Appeal over inspection order review fails as constitutional challenge targets judicial interpretation, not statutory text
Romania (RO)
Legislator summary
AI generatedThe Romanian High Court of Cassation and Justice dismissed the applicant company's appeal as unfounded, upholding the lower court's refusal to refer a constitutional exception to the Constitutional Court; the company's appeal against a Competition Council inspection order therefore remains governed by the prior ruling. The dispute arose from the company's challenge to part of an inspection order issued for an alleged anticompetitive price-fixing practice, with the applicant arguing that the relevant provision (art. 38(6) of Competition Law no. 21/1996) was unconstitutional because it was interpreted to bar judicial review of the inspection's object, scope, and evidence collection until the final investigation decision. The court held that the constitutional exception was inadmissible because it did not challenge the text itself—which expressly grants the right to attack the order within 15 days and provides for appeal—but rather contested the judiciary's interpretation and application of the law, matters outside the Constitutional Court's competence under art. 2(3) of Law no. 47/1992; the appeal under art. 488(1)(8) of the Civil Procedure Code was thus rejected as unfoundedache.
Legislator headnote
AI generatedart. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ, art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, art. 29 din Legea nr. 47/1992, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ; Appeal over inspection order review fails as constitutional challenge targets judicial interpretation, not statutory text: The dispute arose from the company's challenge to part of an inspection order issued for an alleged anticompetitive price-fixing practice, with the applicant arguing that the relevant provision (art. 38(6) of Competition Law no. 21/1996) was unconstitutional because it was interpreted to bar judicial review of the inspection's object, scope, and evidence collection until the final investigation decision. The court held that the constitutional exception was inadmissible because it did not challenge the text itself—which expressly grants the right to attack the order within 15 days and provides for appeal—but rather contested the judiciary's interpretation and application of the law, matters outside the Constitutional Court's competence under art. 2(3) of Law no. 47/1992; the appeal under art. 488(1)(8) of the Civil Procedure Code was thus rejected as unfoundedache.
Keywords
AI generatedCited Legislation
AI generatedCited Case Law
AI generatedRelated Decisions
AI generatedKey legal questions extracted by Legislator
AI generatedLegal basis for dismissing the appeal, as it governs the referral of constitutionality exceptions to the Constitutional Court.
Procedural rule applied in the dispositive for rejecting the appeal as unfounded.
Full text
Şedinţa publică din data de 19 martie 2025
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 14.07.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L. (fostă B. SRL) a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, următoarele:
- anularea în parte a Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 737 din 26 iunie 2023 cu privire la pretinsa faptă anticoncurenţială de fixare directă sau indirectă a preţurilor de vânzare şi/sau de cumpărare şi a altor condiţii de comercializare a tichetelor;
- obligarea Consiliului Concurenţei la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentului litigiu.
1.2. Prin sentinţa civilă nr. 1787 din 27 noiembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. (fostă B. SRL) în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca neîntemeiată.
1.3. Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L. (fostă B. SRL), cererea fiind înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 06.02.2024.
2. Cererea de sesizare a Curţii Constituţionale
La termenul de judecată din 11.09.2024, recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat o cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996.
În motivarea cererii, recurenta-reclamantă a arătat - în esenţă - că textul de lege criticat încalcă art. 21 din Constituţie privind principiul liberului acces la justiţie şi art. 44 din Constituţie privind dreptul de proprietate privată.
S-a susţinut că dispoziţiile art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996 prezintă vicii de constituţionale grave, în măsura în care sunt interpretate în sensul în care nu permit verificarea de către instanţa învestită cu anularea ordinului de inspecţie a legalităţii obiectului şi scopului inspecţiei indicat în cuprinsul acestuia, precum şi conformitatea probelor preluate de Consiliul Concurenţei cu limitele investigaţiei, apreciind că aceste aspecte pot fi atacate numai odată cu decizia prin care se finalizează investigaţia potrivit art. 51 alin. (3) din Legea 21/1996.
Cu privire la admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate, recurenta-reclamantă a arătat că excepţia a fost ridicată în faţa unei instanţe judecătoreşti, textul a cărei neconstituţionalitate se solicită a fi constatată este cuprins într-o lege aflată în vigoare, prevederile criticate au o strânsă legătură cu soluţionarea prezentei cauze, în condiţiile în care Ordinul de inspecţie contestat se întemeiază chiar pe dispoziţiile Legii nr. 21/1996, iar prevederile în legătură cu care s-a invocat excepţia de neconstituţionalitate nu au fost anterior declarate neconstituţionale.
Recurenta-reclamantă a apreciat că o soluţie de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de neconstituţionalitate ar crea premisele încălcării dreptului de a asigura respectarea principiului egalităţii părţilor în faţa legii.
Astfel, instanţa de fond a reţinut în cuprinsul considerentelor că se va putea aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei măsurilor dispuse prin Ordinul contestat, precum şi a desfăşurării investigaţiei doar ulterior emiterii Deciziei Preşedintelui Consiliului Concurenţei de finalizare a investigaţiei.
În opinia recurentei-reclamante, din modul în care au fost aplicate prevederile art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996 de către instanţa de fond, rezultă că nu există o cale efectivă de atac împotriva măsurilor de inspecţie, anterior finalizării investigaţiei.
S-a apreciat că, prin practica judiciară creată, se îngrădeşte posibilitatea justiţiabilului de a se adresa instanţei competente cu o cerere de anulare a ordinului de inspecţie prin care să se constate obiectul, modul de derulare al acesteia, durata sau eventuale abuzuri.
Recurenta-reclamantă a invocat o serie de hotărâri pronunţate de instanţele judecătoreşti, arătând că destinatarul normei, în mod inechitabil, trebuie să aştepte începând cu etapa declanşării investigaţiei şi până la emiterea efectivă a deciziei finale a autorităţii, moment la care se naşte dreptul acestuia de a contesta conduita şi măsurile dispuse de autoritate pe perioada investigaţiei.
Practica instanţelor de judecată de a respinge ca nefondate/inadmisibile solicitările părţilor investigate şi lipsirea acestora de un mijloc efectiv de apărare împotriva eventualelor abuzuri din partea autorităţii reprezintă o gravă încălcare a liberului acces la justiţie, principiu fundamental consacrat de art. 21 din Constituţia României.
Recurenta-reclamantă a subliniat că dezlegarea prezentei cauze depinde de constituţionalitatea prevederilor contestate, prevederi prin care societăţii reclamante i-a fost cenzurat dreptul de a se prevala de controlul unui judecător faţă de măsurile Consiliului Concurenţei dispuse pe durata investigaţiei.
3. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale
Prin încheierea de şedinţă din data de 23 octombrie 2024 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale formulată de recurenta-reclamantă A. S.R.L. (fostă B. SRL) cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996.
4. Cererea de recurs
Împotriva încheierii de şedinţă din data de 23 octombrie 2024 a formulat recurs recurenta - reclamantă A. S.R.L. (fostă B. SRL) în temeiul art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 şi art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
S-a solicitat admiterea recursului formulat împotriva încheierii din 23.10.2024, pronunţată în dosarul nr. x/2023, prin care s-a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale, casarea încheierii recurată şi, pe cale de consecinţă, sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 38 alin. (6) din Legea concurenţei nr. 21/1996.
S-a învederat, în prealabil, situaţia de fapt, respectiv că prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 737/26.06.2023 s-a dispus efectuarea unei inspecţii inopinate la sediile şi punctele de lucru ale unor întreprinderi investigate pentru posibila încălcare a art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 şi a art. 101 alin. (1) TFUE.
La data de 11.07.2023, reclamanta a promovat acţiune în anulare, întemeiată pe art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, vizând anularea în parte a ordinului menţionat. Prin hotărârea din 27.11.2023, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea, reţinând că legalitatea şi temeinicia măsurilor dispuse prin ordinul de inspecţie, precum şi derularea investigaţiei, se pot aprecia numai după emiterea deciziei finale a autorităţii.
S-a invocat că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, în interpretarea potrivit căreia instanţa investită cu acţiunea în anularea ordinului de inspecţie nu poate verifica legalitatea obiectului şi scopului inspecţiei, precum şi conformitatea probelor preluate cu limitele investigaţiei, aceste chestiuni urmând a fi cenzurate exclusiv prin decizia finală emisă în temeiul art. 51 alin. (3) din aceeaşi lege. S-a susţinut că o atare interpretare este contrară Constituţiei.
S-a arătat, pe latura constituţională, că sunt încălcate astfel, art. 21 din Constituţie - liberul acces la justiţie şi dreptul la un recurs efectiv - întrucât destinatarul măsurilor intruzive ale inspecţiei este lipsit de o cale judiciară efectivă şi promptă de a supune controlului ordinul de inspecţie în ceea ce priveşte obiectul/scopul şi modalitatea de preluare a probelor. Totodată s-a invocat încălcarea art. 44 din Constituţie - dreptul de proprietate privată - întrucât măsurile de percheziţie informatică, ridicare/copiere de documente şi acces în spatii sunt de natură a afecta exerciţiul atributelor dreptului, iar amânarea controlului până la decizia finală nu satisface exigenţele de proporţionalitate şi protecţie efectivă.
S-a susţinut că finalitatea art. 38 alin. (6) este asigurarea unui control judiciar imediat şi că interpretarea restrictivă goleşte de conţinut dreptul conferit de lege.
S-a învederat admisibilitatea excepţiei conform art. 29 din Legea nr. 47/1992, fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de textul de lege, respectiv: excepţia este ridicată în faţa unei instanţe judecătoreşti - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în dosarul nr. x/2023; norma criticată este în vigoare; există legătură evidentă între prevederile criticate şi soluţionarea cauzei, întrucât legalitatea ordinului de inspecţie se întemeiază pe art. 38 alin. (6); excepţia este ridicată de parte; dispoziţiile criticate nu au fost anterior declarate neconstituţionale; motivarea este completă, indicând norma supusă controlului, textele constituţionale pretins încălcate şi raţionamentul juridic.
S-a solicitat, totodată, sesizarea Curţii Constituţionale cu formulă de interpretare ("cu rezervă de interpretare"), întrucât CCR poate cenzura o anumită lectură jurisprudenţială a textului.
S-a susţinut că practica judiciară majoritară a deturnat scopul art. 38 alin. (6), reţinând că analiza obiectului şi scopului inspecţiei, respectiv a modului de preluare a probelor, excedează acţiunii de anulare a ordinului şi se realizează numai odată cu decizia de finalizare a investigaţiei (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Î.C.C.J. nr. 2134/2016; Î.C.C.J. nr. 6657/2016; C.A. Bucureşti nr. 1232/2021).
S-a arătat că, printr-o asemenea lectură, persoana vizată este obligată să suporte efectele unei măsuri intruzive pe tot parcursul investigaţiei, fără un control judiciar real şi prompt, ceea ce echivalează cu negarea garanţiei accesului la justiţie.
S-a invocat că încheierea recurată a reţinut în mod greşit neîndeplinirea condiţiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992, refuzând sesizarea Curţii Constituţionale deşi excepţia îndeplineşte cumulativ cerinţele de relevanţă, pertinenţă şi motivare.
Or, prevederile criticate au o strânsă legătură cu soluţionarea cauzei - Ordinul de inspecţie contestat întemeindu-se chiar pe dispoziţiile Legii 21/1996, act normativ care conţine prevederi neconstituţionale (art. 38) - o soluţie de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de neconstituţionalitate creând premisele încălcării dreptului de a asigura respectarea principiului egalităţii părţilor în faţa legii
S-a solicitat a se constata că prevederile criticate sunt neconstituţionale în măsura în care se interpretează că împiedică instanţa învestită cu anularea ordinului de inspecţie să verifice legalitatea obiectului şi scopului inspecţiei şi conformitatea actelor/probelor colectate cu limitele investigaţiei.
Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii din 23.10.2024 şi, în rejudecare, sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 38 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, în temeiul art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 şi art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
5. Apărările intimaţilor.
Consiliul Concurenţei a depus note scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esenţă, că potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale (Decizia nr. 87/2011) este inadmisibilă sesizarea curţii cu o excepţie care vizează modalitatea de aplicare a legii de către instanţele judecătoreşti.
6. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat asupra soluţiei de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale este nefondat, pentru următoarele considerente:
Astfel cum s-a reţinut, cererea de sesizare vizează excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 38 alin. (6) din Legea concurenţei nr. 21/1996 potrivit cărora:
"Ordinul de inspecţie va indica obiectul şi scopul inspecţiei, stabileşte data la care începe şi arată sancţiunile prevăzute la art. 53 şi 59, precum şi dreptul de a ataca ordinul la Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în termen de 15 zile de la comunicare, prin derogare de la Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. Hotărârea curţii de apel este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare. Instanţele vor soluţiona cauza de urgenţă şi cu precădere."
Obiectul cauzei este reprezentat de cererea privind anularea Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 737 din 26 iunie 2023 cu privire la pretinsa faptă anticoncurenţială de fixare directă sau indirectă a preţurilor de vânzare şi/sau de cumpărare şi a altor condiţii de comercializare a tichetelor.
Prin încheierea recurată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în aplicarea dispoziţiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992, raportat şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale reprezentată de Decizia nr. 87 din 27 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 17 martie 2011, Decizia nr. 825 din 11 octombrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 837 din 12 decembrie 2012, că este inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale, întrucât pe calea excepţiei se solicită verificarea modalităţii în care instanţele judecătoreşti fac aplicarea în concret a dispoziţiilor legale.
Verificând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. soluţia pronunţată de către prima instanţă, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 29 din Legea 47/1992, Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia.
În raport de dispoziţiile legale expuse, Curtea apreciază că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate invocate, astfel cum s-a stabilit prin încheierea recurată.
Analizând motivele de recurs din perspectiva modului în care instanţa a interpretat condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, Înalta Curte constată caracterul nefondat al recursului.
Pe cale jurisprudenţială Curtea Constituţională a stabilit două criterii/condiţii pentru stabilirea/existenţa legăturii excepţiei de neconstituţionalitate cu soluţionarea cauzei, în sensul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, condiţii care trebuie întrunite cumulativ, respectiv aplicabilitatea textului criticat în cauza dedusă judecăţii şi necesitatea invocării excepţiei de neconstituţionalitate în scopul restabilirii stării de legalitate.
Prin urmare, în verificarea condiţiei relevanţei excepţiei de neconstituţionalitate, respectiv a incidenţei textului de lege criticat în soluţionarea cauzei aflate pe rolul instanţei judecătoreşti, trebuie verificat în primul rând interesul procesual al invocării excepţiei de neconstituţionalitate, mai ales prin prisma efectelor unei eventuale constatări a neconstituţionalităţii textului de lege (Deciziile Curţii Constituţionale nr. 465 din 23 septembrie 2014, nr. 189 din 31 martie 2015, nr. 279 din 23 aprilie 2015, nr. 397 din 28 mai 2015).
În concret, excepţia de neconstituţionalitate nu vizează accesul părţii la o instanţă, respectiv, la o cale de atac, observându-se că dispoziţiile criticate pentru neconstituţionalitate prevăd expres "dreptul de a ataca ordinul la Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în termen de 15 zile de la comunicare, prin derogare de la Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare" precum şi faptul că "hotărârea curţii de apel este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare. Instanţele vor soluţiona cauza de urgenţă şi cu precădere".
Ceea ce se critică în concret de către recurenta - reclamantă este împrejurarea că practica judiciară majoritară a reţinut că analiza obiectului şi scopului inspecţiei, respectiv a modului de preluare a probelor, excedează acţiunii de anulare a ordinului şi se realizează numai odată cu decizia de finalizare a investigaţiei, fapt care ar "denatura", în aprecierea părţii, scopul reglementării.
În aceste condiţii, instanţa învestită cu soluţionarea căii de atac, reţine că în mod corect cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a fost respinsă ca inadmisibilă.
Se constată că pe calea excepţiei nu este criticat textul de lege din perspectiva încălcării dispoziţiilor legii fundamentale, observându-se că textul reglementează atât dreptul de a ataca ordinul în faţa instanţei de contencios administrativ cât şi calea de atac, ci prin prisma unei anumite interpretări şi aplicări a dispoziţiilor legale, referitor la întinderea verificărilor specifice fiecărei etape derulate în procedura desfăşurată în faţa Consiliului Concurenţei în aplicarea prevederilor art. 101 şi/sau 102 din TFUE, conform legii speciale.
Or, o astfel de critică excedează controlului Curţii Constituţionale, care potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, "se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată", iar nu cu privire la modul de interpretare şi aplicare a legii în concret la o cauză.
Printr-o jurisprudenţă constantă Curtea Constituţional s-a pronunţat cu privire la competenţa exclusivă a instanţelor judecătoreşti de a soluţiona probleme care ţin de interpretarea şi aplicarea legii.
Astfel, prin Decizia nr. 504 din 7 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 941 din 22 decembrie 2014, Curtea s-a pronunţat în sensul că:
"în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 47/1992, aceasta asigură controlul de constituţionalitate a legilor, a ordonanţelor Guvernului, a tratatelor internaţionale şi a regulamentelor Parlamentului, prin raportare la dispoziţiile şi principiile Constituţiei.
Aşadar, aplicarea şi interpretarea legii nu intră sub incidenţa controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, acestea fiind de resortul exclusiv al instanţei de judecată care judecă fondul cauzei, precum şi, eventual, al instanţelor de control judiciar, astfel cum rezultă din prevederile coroborate ale art. 126 alin. (1) şi (3) din Constituţie".
Înalta Curte constată că încheierea recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor reţinute în cauză.
7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a încheierii, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. (fostă B. SRL) împotriva încheierii din 23 octombrie 2024 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 19 martie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.