Inadmissibility of appeal instead of recourse in administrative litigation and unavailability of accessory intervener’s incident appeal

Şedinţa publică din data de 3 aprilie 2025

Asupra căilor de atac de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 27.12.2021 sub nr. x/2021, precizată la data de 10.01.2022, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului a solicitat anularea prevederilor art. 70 alin. (5) din Hotărârea Guvernului nr. 295/2021 conform cărora în situatiile prevăzute la alin. (4) din acelaşi articol, actul de identitate se eliberează după ce se atestă de către structura teritorială a Poliţiei Române că solicitantul a fost identificat pe raza de competenţă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2006 din 31 octombrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia netimbrării şi excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile.

A respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, şi intervenientul în interesul altei persoane Ministerul Afacerilor Interne, ca nefondată.

A admis cererea de intervenţie în interes alăturat.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Reclamantul A. a declarat apel împotriva sentinţei civile nr. 2006 din 31 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Apelantul arată că, din cauza prevederilor art. 70 din Hotărârea Guvernului nr. 295/2021, i-a fost imposibil să obţină un act de identitate, situaţie care i-a generat dificultăţi majore şi i-a îngrădit exercitarea unor drepturi fundamentale. În lipsa unui act de identitate, nu a putut face uz de drepturile sale cetăţeneşti, întrucât acest document dovedeşte cetăţenia. Mai mult, a fost avertizat cu privire la închiderea contului bancar din cauza nevalabilităţii buletinului, fapt care i-a pus în pericol mijloacele de trai, întrucât veniturile sale sunt primite prin transfer bancar.

Mai precizează apelantul că a depus, încă din faza fondului, înscrisuri care probează situaţia expusă, între care se află şi răspunsul emis de Serviciul de Evidenţă a Populaţiei al Sectorului 5, cu nr. 66637 din data de 11.05.2022. Prin acest răspuns, autoritatea i-a refuzat soluţionarea favorabilă a cererii pentru eliberarea unui act de identitate, pe motiv că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 70 alin. (4) din H.G. nr. 295/2021. Instanţa de fond a neglijat această probă esenţială şi a reţinut în mod greşit că normele metodologice de aplicare a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 97/2005 nu îngrădesc dreptul unei persoane de a obţine o carte de identitate provizorie.

Pe baza acestei concluzii eronate, instanţa a respins cererea ca nefondată, fără a analiza în mod real efectele juridice şi consecinţele practice ale normelor criticate asupra posibilităţii efective a persoanei de a obţine un act de identitate.

Totodată, apelantul invocă faptul că nu a primit citaţia pentru şedinţa publică din data de 03.10.2022 şi, prin urmare, nu s-a putut prezenta la dezbaterile în faţa instanţei, fiind necesară repunerea în termen pentru exercitarea apelului.

În sprijinul acestei solicitări, anexează mesajul de poştă electronică prin care i-au fost comunicate respectivele încheieri şi hotărârea atacată.

În final, apelantul solicită sesizarea Curţii Constituţionale a României cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 70 alin. (5) din Hotărârea Guvernului nr. 295/2021, susţinând că aceste dispoziţii legale sunt de natură să restrângă nejustificat dreptul unei persoane de a obţine un act de identitate şi, implicit, de a-şi exercita drepturile cetăţeneşti.

În drept, invocă dispoziţiile art. 154 alin. (7) din C. proc. civ. privind verificarea procedurii de citare, ale art. 153 alin. (2) referitoare la sancţiunea nulităţii în caz de neîndeplinire a procedurii de citare, ale art. 264 alin. (1) privind obligaţia instanţei de a examina fiecare probă administrată, precum şi ale art. 466 alin. (1) referitoare la posibilitatea exercitării apelului.

Recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor a declarat recurs incident Interne împotriva aceleiaşi sentinţe, prin care a criticat soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, invocând incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 8, art. 491 coroborat cu art. 472 alin. (1) C. proc. civ., precum şi ale art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, pe motiv că excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile a fost respinsă cu aplicarea greşită a art. 7 din Legea nr. 554/2004.

S-a arătat că raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, privind anularea unui act administrativ cu caracter normativ, instanţa ar fi trebuit să aplice toate regulile procedurale din Legea contenciosului administrativ, inclusiv dispoziţiile art. 7 alin. (1), potrivit cărora, înainte de a se adresa instanţei competente, persoana care se consideră vătămată trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ, în termen de 30 de zile de la data comunicării acestuia. Îndeplinirea acestei obligaţii constituie o condiţie esenţială de admisibilitate a acţiunii, potrivit art. 193 din C. proc. civ., care prevede că sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea procedurii prealabile atunci când legea o impune, iar dovada îndeplinirii trebuie anexată la cererea introductivă.

Persoana vătămată nu trebuie doar să formuleze plângerea prealabilă, ci şi să aştepte răspunsul autorităţii sau împlinirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, înainte de a sesiza instanţa. Această cerinţă rezultă şi din art. 11 alin. (1) lit. a), c) şi d) din aceeaşi lege, care stabilesc că acţiunea poate fi introdusă în termen de 6 luni fie de la comunicarea răspunsului la plângerea prealabilă, fie de la expirarea termenului de soluţionare, fie de la expirarea termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h). Totodată, art. 12 din Legea nr. 554/2004 impune reclamantului obligaţia de a anexa la cererea de chemare în judecată copia actului atacat şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

Deşi prin Legea nr. 212/2018 a fost introdus alin. (5) la art. 7 din Legea nr. 554/2004, această excepţie de la plângerea prealabilă se referă la actele administrative individuale, nu la cele normative. Argumentul este că legiuitorul nu a eliminat alin. (11) al aceluiaşi articol, care păstrează obligaţia de a formula plângere prealabilă în cazul actelor administrative cu caracter normativ. Atâta timp cât nu există o derogare expresă, plângerea prealabilă rămâne obligatorie şi pentru aceste acte.

Pentru toate aceste considerente, Ministerul Afacerilor Interne solicită admiterea recursului incident, casarea hotărârii primei instanţe în ceea ce priveşte soluţia dată asupra excepţiei inadmisibilităţii, rejudecarea excepţiei, admiterea acesteia, cu consecinţa respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

4. Apărările formulate în cauză

Recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea apelului în principal ca inadmisibil şi în subsidiar ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra căilor de atac declarate în cauză

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că prin hotărârea atacată Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea reclamantului A., reţinând în esenţâă că dispoziţiile art. 70 alin. (5) din Hotărârea Guvernului nr. 295/2021 nu aduc atingere drepturilor fundamentale invocate de reclamant, întrucât reglementează exclusiv competenţa teritorială a structurilor Poliţiei Române pentru atestarea identificării solicitantului, nefiind de natură să îngrădească dreptul persoanelor lipsite de adăpost de a obţine un act de identitate provizoriu. Referitor la îndeplinirea obligaţiei instituită de art. 7 din Legea nr. 554/2004, s-a arătat că în ipoteza reglementată de alin. (5) lipsa plângerii prealabile nu atrage inadmisibilitatea acţiunii, actul normativ contestat producând deja efecte juridice.

În dispozitivul hotărârii, prin raportare la prevederile speciale ale art. 20 din Legea nr. 55/2004, instanţa de fond a indicat faptul că hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare.

Analizând cu prioritate excepţia inadmisibilităţii apelului, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 457 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei.

În cauză, hotărârea atacată prevede explicit în dispozitiv calea de atac ca fiind "recurs în termen de 15 zile de la comunicare, depus la Curtea de Apel Bucureşti".

Totodată, se reţine că potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: " (1) Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare", legea specială prevăzând aşadar că în contencios administrativ calea de atac este recursul, iar nu apelul.

Cu toate acestea, reclamantul a înţeles să formuleze apel, fără ca acest comportament procesual să fie consecinţa inserării unor menţiuni eronate în dispozitivul hotărârii atacate, cu privire la calea de atac ce poate fi exercitată.

Or, potrivit Deciziei nr. 19/2016 a Înalştei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii:

"Dispoziţiile art. 457 alin. (4) din C. proc. civ. nu sunt aplicabile dacă partea exercită o cale de atac neprevăzută de lege, diferită de cea corect menţionată în dispozitivul hotărârii atacate. În ipoteza în care partea exercită o cale de atac neprevăzută de lege, diferită de cea corect menţionată în dispozitivul hotărârii atacate, instanţa de control judiciar va respinge ca inadmisibilă calea de atac neprevăzută de lege, potrivit art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., în măsura în care aceasta nu poate fi calificată prin aplicarea dispoziţiilor art. 152 raportat la art. 22 alin. (4) din C. proc. civ.."

Aplicând speţei de faţă aceste dezlegări obligatorii, Înalta Curte va observa că în cauză nu se poate proceda, prin aplicarea prevederilor art. 152 rap. la art. 22 alin. (4) C. proc. civ., la calificarea căii de atac promovate de apelant în recurs, deoarece din motivarea cererii intitulate "apel" nu se pot extrage critici de nelegalitate care să poată fi încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ.. Aspectele referitoare la procedura de comunicare a actelor de procedură, invocate în susţinerea cererii de repunere în termenul de formulare a căii de atac, nu pot fi valorificate drept critici de nelegalitate aduse sentinţei recurate.

Prin urmare, în lipsa unor veritabile critici de nelegalitate în conţinutul cererii intitulate "apel", care să justifice calificarea acestuia drept "recurs", precum şi faţă de aceea că dispozitivul sentinţei atacate conţine menţiuni corecte cu privire la calea de atac aplicabilă speţei, Înalta Curte constată că apelul formulat de reclamant este inadmisibil, fiind o cale de atac neprevăzută de lege în materia contenciosului administrativ.

Observând soluţia dată cu privire la admisibilitatea căii de atac, Înalta Curte va reţine referitor la solicitarea apelantului de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a art. 70 alin. (5) din Hotărârea Guvernului nr. 295/2021, că această cerere de sesizare nu se mai impune a fi analizată.

Sesizarea Curţii Constituţionale presupune existenţa unei căi de atac admisibile, întrucât numai în cadrul unei proceduri judiciare valabil învestite instanţa poate verifica îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 47/1992, respectiv relevanţa dispoziţiei criticate pentru soluţionarea cauzei.

În ceea ce priveşte recursul incident promovat de recurentul intervenient accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte va avea în vedere dispoziţiile art. 67 alin. (4) C. proc. civ., potrivit cărora:

"(4) Calea de atac exercitată de intervenientul accesoriu se socoteşte neavenită dacă partea pentru care a intervenit nu a exercitat calea de atac, a renunţat la calea de atac exercitată ori aceasta a fost anulată, perimată sau respinsă fără a fi cercetată în fond".

În cauză, pe lângă faptul că nu a fost formulat un recurs principal admisibil, astfel cum s-a arătat anterior, Înalta Curte va observa că recursul Ministerul are calitatea de intervenient accesoriu în interesul pârâtului Guvernul României, care nu a promovat recurs. Prin urmare, întrucât partea pentru care s-a intervenit nu a exercitat calea de atac, în considerarea prevederilor legale anterior indicate, recursul incident formulat de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne urmează a fi respins ca neavenit.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge apelul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2006 din 31 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibil.

Respinge recursul incident declarat de recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 2006 din 31 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca neavenit.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 3 aprilie 2025.