respectiv, cauzate autorului acestuia.

În drept, reclamantul şi-a întemeiat acţiunea pe prevederile art. 1 alin. (1) şi (2), art. 2 alin. (2) şi art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 19 din Legea nr. 1/1998, art. 25 şi art. 39 din Legea nr. 182/2002, art. 1.349 şi urm. C. civ., precum şi art. 252-256 C. civ.

1.2. Anterior primului termen de judecată, reclamantul a depus la dosar cerere adiţională, prin care l-a chemat în judecată şi pe pârâtul C., adjunct al directorului SIE, pentru a fi obligat la plata despăgubirilor pretinse, în solidar cu pârâtul SIE, fiind vorba despre daune materiale în sumă totală de 139.200.000 euro şi morale în sumă totală de 12.500.000 euro.

În drept, reclamantul a invocat art. 16 din Legea nr. 554/2004.

2. Alte aspecte procesuale

Prin încheierea de şedinţă din data de 07.04.2023, prima instanţă a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârât, a numitului C. şi a cerut părţilor exprimarea unui punct de vedere scris cu privire la competenţa instanţei de contencios administrativ de a soluţiona cauza, raportat la obiectul acesteia.

3. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1090 din 03.07.2023:

- a respins excepţia necompetenţei materiale a instanţei de contencios administrativ ca nefondată;

- a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ;

- a respins acţiunea principală, astfel cum a fost modificată, ca inadmisibilă în contencios administrativ;

- a disjuns cererea incidentală de asigurare a probelor formulată de reclamant şi a dispus formarea unui nou dosar, cu termen de judecată la data de 06.07.2023, sala E01, ora 10:00, completul C23 fond, cameră de consiliu.

4. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., în nume propriu şi în calitate de succesor al defunctului B., care a solicitat casarea acesteia şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

4.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul susţine că, prin hotărârea atacată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii acesteia, respectiv prevederile art. 8 alin. (1) teza a II-a, precum şi pe cele ale art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare, Legea contenciosului administrativ).

În dezvoltarea acestui motiv de recurs partea arată, în primul rând, faptul că instanţa de fond a schimbat cauza cererii de chemare în judecată, cu încălcarea prevederilor art. 9 alin. (2) şi art. 22 alin. (6) C. proc. civ., şi l-a lezat în dreptul său de a-i fi analizată cererea cu care a învestit instanţa competentă.

Recurentul precizează faptul că atât în nume propriu cât şi în calitate de succesor cu titlu universal al autorului său, după ce a constatat încălcarea drepturilor şi crearea de prejudicii prin incidentul de deconspirare din anul 2003, a contestat orice act administrativ prin care s-au luat deciziile nelegale de neacordare a protecţiei şi de reparare a prejudiciilor, dacă există, respectiv a dedus cenzurii instanţei şi eventuala omisiune de acţiune a autorităţilor publice pârâte.

Rapoartele, cercetările, referatele şi deciziile din anul 2003 ce provin de la intimata Serviciul de Informaţii Externe au fost emise de o autoritate publică în regim de putere publică, situaţie în raport cu care nu poate fi acceptat argumentul primei instanţe potrivit căruia nu este vorba despre acte administrative.

Prin urmare, dat fiind caracterul de act administrativ al manifestărilor de voinţă ale autorităţilor publice pârâte, se impune a fi reţinut caracterul nelegal al refuzului acestora de a examina cererile formulate de parte, cu consecinţa nelegalităţii admiterii excepţiei inadmisibilităţii prezentei acţiuni, excepţie susţinută pe absenţa caracterului administrativ al actelor suspuse controlului judecătoresc, respectiv, pe neindicarea actelor administrative supuse cenzurii instanţei.

În al doilea rând, recurentul menţionează faptul că instanţa de fond a eludat prevederile art. 13 din Legea contenciosului administrativ, deoarece nu a pus în vedere autorităţilor publice emitente să comunice odată cu întâmpinarea actul atacat împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.

Partea arată că a indicat actele administrative prin emiterea cărora i-au fost cauzate prejudicii în perioada 1997-2003, precum şi în perioada 2020-2023.

În concepţia sa, încălcările anterior prezentate conduc şi la nerespectarea dispoziţiilor art. 224 C. proc. civ., fiind afectat principiul contradictorialităţii şi dreptul său la apărare.

4.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul susţine că hotărârea atacată cuprinde considerente contradictorii.

În concret, în condiţiile în care prima instanţă a apreciat că este competentă material să soluţioneze cauza a considerat în mod implicit şi că obiectul cererii reclamantului se circumscrie ipotezelor reglementate de prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 - reclamantul solicitând, în esenţă, cenzurarea refuzului nejustificat al autorităţilor pârâte de revocare a eventualelor acte administrative nelegale, respectiv, de efectuare a unor operaţiuni administrative de remediere şi reparaţie. Cu toate acestea, argumentaţia pe care se fondează admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii cuprinde menţiuni cu privire la lipsa actului administrativ contestat şi la faptul că se are în vedere de către reclamant repararea prejudiciilor cauzate de fapte civile ilicite.

4.3. În cel de-al treilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată prezentate la filele x din memoriul de recurs.

5. Apărările formulate în cauză

5.1. Intimatul Serviciul de Informaţii Externe a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Răspunzând punctual la motivele de recurs, partea a precizat următoarele:

5.1.1. Din dezvoltarea criticii subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se constată faptul că recurentul nu supune în concret unei analize de legalitate vreo pretinsă nerespectare a dispoziţiilor procedurale de către prima instanţă. În realitate, toate susţinerile recurentului vizează modalitatea în care Curtea de Apel Bucureşti a soluţionat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, iar normele pretins încălcate, indicate de recurent pur formal, sunt art. 8 alin. (1) teza a II-a, art. 13 din Legea contenciosului administrativ şi art. 9 alin. (2), art. 22 alin. (6), art. 224 C. proc. civ.. Însă, toate aceste susţineri ale recurentului sunt neconforme realităţii, prima instanţă pronunţând soluţia pe cele două excepţii cu respectarea cadrului normativ aplicabil în speţă.

5.1.2. Criticile prezentate de recurent în cadrul motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu pot fi primite.

Recurentul apreciază faptul că există contradictorialitate între soluţia de respingere a excepţiei necompetenţei materiale a instanţei de contencios administrativ şi cea de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.

Altfel spus, recurentul critică prima instanţă pentru că a respins excepţia necompetenţei materiale, deoarece a dat eficienţă principiului disponibilităţii, în temeiul căruia instanţa este obligată să ţină seama de calificarea dată de reclamant acţiunii.

Însă, conform raţionamentului prezentat de recurent, după respingerea acestei excepţii, instanţa de fond trebuia să respingă şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ, aceasta nemaiavând posibilitatea să judece efectiv cauza şi să aprecieze că cererea adresată autorităţii nu vizează drepturi sau interese legitime ale solicitantului, în exercitarea prerogativelor de putere publică conferite acesteia. În aplicarea acestui raţionament, prima instanţă nu avea posibilitatea să mai soluţioneze şi să admită excepţia inadmisibilităţii.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, aceasta a fost analizată distinct, subsecvent stabilirii competenţei, prin raportare la petitul cererii de chemare în judecată, din care reiese în mod neechivoc cauza reală a acţiunii reclamantului.

5.1.3. Apărările formulate faţă de motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. au fost prezentate la dosar recurs.

5.2. Intimatul Serviciul Român de Informaţii a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Partea menţionează faptul că a răspuns tuturor petiţiilor adresate de către recurent, cu respectarea legislaţiei în vigoare. Astfel, în anul 2022, cu persoana în cauză a fost derulată următoarea corespondenţă relevantă pentru speţa în cauză:

- petiţia nr. 316/454 din 04.03.2022 soluţionată prin transmiterea către petiţionar a răspunsului nr. x/04.04.2022 şi redirecţionarea memoriului către Serviciul de Informaţii Externe cu adresa nr. x/04.04.2022;

- petiţia nr. 316/2320 din 30.09.2022 soluţionată prin comunicarea răspunsului nr. x/24.10.2022 şi transmiterea memoriului către Serviciul de Informaţii Externe cu adresa nr. x/24.10.2022;

- petiţia nr. 316/2670 din 15.11.2022 soluţionată prin comunicarea răspunsului nr. x/06.12.2022.

Partea concluzionează în sensul că răspunsurile sale nu se circumscriu ipotezei legale a refuzului nejustificat, deoarece acesta nu se încadrează în exigenţele actelor normative în vigoare privind refuzul expres de soluţionare a unei cereri.

5.3. Intimata Administraţia Prezidenţială a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Partea arată că soluţia primei instanţe cu privire la admisibilitatea acţiunii este legală, deoarece răspunsul la plângerea prealabilă nu reprezintă un act administrativ în sensul legii, susceptibil de a fi atacat în contencios administrativ.

5.4. Intimatul C. a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Partea precizează că în mod corect prima instanţă a decis în sensul respingerii cererii principale, astfel cum a fost modificată, ca inadmisibilă, reţinând faptul că, în cauză, nu se identifică prezenţa unui raport administrativ.

Prin acţiunea dedusă judecăţii, recurentul a solicitat instanţei să efectueze un control de legalitate asupra unor pretinse acte administrative neidentificate, precum şi să dispună plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale cauzate recurentului şi autorului acestuia.

Din petitele acţiunii, din motivarea acesteia şi a cererii adiţionale a rezultat faptul că scopul principal al demersului iniţiat este obţinerea unor daune. Acest capăt de cerere nu are un caracter accesoriu constatării nelegalităţii unui act administrativ, ci constituie obiectul principal al cererii de chemare în judecată, deoarece cererea nu vizează drepturi sau interese legitime ale solicitantului care să intre în atribuţiile autorităţii în exercitarea prerogativelor de putere publică. Un argument suplimentar în acest sens îl constituie şi pretinsa plângere prealabilă prin care nu se solicită revocarea unui act administrativ anterior, respectiv cenzurarea legalităţii unor pretinse acte administrative asimilate.

5.5. Recurentul a formulat răspuns la întâmpinările depuse la dosar de către intimaţi .

6. Alte aspecte procesuale

Recurentul-reclamant A. a formulat cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi alin. (2), art. 7 alin. (1) şi alin. (3), (8) alin. (1), art. 12 şi art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 249 şi art. 492 din C. proc. civ. şi art. 2500 şi următoarele din C. civ., fiind constituit dosar asociat, conform dispoziţiilor art. 104 din Regulamentul de organizare şi funcţionare administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Prin încheierea din 10 aprilie 2025, pronunţată în dosarul asociat nr. x/2022, s-a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale, ca inadmisibilă.

7. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaţilor, a cadrului normativ aplicabil în speţă, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în limitele şi pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii")

Motivul de casare în discuţie are în vedere neregularităţi procedurale, precum şi nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfăşurarea procesului, în speţă, principiul dreptului la apărare şi principiul dreptului la un proces echitabil.

Recurentul invocă încălcarea celor două principii anterior nominalizate în condiţiile în care instanţa de fond a respins în mod nelegal acţiunea judiciară cu care a fost investită ca inadmisibilă.

Înalta Curte apreciază că motivul de recurs analizat este fondat.

În temeiul prevederilor art. 1 alin. (1) Legea contenciosului administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată; interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.

Se observă că norma anterior arătată instituie regula acţiunilor în contenciosul administrativ: titularul acţiunii poate fi orice persoană, care se consideră vătămată atât într-un drept subiectiv, cât şi într-un interes legitim personal sau, după caz, într-un interes public.

Definiţia noţiunii de persoană vătămată este reglementată normativ în art. (2) alin. (1) lit. a) din aceeaşi lege, fiind vorba despre orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un asta administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul letala unei cereri.

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) teza a II-a din legea în discuţie, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Dispoziţia normativă mai sus menţionată precizează faptul că poate forma obiectul acţiunii judiciare pe calea contenciosului administrativ şi actul administrativ atipic, adică tăcerea administraţiei publice, respectiv refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.

De precizat faptul că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea contenciosului administrativ definesc refuzul nejustificat ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane."

În temeiul acestor dispoziţii legale, recurentul a investit instanţa de contencios administrativ cu acţiunea având ca obiect verificarea legalităţii actelor administrative asimilate, sub forma refuzului nejustificat al autorităţilor intimate de soluţionare a cererilor depuse în nume propriu şi în numele autorului său, refuz materializat explicit prin adresa nr. x/27.10.2022 emisă de Serviciul de Informaţii Externe, adresa nr. x/24.10.2022 emisă de Serviciul Român de Informaţii şi adresa nr. x/31.10.2022 emisă de Administraţia Prezidenţială, şi, respectiv, sub forma nesoluţionării în termenul legal a cererii din data de 30.09.2022 de către Consiliul Suprem de Apărare a Ţării. Totodată, în baza prevederilor art. 18 alin. (3) din aceeaşi lege, recurentul a solicitat obligarea autorităţilor intimate la plata unor daune materiale şi morale în urma prejudiciilor suferite prin activitatea acestora în privinţa cererilor ce le-au fost adresate.

Înalta Curte apreciază că instanţa de prima jurisdicţie a încălcat normele de procedură enunţate anterior în condiţiile în care a respins acţiunea recurentului ca inadmisibilă pe calea contenciosului administrativ, cu motivarea că nu este învestită cu analizarea legalităţii unor acte administrative tipice sau asimilate vătămătoare pentru recurent, ci cu o acţiune de drept comun în răspundere civilă delictuală.

Or, aşa cum s-a arătat anterior, recurentul a dedus controlului de legalitate al instanţei specializate actele administrative atipice mai sus descrise şi a solicitat obligarea intimatelor la plata despăgubirilor aferente, în baza art. 8 alin. (1) teza a II-a şi art. 18 alin. (1) şi (3) Legea contenciosului administrativ.

În raport de soluţia pronunţată în cauză, Înalta Curte reţine că recurentul nu a beneficiat de un proces echitabil în condiţiile în care acţiunea sa nu a fost soluţionată pe fond, prima instanţă reţinând inadmisibilitatea demersului său judiciar.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În aceste condiţii, vătămarea procesuală cauzată prin încălcarea dreptului la un proces echitabil nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond la aceleiaşi instanţă, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor de nelegalitate subsumate motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de către instanţa de trimitere cu ocazia judecării cauzei.

8. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. Totodată, instanţa de control judiciar va menţine dispoziţiile referitoare la excepţia necompetenţei materiale şi la soluţia de disjungere a cererii incidentale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 1090 din 3 iulie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Menţine dispoziţiile referitoare la excepţia necompetenţei materiale şi la soluţia de disjungere a cererii incidentale.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 aprilie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.