Interim suspension of public hospital manager appointment and revocation orders: insufficiency of fumus boni iuris due to late competition validation and board composition defects

Şedinţa publică din data de 2 aprilie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Reclamanta A., în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Consiliul de Administraţie al Spitalului Clinic Căi Ferate Iaşi, a formulat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cerere de suspendare a Ordinului nr. 1819/09.07.2024 şi a Ordinului nr. 1935/11.07.2024. A susţinut că a sesizat autoritatea în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 268 din 15 octombrie 2024, a respins ca inadmisibilă cererea de intervenţie accesorie formulată de B., a respins excepţia lipsei de interes, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul de Administraţie al Spitalului Clinic Căi Ferate Iaşi şi acţiunea în contradictoriu cu acesta ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins cererea de suspendare formulată de A., în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi B..

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivare, arată că instanţa de fond, în considerentele sentinţei menţionate, în mod eronat a reţinut faptul că nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative contestate. Din punct de vedere al exigenţelor legiuitorului pentru a putea fi suspendată executarea unor acte administrative, conform prevederilor art. 14, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, trebuie îndeplinite 2 condiţii cumulative, respectiv existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa unei pagube.

În mod evident din cele expuse în cerere şi din probatoriul administrat se creează o veritabilă prezumţie de nelegalitate în privinţa actelor administrativ ce se conturează într-un caz justificat, respectând exigenţele legislative impuse de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Prin Hotărârea nr. 3 din 2 iulie 2024 au fost validate rezultatele concursului pentru ocuparea postului de Manager la Spitalul Clinic CF Iaşi. Reclamanta, având calitatea de manager interimar al Spitalului Clinic CF Iaşi, şi-a depus dosarul de candidatură pentru concursul de ocupare al funcţiei de manager, persoană fizică, al Spitalului Clinic Căi Ferate Iaşi, desfăşurat în perioada noiembrie- decembrie 2023. Această hotărâre este temeiul principal ce a dus la emiterea celor 2 ordine a căror suspendare se solicită.

Instanţa de fond în mod netemeinic susţine faptul că au fost aduse critici generale, neîncadrate în drept, chiar neclare, cu toate acestea, există adevărate încălcări ale legislaţiei incidente. Conform Ordinului 206/2016 pentru aprobarea Normelor privind Regulamentul de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea funcţiei de manager persoană fizică la spitalele publice din subordinea Ministerului Transporturilor, art. 25 alin. (1) prevede că "în termen de 2 zile lucrătoare de la finalizarea concursului, consiliul de administraţie al spitalului validează rezultatele concursului". Această critică are în vizor o încălcare concretă a unui text de lege cu indicarea acestuia. Acest termen a fost ignorat, ceea ce ridică semne de întrebare asupra legalităţii validării rezultatelor şi a emiterii ordinelor contestate.

Concursul a fost organizat în perioada noiembrie- decembrie 2023, iar termenul de validare a acestui concurs nu a fost respectat astfel că demersurile privind validarea concursului au devenit tardive şi lipsite de orice eficacitate juridică.

Termenul de 2 zile este unul expres indicat, având natura unui termen imperativ, astfel că validarea concursului după acest termen intră în sfera ilegalităţii. Nerespectarea termenului nu conduce la o simplă întârziere ci prejudiciază întregul concurs.

În lumina acestor aspecte prezentate, nu se poate reţine din acest punct de vedere că nu este dovedită o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor.

Mai mult în conformitate cu Regulamentul Consiliului de Administraţie, aprobat în Şedinţa Consiliul de Administraţie din data de 17.03.2021, convocatorul prin care se solicită validarea concursului a fost întocmit şi emis de un Consiliu de Administraţie nelegitim, care nu are un preşedinte ales prin votul majorităţii simple a membrilor săi. Componenţa consiliului este incompletă prin lipsa a 2 membri titulari, astfel că nici membrii supleanţi nu mai sunt de actualitate neavând mandat, acestea fiind aspecte care nu necesită decât o analiză sumară pentru a realiza cele invocate.

Reclamanta mai susţine că la această şedinţă a fost convocat şi un membru supleant ce nu putea să aibă un mandat, deoarece membrul titular şi-a dat anterior demisia. Pentru aceste motive, invocă şi faptul că nu se poate aprecia în mod legal faptul că a existat cvorum la şedinţa prin care s-a dispus validarea rezultatului concursului. Conform articolului 1 alin. (1) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Spitalului Clinic CF Iaşi, acest Consiliu este format de 8 membri din care 4 sunt reprezentanţi ai Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, unul din partea UMF, unul din partea Colegiului Medicilor şi unul din partea Ordinului Asistenţilor Medicali Generalişti, Moaşelor şi Asistenţilor Medicali din România - Filiala Iaşi. La şedinţa Consiliului în mod obligatoriu trebuie să fie invitat şi reprezentantul sindicatului.

Dintre cei 8 membri, aşa cum reiese din convocatorul depus la instanţă, la şedinţa Consiliului din data de 02.07.2024:

- nu au fost convocaţi toţi: nu a fost convocat reprezentantul Ordinului Asistenţilor Medicali Generalişti, Moaşelor şi Asistenţilor Medicali din România - Filiala Iaşi şi nu a fost invitat reprezentantul sindicatului.

- reprezentantul UMF, dr. C. a indicat faptul că nu poate participa la şedinţa din 02.07.2024 şi a solicitat înlocuirea sa cu membrul supleant, însă dl. dr. D. a ieşit la pensie, aspect cunoscut de către departamentul juridic încă din luna iulie 2023. Acest aspect a fost sesizat de altfel şi de managerul spitalului încă din octombrie 2023 către Direcţia Medicală a Ministerului Transporturilor.

- Dr. E. îl înlocuieşte pe Dr. F., care de asemenea nu mai este membru titular al Consiliului de administraţie din luna iulie 2023, acesta fiind deja înlocuit de către Colegiul Medicilor cu o altă persoană.

Pentru a fi valabilă prezenţa membrilor supleanţi, aceştia trebuie să înlocuiască un membru permanent la o şedinţă la care acesta nu poate participa din motive neimputabile. Regulamentul nu permite membrilor supleanţi să devină membri permanenţi în cazul renunţării sau pierderii calităţii de membru permanent. Modificarea componenţei Consiliului de Administraţie ulterior datei de 2 iulie 2024 nu are nicio relevanţă pentru Hotărârea ce are relevanţă în soluţionarea acestei cauze. La data de 2 iulie 2024 Consiliul de Administraţie al Spitalului Clinic Căi Ferate Iaşi nu a fost legal întrunit.

Mai mult decât atât, convocatorul din data de 20.06.2023 prin care se stabileşte ordinea de zi pentru şedinţa din data de 02.07.2024, implicit validarea rezultatului concursului de manager, nu poartă semnătura secretarului CA şi nici avizul juridic al instituţiei, conform Regulamentului de organizare şi funcţionare CA. Din acestea reiese la o simplă vedere cu certitudine o îndoială serioasă privind legalitatea acestuia.

Instanţa de fond nu analizează în sentinţa atacată aspectele ce ţin de incompatibilitatea contracandidatului, aspect invocat în cererea iniţială. În acest sens, conform deciziei Consiliului de Administraţie al Spitalului Clinic CF Iaşi nr. x/16.10.2023, la punctul nr. 2, comisia de concurs avea responsabilitatea de a verifica dosarele candidaţilor. În această decizie, la punctul B, litera (d), este stipulată condiţia esenţială ca participanţii să nu aibă în Cazierul Judiciar o condamnare printr-o hotărâre judecătorească definitivă, cerinţă de asemenea menţionată în Anexa Ordinului nr. 206 din 21 martie 2016 emis de Ministerul Transporturilor, la Cap. I, Art. 1. alin. (1), lit. e).

Comisia iniţială cu atribuţii în verificarea dosarelor a respins candidatura domului Dr. B. pe motiv de incompatibilitate pentru ocuparea postului, decizie ulterior anulată de către comisia de contestaţii în mod netemeinic şi nelegal. Apreciază drept clară încălcare legislaţiei prin numirea unei persoane ce nu respectă cerinţele reglementate prin actele normative precizate anterior, motiv ce se încadrează noţiunii de caz justificat ce ar deschide calea spre suspendarea actelor ce fac obiectul prezentei cauze.

Raportat la existenţa pagubei iminente, instanţa în mod eronat a apreciat faptul că nu s-a făcut dovada prejudiciului material şi viitor, aşa cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004:

"prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public ".

În acest sens, arătă existenţa unui prejudiciu personal, revocarea din funcţia de manager interimar o afectează în mod direct, atât pe plan profesional, cât şi personal.

De asemenea, învederează faptul că există şi o perturbare a funcţionării unităţii medicale şi un impact asupra integrităţii spitalului.

Pentru toate aceste motive, solicită suspendarea executării actelor administrative reprezentate de Ordinul nr. 1819 din 09.07.2024 a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, de numire în funcţia de manager grad II la Spitalul Clinic CF Iaşi, a domnului B. şi a Ordinului nr. 1935 din 11.07.2024 privind revocarea din funcţia de manager gradul II, interimar, la Spitalul Clinic CF Iaşi a recurentei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta A., în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Consiliul de Administraţie al Spitalului Clinic Căi Ferate Iaşi, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea Ordinului nr. 1819/09.07.2024 şi a Ordinului nr. 1935/11.07.2024 .

Instanţa de fond a făcut analiza condiţiilor cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, constatând în mod legal şi temeinic, în speţa de faţă, lipsa unor argumente aparent valabile referitoare la nelegalitatea actului administrativ contestat şi inexistenţa unei pagube iminente.

Referitor la condiţiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat şi paguba iminentă, Curtea reţine că potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin caz bine justificat se înţelege - împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş), prin pagubă iminentă se înţelege-prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public. Cele două condiţii de fond trebuiesc îndeplinite cumulativ.

Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii, atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a deciziei contestate, fiind echitabil ca aceasta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989, referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecţie jurisdicţională provizorie, fără a se recunoaşte, totuşi, eficacitatea necesară acţiunii administrative. De asemenea, a reţinut că autorităţile administrative acţionează în numeroase domenii şi că activităţile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertăţile şi interesele persoanelor. În plus, Recomandarea mai sus citată a arătat că executarea imediată şi integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanţe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului.

În situaţia în care un act administrativ este contestat înaintea unei autorităţi jurisdicţionale, iar aceasta nu s-a pronunţat cu privire la legalitatea sa, reclamantul are posibilitatea de a cere aceleiaşi autorităţi jurisdicţionale sau unei alte autorităţi jurisdicţionale competente să decidă măsuri de protecţie provizorie în legătură cu actul administrativ. Autoritatea jurisdicţională chemată să decidă măsuri de protecţie provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situaţia în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat şi în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la legalitatea actului administrativ."

Protecţia provizorie a drepturilor şi intereselor persoanelor private este reiterată şi de Recomandarea nr. (2003)16 din 9 septembrie 2003 a Comitetului Miniştrilor către Statele membre cu privire la executarea deciziilor administrative şi jurisdicţionale în domeniul dreptului administrativ, astfel:

"Când legea nu prevede că introducerea unei contestaţii împotriva unei decizii determină suspendarea automată a punerii sale în aplicare, persoanele private trebuie să aibă posibilitatea de a cere unei autorităţi administrative sau jurisdicţionale să suspende aplicarea deciziei contestate, pentru a asigura protecţia drepturilor şi intereselor lor."

Jurisprudenţa europeană a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviinţată, daca s-a stabilit şi că: a. judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părţilor ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar şi ca instanţa de contencios sa analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluţii posibile; b. acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt şi în drept (fumus boni iuris), în sensul că motivele şi argumentele reclamantului din cadrul acţiunii în anulare par a fi de natură serioasă la o examinare "prima facie".

Prin urmare, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va efectua un control de legalitate asupra actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare, cu alte cuvinte, pentru a dispune suspendarea, instanţa nu mai trebuie să îşi formeze convingerea că acţiunea principală va fi admisă, ci doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acţiunea principală sunt suficient justificate.

Pornind de la aceste principii, în aprecierea existenţei sau nu a condiţiei cazului temeinic justificat, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu a arătat, în concret, în ce constă îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat şi nici instanţa nu a identificat împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ la nivel de aparenţă, fără prejudecarea fondului.

În speţa, recurenta-reclamantă a invocat fapte care ţin de modul de organizare a concursului pentru ocuparea postului de manager persoană fizică la Spitalul Clinic CF Iaşi care, în cea mai mare parte, implică o analiză a fondului cauzei prin care s-ar depăşi limitele aparenţei de drept specifice suspendării de executare.

Cât priveşte nerespectarea termenului de 2 zile din Ordinul nr. 206/2016, Înalta Curte apreciază ca fiind relevante cele statuate în decizia HP nr. 45/2022 la paragraful 55. Astfel, în materia contenciosului administrativ, neîndeplinirea de către o autoritate publică a unei obligaţii într-un termen legal nu stinge acea obligaţie, iar îndeplinirea tardivă a obligaţiei de emitere a unui act administrativ nu constituie motiv de anulare a actului, ci, eventual, de acordare de despăgubiri pentru prejudiciul creat şi, după caz, poate reprezenta temei pentru atragerea răspunderii disciplinare a funcţionarului public.

Aşadar, Înalta Curte, în acord cu instanţa de fond, apreciază că nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor.

În continuare, Înalta Curte apreciază că nu sunt întemeiate nici criticile referitoare la condiţia pagubei iminente.

În ceea ce priveşte condiţia unei pagube iminente, recurenta-reclamantă a invocat faptul că revocarea din funcţia de manager îi afectează cariera şi reputaţia, însă nu a arătat cum anume şi mai mult, acestea nu reprezintă prejudicii greu de reparat, ireversibile, aşa după cum în mod corect a apreciat instanţa de fond.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 268 din 15 octombrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 aprilie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.