Interim freezing of rural finance scheme budget: admissibility of provisional measures in administrative litigation and procedural standing of regional agencies without legal personality

Şedinţa publică din data de 2 aprilie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi la 21.10.2024 reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii AGENŢIA PENTRU FINANŢAREA INVESTIŢILOR RURALE şi CENTRUL REGIONAL PENTRU FINANŢAREA INVESTIŢIILOR RURALE 2 SUD - EST indisponibilizarea sumei de 118.382.519 RON din bugetul schemei de finanţare pentru Programul naţional de dezvoltare şi susţinere a industriei alimentare B. aferent perioadei 2023-2026 până la soluţionarea definitivă a cererii în anularea actelor administrative care au acordat statutul de neeligibil pentru proiectul reclamantei "Înfiinţare hală producţie panificaţie şi dotare cu echipamente specifice".

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 332 din 22 noiembrie 2024, a respins excepţiile lipsei capacităţii civile procesuale a Centrului pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 2 Sud Est Constanţa şi a inadmisibilităţii acţiunii, a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele CENTRUL REGIONAL PENTRU FINANŢAREA INVESTIŢIILOR RURALE 2 SUD-EST CONSTANŢA şi AGENŢIA PENTRU FINANŢAREA INVESTIŢIILOR RURALE, a dispus indisponibilizarea sumei de 118.382.519 RON din bugetul schemei de finanţare pentru Programul naţional de dezvoltare şi susţinere a industriei alimentare B. aferent perioadei 2023-2026 până la soluţionarea definitivă a dosarului x/2024

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivare arată că, raportat la soluţia dispusă de instanţa de fond, sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material (potrivit art. 488 pct. 8 Noul C. proc. civ.), respectiv a dispoziţiilor art. 997 C. proc. civ. în ceea ce priveşte păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere şi pentru prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara în prezenta cauză, precum şi a dispoziţiilor Ghidului de finanţare, aprobat prin Ordinul MADR cu nr. 417/2023.

Referitor la respingerea excepţiilor invocate, învederează următoarele aspecte:

AFIR, este instituţie publică cu personalitate juridică, aflată în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, care funcţionează în baza prevederilor O.U.G. nr. 41/2011 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin reorganizarea Agenţiei de Plăti pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit şi are în structură 8 Centre regionale pentru finanţarea investiţiilor rurale, fără personalitate juridică, care îşi au sediul în fiecare dintre regiunile de dezvoltare constituite în temeiul Legii nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România, cu modificările şi completările ulterioare.

La nivelul fiecărui judeţ funcţionează un Oficiu judeţean de plăti pentru finanţarea investiţiilor rurale, fără personalitate juridică, aflat în coordonarea centrului regional pentru finanţarea investiţiilor rurale, condus de un director adjunct.

În cauza de faţă poate deţine calitate procesuală pasivă doar Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, si doar Directorul General al AFIR reprezintă şi angajează agenţia în relaţiile cu persoanele juridice si fizice.

Prin urmare, pronunţarea unei hotărâri în contradictoriu cu Centrul Regional este imposibil de pus în executare dat fiind faptul că, acesta nu poate angaja instituţia în raporturile juridice cu persoane fizice sau juridice.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, consideră că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia, ignorând faptul că reclamanta a urmat o procedură administrativă prevăzută de Ghidul Solicitantului, a primit acte administrative pe care le-a contestat, iar suspendarea efectelor actelor administrative este supusă normelor legale speciale.

Pe calea prezentei ordonanţe preşedinţiale, practic reclamanta a urmărit suspendarea efector actelor administrative prin care a fost notificată de rezultatul evaluării, fiind astfel în posesia scrisorii de respingere a cererii de acord pentru finanţare şi Deciziei de soluţionare a contestaţiei depusă.

Ca atare prin Legea nr. 554/2004 s-a stabilit o procedură specială pentru suspendarea executării actelor administrative, aceste dispoziţii având caracterul unor norme speciale, care se aplică în favoarea normelor generale care reglementează instituţia măsurilor vremelnice reglementată prin art. 997 C. proc. civ.., astfel că din această perspectivă, apreciază că instanţa fondului, eronat, a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de Ordonanţă Preşedinţială.

II. Pe fondul cererii de ordonanţă preşedinţială, sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea si aplicarea greşită a normelor de drept material (potrivit art. 488 pct. 8 Noul C. proc. civ.), respectiv a dispoziţiilor art. 997 C. proc. civ. în ceea ce priveşte păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere şi pentru prevenirea unei pagube iminente si care nu s-ar putea repara în prezenta cauza:

Potrivit Ghidului de finanţare, aprobat prin Ordinul MADR cu nr. 417/2023, AFIR poate emite acorduri pentru finanţare în baza acestei Scheme ce! târziu până la data de 31 decembrie 2026, cu respectarea legislaţiei europene în domeniul ajutorului de stat în vigoare la momentul emiterii acordurilor de finanţare şi a hărţii regionale autorizate de Comisia Europeană, în limita bugetului anual alocat schemei.

În situaţia în care există buget disponibil ca urmare a emiterii unor scrisori de respingere sau bugetul alocat sesiunii se suplimentează, analiza continuă, în ordinea punctajului obţinut, cu cererile de acord pentru finanţare care nu s-au încadrat iniţial în bugetul alocat sesiunii.

În cazul în care bugetul alocat sesiunii este epuizat, analiza cererilor de acord pentru finanţare continuă, în ordinea punctajului obţinut, în limita bugetului total alocat schemei, până Ia epuizarea acestuia.

Epuizarea bugetului sesiunii se produce în momentul în care suma rămasă disponibilă din bugetul alocat sesiunii, după emiterea ultimului acord pentru finanţare, nu acoperă ajutorul de stat solicitat de următoarea întreprindere care nu s-a încadrat iniţial în bugetul alocat sesiunii.

Solicitantul a încadrat eronat investiţia în cadrul cererii de finanţare şi planul de afaceri, întrucât din analiza fluxului tehnologic şi a investiţiilor propuse prin proiect, rezultă că produsul finit este un produs congelat şi nu unul proaspăt, având în vedere faptul că fluxul tehnologic prevede congelarea produselor finite, rezultând: Pâine rotundă - proaspătă şi congelată, Pâine franzelă - proaspătă şi congelată, Pâine toast/tavă.

Obţinerea sprijinului financiar nerambursabil impune îndeplinirea unor condiţii stabilite de actele normative speciale, condiţii care sunt obligatoriu de cunoscut şi respectat de către beneficiari.

Reclamantei îi revine în exclusivitate obligaţia de a respecta toate criteriile de eligibilitate şi selecţie, de a se asigura ca toate documentele utilizate în cadrul implementării proiectului sunt autentice, legale şi complete în concordanţă cu condiţiile de accesare a finanţării nerambursabile astfel cum acestea sunt prevăzute în Ghidul Solicitantului, şi legislaţia naţională, fiind în interesul său de a realiza un proiect eligibil.

Trebuie ţinut cont de faptul că A.F.I.R. are responsabilitatea selectării acelor proiecte viabile, în măsură să asigure realizarea obiectivelor generale şi strategice, pornindu-se de la criteriul competitivităţii, în sensul asigurării finanţării acelor proiecte viabile, bine întocmite, reflectate în fapt printr-un punctaj cât mai mare.

Astfel, neîncheierea acordului de finanţare este doar consecinţa activităţii proprii a solicitantului, nefiind depusă toată diligenta necesară obţinerii finanţării proiectului, astfel că nu poate fi vorba de vreo culpă a recurentei, AFIR acţionând doar în limitele impuse de legislaţia în vigoare, îndeplinind şi aplicând toate prevederile legale incidente.

În mod evident, cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamantă nu îndeplineşte niciuna din condiţiile de admisibilitate menţionate mai sus, acţiunea dedusă judecăţii fiind o veritabilă acţiune în obligaţia de a face, care nu poate face obiectul procedurii speciale reglementată de art. 996 C. proc. civ., procedură care presupune măsuri vremelnice, urgenţă şi neprejudicierea fondului.

În consecinţă, în vedere obţinerii unei finanţări nerambursabile, trebuie îndeplinite în anumite termene o serie de condiţii, care cad strict în sarcina solicitantului, iar conformitatea unui proiect nu naşte în mod direct obligaţia încheierii acordului de finanţare 51 acordarea sumei pretinse, acesta intrând în etapa următoare de verificare a documentelor depuse. Astfel, pentru a fi eligibil un proiect trebuie să îndeplinească toate criteriile de eligibilitate.

În concluzie, având în vedere considerentele expuse şi normele legale invocate, solicită admiterea prezentul recurs astfel cum a fost formulat, şi respingerea cererii de ordonanţă preşedinţială formulată de intimata-reclamantă ca fiind neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata A. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs circumstanţiat dispoziţiilor de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., determinat de pretinsa nemotivare a hotărârii în ceea ce priveşte chestiunea inadmisibilităţii cererii, respectiv a neindicării actelor normative în legătură cu examinarea ce ar fi de realizat în dosarul nr. x/2024 aflat pe rolul Curţii de Apel Galaţi, este nefondat.

Motivarea hotărârii este una determinată de specificul cererii deduse judecăţii şi nu prejudiciază judecata fondului cererii.

Astfel, ceea ce interesează este dacă raţionamentul pentru care cererea dedusă judecăţii a fost admisă a fost expus în cuprinsul considerentelor sentinţei, aşa încât să se poată explica soluţia la care s-a ajuns.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte observă că această condiţie este satisfăcută, motivarea sentinţei întrunind exigenţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

De asemenea, Înalta Curte mai observă că sunt explicate într-o manieră convingătoare şi suficientă motivele pentru care a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii cererii.

Astfel, în considerentele sentinţei se reţine că solicitarea petentei, care "nu are ca obiect suspendarea unui act administrativ ci dispunerea unor măsuri provizorii, cum ar fi impunerea unei obligaţii vremelnice în sarcina unei părţi, până la dezlegarea fondului cauzei", este admisibilă în principiu pe cale de ordonanţă preşedinţială. Aspectul este detaliat în continuare, cu trimitere concretă la cererea dedusă judecăţii. De asemenea, sunt indicate argumentele pentru care, pe fondul cauzei, solicitarea a fost admisă. Este individualizată fiecare dintre condiţiile impuse de dispoziţiile de la art. 997 C. proc. civ., cu trimitere la ceea ce s-a considerat a fi dovedit în cauză.

Critica recurentei în legătură cu această chestiune este fără legătură cu conţinutul concret al hotărârii.

În ceea ce priveşte motivul de recurs circumstanţiat dispoziţiilor de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Critica adusă soluţiei cu privire la excepţia lipsei capacităţii civile procesuale a recurentului-pârât Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 2 Sud - Est, Înalta Curte apreciază că nu este întemeiată. Aşa cum în mod corect a stabilit şi instanţa de fond, cererea de indisponibilizare pe cale de ordonanţă preşedinţială formulată în cauză este urmarea şi în strânsă legătură cu actul administrativ denumit "Scrisoare de respingere a cererii de acord pentru finanţare."

În contenciosul administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică, ci capacitatea administrativă a autorităţii publice de a acţiona în regim de putere publică, pentru îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege.

Recurentul-pârât Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 2 Sud - Est este emitentul acestui act administrativ, aşa încât instituţia în cauză are deplină capacitate procesuală pentru a sta în proces în calitate de pârât iar soluţia ce urmează a fi pronunţată în cauză trebuie să fie opozabilă acestei instituţii

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a reţinut că este neîntemeiată.

Conform jurisprudenţei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, este admisibilă de principiu cererea de ordonanţă preşedinţială formulată în faţa instanţei de contencios administrativ atunci când aceasta nu are ca obiect suspendarea unui act administrativ ci dispunerea unor măsuri provizorii, cum ar fi impunerea unei obligaţii vremelnice în sarcina unei părţi până la dezlegarea fondului cauzei.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod temeinic şi legal a constatat că aceasta este situaţia şi în cauza de faţă, reclamanta solicitând indisponibilizarea unei sume de bani de care ar putea eventual beneficia în situaţia în care ar obţine anularea pe cale judecătorească a Scrisorii prin care a fost respinsă cererea sa de finanţare prin programul B..

Instanţa de fond, stabilind că în favoarea reclamantului există aparenţa de drept, a putut să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar putea păgubi prin întârziere pentru prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara.

Din examinarea cererii formulate, conţinutului actului administrativ denumit "Scrisoare de respingere a cererii de acord pentru finanţare", a aspectelor evidenţiate în cuprinsul plângerii prealabile formulate de către reclamantă împotriva acestui act administrativ cu privire la neeligibilitatea proiectului prin prisma interpretării codurilor CAEN, fără însă a prejudeca fondul cauzei, instanţa de fond a apreciat în mod corect că aparenţa dreptului este în favoarea reclamantei.

De asemenea, a apreciat susţinerea reclamantei cu privire la premisele pierderii unui drept până la soluţionarea contestaţiei formulate împotriva actului administrativ, fiind plauzibilă ipoteza epuizării fondurilor la momentul unei eventuale anulări a Scrisorii de respingere a cererii de finanţare.

Înalta Curte apreciază, în acord cu instanţa de fond, că instanţa nu se substituie organului administrativ, având în vedere că măsura ce a fost solicitată nu se referă la obligarea instituţiilor pârâte la încheierea acordului de finanţare şi nici de alocare către reclamantă a unei sume de bani.

Un argument în plus, în sensul celor prezentate îl reprezintă faptul că, la data redactării prezentei, soluţia dată în cererea care face obiectul dosarului nr. x/2024 este în sensul anulării celor două acte administrative, aspect în măsură să contribuie la configurarea aparenţei de drept în favoarea reclamantei.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 332 din 22 noiembrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 aprilie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.