Public sector salary cap and management allowances: legality of salary order under Law No. 153/2017

Şedinţa publică din data de 3 aprilie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 14.03.2022, sub nr. x/2022, reclamanţii A., B., C., D. şi E. au chemat în judecată pe pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună: anularea parţială a Ordinului de salarizare nr. 2400/27.12.2021 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în sensul recalculării drepturilor salariale prin înlăturarea plafonării instituite, asupra indemnizaţiei lunare de încadrare şi a celorlalte drepturi urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice; anularea parţială a Ordinului de salarizare nr. 2400/27.12.2021 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în sensul acordării indemnizaţiei de conducere pentru funcţia de procuror general, procuror general adjunct, respectiv procuror şef secţie urmărire penală; recalcularea drepturilor salariale şi actualizarea sumelor cu indicele ratei inflaţiei şi acordarea dobânzii legale.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 153 din 30 ianuarie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive şi prescripţiei, invocate de pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca neîntemeiate.

A respins acţiunea formulată de reclamanţi ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Recurenţii-reclamanţi A., B., C., D. şi E. au formulat recurs împotriva sentinţei civile nr. 153 din 30 ianuarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2022.

Recursul este formulat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Recurenţii-reclamanţi solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi admiterea acţiunii cu privire la capetele 2 şi 3 din cererea de chemare în judecată, respectiv anularea parţială a ordinului menţionat şi recalcularea drepturilor salariale cu actualizarea sumelor potrivit indicelui ratei inflaţiei şi acordarea dobânzii legale.

În motivarea recursului, recurenţii arată că instanţa de fond a respins în mod neîntemeiat acţiunea, reţinând că prin Ordinul de salarizare nr. 2400/2021, emis în aplicarea Ordinului nr. 2295/07.12.2021 al Procurorului General al PÎCCJ, s-a avut în vedere aplicarea dispoziţiilor Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, inclusiv a art. 38 alin. (6) din această lege, prevederi care nu au fost declarate neconstituţionale. Instanţa a apreciat că nu pot fi analizate aspecte de nelegalitate prin raportare la alte elemente salariale, cum este de exemplu neacordarea indemnizaţiei de conducere, considerente pe care recurenţii le apreciază ca fiind eronate şi contrare dispoziţiilor legale incidente.

Primul motiv de recurs vizează înlăturarea plafonării prevăzute de art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017, sens în care au invocat faptul că dreptul pretins a fost recunoscut ulterior chiar de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin emiterea Ordinului nr. 551 din 12 aprilie 2023, care în art. 1 dispune cu privire la salarizarea procurorilor cu luarea în considerare a valorii de referinţă sectoriale de 605,225 RON, începând cu data de 7 decembrie 2018, fără a fi afectat de aplicarea dispoziţiilor reglementate de art. 38 alin. (6) din legea nr. 153/2017.

S-a arătat că dreptul la această valoare de referinţă era recunoscut şi cuvenit unor magistraţi încă din luna iunie 2017, astfel încât, în conformitate cu jurisprudenţa consolidată şi hotărârile judecătoreşti definitive existente, acesta trebuia menţinut fără a fi afectat de aplicarea art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017. În consecinţă, drepturile salariale au fost recalculate şi menţionate în anexa la Ordinul nr. 551/2023, pentru fiecare funcţie de procuror, atât de conducere, cât şi de execuţie.

Recurenţii arată că, în aplicarea Ordinului nr. 551/2023, au fost emise alte acte administrative prin care s-a stabilit salarizarea personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor, precum şi a procurorilor de la diverse niveluri ale sistemului judiciar: Ordinul nr. 568/21.04.2023, Ordinul nr. 588/26.04.2023 şi Ordinul nr. 589/26.04.2023, toate având ca efect înlăturarea plafonării şi recalcularea drepturilor salariale.

În acest context, recurenţii susţin că cererea lor iniţială privind eliminarea plafonării din Ordinul nr. 2400/2021 era întemeiată, iar pe cale de consecinţă, sunt îndreptăţiţi la plata diferenţelor de drepturi salariale pentru perioada litigioasă, actualizate cu indicele ratei inflaţiei şi dobânda legală, precum şi la acordarea indemnizaţiei de conducere corespunzătoare funcţiilor de procuror general, procuror general adjunct şi procuror-şef secţie urmărire penală.

Al doilea motiv de recurs priveşte neacordarea indemnizaţiei de conducere, motivul pentru care a fost respinsă cererea de către instanţa de fond fiind acela că ordinul contestat a fost emis în aplicarea Ordinului Procurorului General al PÎCCJ nr. 2295/07.12.2021, astfel că nu pot fi analizate aspecte de nelegalitate prin raportare la alte elemente salariale. Recurenţii susţin că această apreciere este neîntemeiată şi solicită constatarea nelegalităţii modului de stabilire a drepturilor salariale fără includerea indemnizaţiei de conducere pentru funcţiile de procuror general, procuror general adjunct şi procuror-şef secţie urmărire penală, invocând incidenţa art. 10 alin. (1) lit. b) din Anexa V la Legea-cadru nr. 153/2017, potrivit cărora se acordă o indemnizaţie de conducere pentru aceste funcţii, şi faptul că nu există nicio dispoziţie legală care să limiteze aplicarea acestui spor la nivelul anului 2022.

Funcţiile de conducere se exercită şi anterior acestui an, iar acordarea indemnizaţiei de conducere reprezintă o recunoaştere a responsabilităţilor şi complexităţii atribuţiilor specifice.

Recurenţii arată că aplicarea acestui spor nu constituie o extindere nelegală a drepturilor salariale, ci o aplicare firească a art. 10 alin. (1) lit. b) din Anexa V, care trebuie interpretat şi aplicat efectiv. În sprijinul acestei interpretări, invocă şi nota de la Capitolul I, lit. B), din aceeaşi anexă, unde se explică noţiunea de "vechime în funcţie" şi se prevede că indemnizaţia de încadrare include sporul de vechime corespunzător gradaţiei, ceea ce presupune că asupra acesteia trebuie aplicate şi celelalte sporuri specifice familiei ocupaţionale "Justiţie". Prin urmare, aceleaşi reguli trebuie să fie aplicabile şi indemnizaţiilor de încadrare care nu ating limita maximă prevăzută pentru anul 2022.

Recurenţii susţin că majorarea prevăzută de aceste dispoziţii trebuie aplicată efectiv la stabilirea indemnizaţiei de încadrare, scopul fiind remunerarea la un nivel superior a posturilor de conducere din sistemul judiciar, comparativ cu funcţiile de execuţie. În cazul instanţelor de judecată, magistraţii care ocupă funcţii de conducere beneficiază de această indemnizaţie, fără a exista motive care să justifice o diferenţă de tratament în privinţa procurorilor.

În concluzie, recurenţii solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea sentinţei civile nr. 153/2023 şi admiterea cererii de chemare în judecată în ceea ce priveşte capetele 2 şi 3, respectiv anularea parţială a Ordinului nr. 2400/27.12.2021 în sensul acordării indemnizaţiei de conducere pentru funcţiile menţionate, precum şi recalcularea drepturilor salariale, actualizarea acestora cu indicele ratei inflaţiei şi acordarea dobânzii legale.

4. Apărările formulate în cauză

Ministerul Public a formulat Note scrise prin care a solicitat respingerea recursului reclamanţilor ca nefondat, invocând următoarele:

Excepţia rămânerii fără obiect - întrucât prin Ordinul nr. 551/12.04.2023 s-a dispus deja recalcularea indemnizaţiilor de încadrare prin raportare la VRS 605,225 RON, fără aplicarea plafonării prevăzute de art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017.

S-a arătat că nu a existat nicio renunţare la prescripţia dreptului material la acţiune, întrucât Ordinul nr. 2295/2021 condiţionează aplicarea drepturilor de respectarea termenului general de prescripţie de 3 ani, conform art. 2517 C. civ., iar această limită este menţionată expres şi în preambulul ordinului.

Majorările prevăzute de art. 10 alin. (1) lit. b) din Anexa V la Legea nr. 153/2017 au fost deja aplicate la indemnizaţiile maxime din grilă, funcţiile de conducere având aceleaşi drepturi indiferent de vechime, iar după Ordinul nr. 551/2023 s-au instituit grile distincte în funcţie de vechime.

În temeiul jurisprudenţei Curţii Constituţionale (deciziile nr. 289/2005, 693/2006, 108/2006) şi CEDO (Kechko c. Ucrainei, Wieczorek c. Poloniei), s-a susţinut că legiuitorul are competenţa exclusivă de a modifica, suspenda sau anula sporuri ori de a stabili sistemul de salarizare, statul având marjă largă de apreciere în politica sa salarială.

Prin urmare, s-a cerut respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

a/Referitor la criticile de nelegalitate privitoare la ridicarea plafonului instituit de art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, Înalta Curte constată în urma analizei înscrisurilor depuse la dosar că, ulterior pronunţării sentinţei atacate, Procurorul General al PÎCCJ a emis Ordinul nr. 551/12.04.2023 prin care s-a dispus recalcularea indemnizaţiilor de încadrare ale procurorilor prin raportare la valoarea de referinţă sectorială de 605,225 RON, începând cu data de 07.12.2018, fără aplicarea dispoziţiilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017.

Ordinul menţionat produce efecte pentru întreaga categorie profesională vizată, inclusiv pentru recurenţii-reclamanţi, ceea ce echivalează cu recunoaşterea şi satisfacerea pretenţiilor acestora referitoare la eliminarea plafonării, astfel cum au fost formulate prin primul capăt al cererii introductive.

Întrucât împrejurarea care a determinat formularea acestui capăt de cerere a fost rezolvată în cursul procesului de autoritatea emitentă a actului administrativ contestat, în sensul pretins de reclamanţi, instanţa de recurs reţine că cererea acestora privind ridicarea plafonului instituit în temeiul art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, ca urmare a aplicării VRS 605,225 RON, a devenit lipsită de obiect.

În consecinţă, se va reţine că în cauză este incident cazul de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocat din oficiu de instanţă la termenul de judecată din data de 31.10.2024, lipsa obiectului cererii atrăgând în tremeiul art. 498 alin. (2) C. proc. civ. casarea sentinţei şi, în rejudecare, respingerea cererii de anulare parţială a Ordinului de salarizare nr. 2400/27.12.2021 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în ceea ce priveşte înlăturarea plafonării instituite de dispoziţiile art. 38 alin. (6) din Legea cadru nr. 153/2017, ca rămasă fără obiect.

b/În ceea ce priveşte critica de nelegalitate adusă modului de soluţionare a cererii privind stabilirea drepturilor salariale lunare prin valorificarea indemnizaţiilor de conducere, reclamanţii susţinând că pentru funcţiile de procuror general, procuror general adjunct şi procuror-şef secţie urmărire penală trebuia aplicat sporul de conducere prevăzut de art. 10 alin. (1) lit. b) din Anexa V la Legea-cadru nr. 153/2017, independent de momentul atingerii nivelului maxim al grilei de salarizare, Înalta Curte va reţine că prin notele scrise formulate de Ministerul Public - PÎCCJ s-a arătat că majorările corespunzătoare au fost aplicate la indemnizaţiile maxime, fără diferenţiere pe vechime, şi că, în urma Ordinului nr. 551/2023, s-au stabilit grile distincte pentru funcţiile de conducere, fără însă a se transmite instanţei de recurs o precizare concretă privind includerea efectivă a indemnizaţiei de conducere în salariile reclamanţilor.

Prin urmare, nu se poate reţine că acest capăt de cerere ar fi rămas fără obiect, apărările intimatului formulate în acest sens impunându-se a fi respinse.

În analiza criticilor de nelegalitate formulate în recurs, Înalta Curte va avea însă în vedere că, fiind investită cu verificarea modalităţii de aplicare a prevederilor art. 10 alin. (1) lit. b) din Cap. VIII al Anexei V la Legea nr. 153/2017 ca urmare a emiterii Ordinului nr. 2400/27.12.2021, instanţa de fond s-a rezumat în a reţine că ordinul contestat a fost emis în aplicarea ordinului general nr. 2295/07.12.2021, neavând ca obiect stabilirea altor drepturi salariale ale reclamanţilor, astfel că solicitarea de acordare a indemnizaţiilor de conducere excedează limitelor actului administrativ.

Înalta Curte constată că aceste dezlegări ale instanţei de fond sunt eronate, fiind date cu greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 7 din Anexa V la Legea nr. 153/2017.

În acest sens, instanţa de recurs observă că Ordinul nr. 2400/2021 al Procurorului general al PÎCCJ determină în Anexa nr. 3 cuantumul indemnizaţiilor lunare ale magistraţilor procurori din cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău şi de la Parchjetul de pe lângă Tribunalul Bacău, inclusiv ale recurenţilor reclamanţi, realizând calculul acestor drepturi prin raportare la diferitele elemente salariale aplicate în acest scop, astfel cum sunt identificate în tabelul din Anexă.

Aşadar, contrar concluziilor instanţei de fond, actul de salarizare atacat stabileşte cuantumul indemnizaţiilor lunare ale reclamantilor, precum şi componentele salariale relevante în stabilirea acestui cuantum, prin cererea de chemare în judecată criticile formulate fiind chiar în legătură cu modul de calcul al acestor elemente componente pretins a fi eronat aplicate.

Or, potrivit art. 7 din Cap. VIII al Anexei V la Legea nr. 153/2017:

"(...) personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie (...)".

Cum actul atacat este un act de stabilire a drepturilor salariale, legea permiţând un control de legalitate din această perspectivă, instanţa de contencios administrativ chemată să cenzureze legalitatea actului de salarizare avea obligaţia de a verifica, în concret, dacă modul de stabilire a cuantumului indemnizaţiilor lunare ale reclamanţilor respectă întocmai legea în temeiul căreia a fost emis şi, în concret, dacă emitentul actului trebuia să aibă în vedere, ori a avut în concret în vedere, cu ocazia stabilirii indemnizaţiilor lunare, prevederile art. 10 alin. (1) lit. b) din Anexa V la Legea nr. 153/2017, aspect ce trebuia analizat prin raportare la situaţia particulară a fiecăruia dintre reclamanţi şi criticile formulate de aceştia.

Prin aceea că nu a procedat în acest mod, în realitate nu s-a realizat o cercetare a fondului celui de-al doilea capăt de cerere, ceea ce a condus la eronata aplicare a legii unei situaţii de fapt incomplet dezlegate, de natură a atrage incidenţa cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare pentru verificări de fond suplimentare, în temeiul art. 497 C. proc. civ. rap. la art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Aceeaşi soluţie se impune si cu privire la cererile reclamantilor de recalculare a drepturilor, de actualizare a diferenţelor salariale cu indicele de inflatie şi de plată a dobânzii legale, având în vedere caracterul accesoriu al acestora în raport de cererea în anularea parţială a Ordinului nr. 2400/2021.

În rejudecare, în analiza celui de-al doilea capăt de cerere şi a cererilor accesorii, instanţa de fond va avea în vedere toate criticile formulate de reclamanti, precum şi faptul că la data de 18.11.2024 a fost pronunţată Decizia nr. 85/2024 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarul nr. x/2024, în care Înalta Curte a fost chemată să se pronunţe cu privire la următoarea chestiune de drept: "Dacă, în cadrul familiei ocupaţionale de funcţii bugetare "Justiţie", indemnizaţia cuvenită pentru funcţia de conducere (indemnizaţie de încadrare şi sporuri aferente) se stabileşte potrivit art. 10 alin. (1) lit. b) din cap. VIII secţiunea a 2-a din anexa nr. V la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare." Totodată, instanţa de fond va cerceta în rejudecare apărările din recurs ale intimatului privind utilizarea efectivă a majorărilor prevăzute la art. 10 alin. (1) lit. b) din anexa V la Legea nr. 153/2017, anterior şi ulterior emiterii Ordinului PÎCCJ nr. 551/2023.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenţii-reclamanţi D., C., A., E. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 153 din 30 ianuarie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi în rejudecare:

Respinge, ca rămasă fără obiect, cererea având ca obiect anularea parţială a Ordinului de salarizare nr. 2400/27.12.2021 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în ceea ce priveşte înlăturarea plafonării instituite de dispoziţiile art. 38 alin. (6) din Legea cadru nr. 153/2017.

Trimite spre rejudecare cererile privind anularea parţială a Ordinului de salarizare nr. 2400/27.12.2021, în sensul acordării indemnizaţiei de conducere pentru funcţia de procuror general, procuror general adjunct, procuror şef secţie urmărire penală, de recalculare a drepturilor salariale prin actualizarea cu indicele ratei inflaţiei şi de acordare a dobânzii legale.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 3 aprilie 2025.