School mask-mandate challenge fails as administrative court finds legality review limited and claims time-barred in appeal

Şedinţa publică din data de 9 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 08.12.2021, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii: Ministerul Învăţământului şi Ministerul Sănătăţii a solicitat anularea dispoziţiilor art. 31, 6, 61 din Ordinul Ministerului învăţământului şi Ministerul Sănătăţii nr. 5338/2015/2021 şi 11 pct. 1 lit. b) linioara a 5 a şi III pct. 2 lit. a) şi b) din anexa ordinului, referitoare la reluarea cursurilor, suspendarea cursurilor, testarea elevilor şi personalului şi purtarea măştii de protecţie.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1068 din 08 iunie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios adminstrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile şi lipsei de interes, ca neîntemeiate. A respins cererea de suspendare a executării, ca neîntemeiată şi, pe fond, a respins cererea de chemare în judecată, ca neînemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 1068 din data de 08 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal, a declarant recurs reclamanta A., invocând două categorii principale de critici, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 şi art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.

Prima critică, raportată la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., vizează aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material. Recurenta arată că instanţa de fond nu a analizat în mod corespunzător cererile completatoare formulate ulterior introducerii acţiunii, prin care s-a invocat nelegalitatea măsurii obligativităţii purtării măştii de protecţie în spaţiile exterioare. Se susţine că această măsură constituie o restrângere a unor drepturi fundamentale, respectiv libertatea individuală, viaţa privată şi dreptul la ocrotirea sănătăţii, restrângere ce nu putea fi dispusă decât prin lege, ca act formal al Parlamentului, potrivit art. 53 alin. (1) din Constituţie şi jurisprudenţei Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 157/2020. Recurenta invocă faptul că obligativitatea purtării măştii în spaţiile deschise a fost introdusă prin O.U.G. nr. 192/2020, act normativ inferior legii, ceea ce contravine exigenţelor constituţionale. În acest sens, se arată că prin Decizia Curţii Constituţionale din 15.02.2022 s-a constatat neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 192/2020, astfel încât instanţa de fond avea obligaţia de a admite cel puţin parţial acţiunea şi de a anula ordinul atacat în ceea ce priveşte obligativitatea purtării măştii în exterior. Se mai susţine că instanţa de fond a reţinut contradictoriu, pe de o parte, că scopul măsurilor este legitim şi proporţional, iar pe de altă parte că nu poate verifica legalitatea ordinului contestat în raport de art. 2 din O.U.G. nr. 141/2020. Recurenta apreciază că instanţa avea obligaţia de a verifica legalitatea actului atacat prin raportare la art. 53 din Constituţie, chiar dacă acesta a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 141/2020. Se invocă faptul că măsurile dispuse prin ordinul contestat nu au fost nici necesare, nici proporţionale cu scopul urmărit, iar instanţa nu a analizat aceste aspecte. Totodată, se arată că instanţa nu a avut în vedere încălcarea art. 126 alin. (6) din Constituţie, care consacră controlul judecătoresc asupra actelor administrative, şi nici jurisprudenţa CEDO, respectiv Hotărârea din 15.03.2022 în cauza Communaute genevoise d’action syndicale (CGAS) contra Elveţiei.

A doua critică, raportată la art. 488 pct. 7 C. proc. civ., priveşte încălcarea autorităţii de lucru judecat. Recurenta invocă soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2021, respectiv sentinţa civilă nr. 1/04.01.2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, menţinută prin Decizia nr. 3741/13.07.2023 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a dispus anularea H.G. nr. 1242/2021 privind prelungirea stării de alertă. Se arată că, întrucât ordinul contestat în prezenta cauză a fost emis ca act subsecvent hotărârii de guvern anulate, acesta urmează soarta actului principal şi trebuie, la rândul său, anulat. Recurenta invocă dispoziţiile art. 430-432 C. proc. civ., arătând că autoritatea de lucru judecat are atât efect negativ, constând în imposibilitatea de a fi judecată din nou aceeaşi cauză, cât şi efect pozitiv, constând în posibilitatea de a opune într-un nou litigiu chestiuni juridice tranşate anterior. În speţă, anularea hotărârii de guvern privind prelungirea stării de alertă produce efecte asupra ordinului contestat, care nu mai poate fi menţinut în vigoare.

În concluzie, recurenta susţine că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile legale incidente, nu a analizat criticile referitoare la neconstituţionalitatea şi disproporţionalitatea măsurilor dispuse prin ordinul atacat, a ignorat jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a CEDO, precum şi efectele autorităţii de lucru judecat, motiv pentru care solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi admiterea acţiunii introductive.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, Ministerul Educaţiei arată că recursul formulat de reclamanta A. nu se circumscrie motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ.. Se subliniază că măsurile contestate au fost adoptate în temeiul Legii nr. 55/2020 şi O.U.G. nr. 141/2020, în scopul protejării sănătăţii publice, iar instanţa de fond a apreciat corect că nu poate verifica constituţionalitatea sau oportunitatea acestora, ci doar legalitatea lor. În privinţa invocării autorităţii de lucru judecat, se arată că hotărârile anterioare nu produc efecte directe asupra ordinului contestat, care a fost justificat în perioada respectivă. În concluzie, se solicită respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca legală şi temeinică.

Prin întâmpinarea formulată, Ministerul Sănătăţii solicită admiterea excepţiei nulităţii recursului, arătând că acesta nu este motivat conform cerinţelor art. 487 şi art. 489 C. proc. civ., întrucât recurenta nu a formulat critici încadrabile în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., ci a reiterat aspecte generale de fond. Pe fond, se susţine că măsurile contestate au fost adoptate în temeiul O.U.G. nr. 141/2020 şi Legii nr. 55/2020, în scopul protejării sănătăţii publice, fiind proporţionale şi legitime, iar instanţa nu poate analiza oportunitatea sau constituţionalitatea acestora, ci doar legalitatea lor. În concluzie, se solicită respingerea recursului şi menţinerea hotărârii atacate ca legală şi temeinică.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de recurs

Examinând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul Ministerul Sănătăţii nu poate fi primită.

Potrivit art. 487 alin. (1) şi art. 489 alin. (1) C. proc. civ., recursul trebuie motivat prin însăşi cererea de recurs, iar nemotivarea atrage nulitatea.

În cauză, recurenta a indicat expres temeiurile de drept pe care îşi întemeiază calea de atac, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ., dezvoltând critici raportate la soluţia instanţei de fond. Chiar dacă argumentele recurentei au reluat susţineri formulate în faţa instanţei de fond, acestea au fost circumscrise motivelor de casare invocate, ceea ce exclude sancţiunea nulităţii.

În consecinţă, excepţia nulităţii recursului va fi respinsă.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin prezentul demers judiciar, reclamanta A. a solicitat suspendarea executării, respectiv anularea dispoziţiilor art. 31, 6, 61 din Ordinul Ministerului învăţământului şi Ministerul Sănătăţii nr. 5338/2015/2021 şi 11 pct. 1 lit. b) linioara a 5 a şi III pct. 2 lit. a) şi b) din anexa ordinului, referitoare la reluarea cursurilor, suspendarea cursurilor, testarea elevilor şi personalului şi purtarea măştii de protecţie; dispoziţiilor pct. l, 3,4, 5, 6 şi 7 din Ordinul nr. 3030/82/2022; art. 6 alin. (1) şi (2) şi art. 61 alin. (3) din Ordinul comun nr. 5338/2015/2021, în redactarea dată prin Ordinul nr. 3076/212/2022.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Înalta Curte reţine că recurenta a invocat două categorii de critici: aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., şi încălcarea autorităţii de lucru judecat, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte prima critică, recurenta a susţinut că instanţa de fond nu a analizat corect legalitatea Ordinului comun al Ministerului Educaţiei şi Ministerului Sănătăţii nr. 5338/2015/2021, astfel cum a fost modificat, invocând încălcarea art. 53 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie, a Legii nr. 55/2020 şi a O.U.G. nr. 141/2020, precum şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut în mod corect că actele administrative normative contestate au fost emise în temeiul art. 2 din O.U.G. nr. 141/2020, care prevede expres că măsurile de organizare a activităţii în cadrul unităţilor de învăţământ pentru prevenirea îmbolnăvirilor cu SARS-CoV-2 se aprobă prin ordin comun al ministrului sănătăţii şi al ministrului educaţiei.

Legalitatea acestor acte se analizează prin raportare la dispoziţiile legale pe care le pun în executare, iar instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a verifica constituţionalitatea normei de bază, ci doar conformitatea actului administrativ cu aceasta, potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Criticile recurentei privind proporţionalitatea măsurilor au caracter general şi nu demonstrează că acestea ar fi fost vădit disproporţionate faţă de scopul urmărit.

Instanţa de fond a reţinut în mod întemeiat că măsurile contestate au urmărit un scop legitim, respectiv protejarea sănătăţii publice, în conformitate cu art. 53 din Constituţie, iar analiza oportunităţii sau eficienţei acestora excede competenţei instanţei judecătoreşti.

Înalta Curte reţine că recurenta a invocat, pentru prima dată în calea de atac a recursului, anularea Hotărârii Guvernului nr. 1242/2021, ca temei al nelegalităţii ordinului administrativ contestat. Or, potrivit dispoziţiilor art. 478 alin. (1) şi art. 479 alin. (1) C. proc. civ., recursul se judecă numai în limitele motivelor invocate şi ale celor de ordine publică, iar instanţa de recurs nu poate analiza aspecte de fapt sau de drept care nu au fost supuse dezbaterii în faţa instanţei de fond.

De asemenea, conform art. 489 alin. (2) C. proc. civ., motivarea recursului trebuie să fie circumscrisă cazurilor de casare prevăzute limitativ de art. 488 C. proc. civ., iar invocarea unor împrejurări noi, care nu au fost deduse judecăţii în faţa instanţei de fond, nu poate constitui temei de casare. Recursul nu este o cale devolutivă de judecată, ci una extraordinară, limitată la verificarea legalităţii hotărârii atacate prin raportare la situaţia de fapt şi de drept avută în vedere de instanţa de fond la momentul pronunţării.

În acest context, anularea ulterioară a H.G. nr. 1242/2021, deşi poate fi un element juridic distinct, nu poate fi valorificată direct în recurs, întrucât nu a fost invocată şi analizată în faţa instanţei de fond. Acceptarea unui asemenea motiv ar echivala cu extinderea obiectului judecăţii în recurs şi cu transformarea acestei căi extraordinare într-o judecată de fond, ceea ce contravine principiului consacrat de art. 483 alin. (3) C. proc. civ., potrivit căruia recursul se exercită numai pentru motive de nelegalitate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că motivul nou de nelegalitate invocat de recurenta, raportat la anularea H.G. nr. 1242/2021, nu poate fi analizat în prezenta cauză, întrucât a fost formulat direct în recurs şi excede limitele acestei căi de atac.

În ceea ce priveşte a doua critică, recurenta a invocat încălcarea autorităţii de lucru judecat, raportându-se la soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2021, prin care au fost anulate H.G. nr. 1242/2021 şi HCNSU nr. 112/2021.

Înalta Curte constată că efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat, consacrat de art. 431 alin. (2) C. proc. civ., presupune că presupune că o chestiune litigioasă tranşată anterior poate fi opusă într-un nou litigiu, dacă are legătură directă cu soluţionarea acestuia.

În speţă, ordinul contestat a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 141/2020 şi a reglementat măsuri specifice de organizare a activităţii în unităţile de învăţământ.

Anularea unei hotărâri de guvern privind prelungirea stării de alertă nu produce efecte directe asupra ordinului contestat, care are un temei legal distinct şi o sferă proprie de reglementare. Prin urmare, nu se poate reţine încălcarea autorităţii de lucru judecat.

Pentru aceste considerente, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul - pârât Ministerul Sănătăţii.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1068 din 8 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 9 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.