Illegality of appellate review instead of cassation for administrative contract disputes under Law 101/2016

Şedinţa publică din data de 18 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 13.10.2023 sub nr. x/2023 pe rolul Tribunalului Iaşi, reclamanţii S.C. A. S.R.L. şi C.M.V.I. Dr. B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii A.N.S.V.S.A. şi D.S.V.S.A. Iaşi, obligarea pârâţilor în solidar la plata către fiecare reclamant a sumei de 60.000 de RON reprezentând indemnizaţie aferentă perioadei ianuarie - iulie 2020, conform Deciziei nr. 9/2023 a ÎCCJ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 11 din 16 ianuarie 2024, Tribunalul Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârâtul A.N.S.V.S.A.

A respins ca prescrisă acţiunea formulată de reclamanţii S.C. A. S.R.L. şi C.M.V.I. DR. B., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Iaşi.

Cu drept de apel ce se depune la Tribunalul Iaşi în termen de 10 zile de la comunicare.

3. Apelul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 11 din 16 ianuarie 2024 a Tribunalului Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat apel reclamanţii S.C. A. S.R.L. şi B..

În dezvoltarea apelului, reclamanţii au prezentat următoarele argumente:

În ceea ce priveşte calificarea căii de atac, deşi prima instanţă a menţionat în dispozitivul hotărârii că apelul ar fi calea de atac, au solicitat să se observe că prezenta cauză nu se circumscrie dispoziţiilor art. 55 alin. (3) din Legea 101/2016,deoarece în raport cu obiectul dedus judecăţii, actul normativ arătat anterior nu este aplicabil. În opinia lor, calea de atac este recursul prevăzut de dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu referire la Decizia nr. 17/2017 pronunţată de ICCJ în soluţionarea unui RIL, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 930 din 27.11.2017.

Cu privire la excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Iaşi, apelanţii au arătat că la termenul de judecată din data de 16.01.2024 au invocat excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Iaşi, iar instanţa de fond a respins această excepţie, reţinând, în esenţă, incidenţa Deciziei nr. 1945/2022 (nepublicată) pronunţată de ÎCCJ într-un regulator de competenţă, arătând că în cazul acestor tipuri de litigii competenţa trebuie stabilită potrivit art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016, modificată în luna martie 2023, ulterior naşterii raportului juridic dedus prezentei judecăţi.

Au considerat că prima instanţă a dat o dezlegare greşită în ceea ce priveşte această excepţie.

Astfel, au arătat că potrivit dispoziţiilor art. 355 şi art. 362 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, alin. (2) lit. e) şi c) şi art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze numai acele litigii legate de contractele administrative, respectiv de contracte care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică sau a altor categorii de contracte administrative reglementate expres prin legi speciale, astfel cererea reclamantelor nevizând nici fazele premergătoare încheierii contractului şi nici încheierea ca atare a contractului administrativ, ci este o acţiune în pretenţii, legată de executarea contractului aşa încât, nu se încadrează în sfera de reglementare a art. 2 alin. (1) lit. c) ind. l din Legea nr. 554/2004, competente fiind instanţele civile de drept comun.

4. Soluţia instanţei de apel

Prin decizia nr. 7 din 04 martie 2024, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondat apelul formulat de către apelanţii S.C. A. S.R.L. şi B. în contradictoriu cu intimaţii ANSVSA şi DSVSA Iaşi.

Cu drept de recurs în termen de 30 zile de la comunicare. Calea de atac se depune la sediul Curţii de Apel Iaşi.

5. Calea extraordinară de atac formulată împotriva deciziei pronunţată în apel

Împotriva deciziei nr. 7 din 04 martie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs reclamanţii S.C. A. S.R.L. şi B. prin care solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii şi admiterea excepţiei necompetenţei materiale a Tribunalului Iaşi şi să se trimită cauza spre rejudecare instanţei competente, respectiv Judecătoriei Iaşi.

În drept recurenţii au invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1, pct. 3 şi pct. 8 C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs, recurenţii-reclamanţi au invocat următoarele critici:

În susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., recurenţii apreciază că în calea de atac instanta a fost nelegal compusă, fiind vorba despre calea de atac al recursului nu calea de atac al apelului, în conditiile în care nu ne aflăm în fata unui litigiu ce se circumscrie prevederilor Legii nr. 101/2016, nefiind un litigiu ce vizează achiziţiile publice.

Cu privire la greşita constituire, art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. se referă la casarea unor hotărâri dacă acestea au fost pronunţate de un complet ce nu a fost alcătuit potrivit dispoziţiilor legale.

Recurenţii susţin că în faţa Curţii de Apel Iaşi au invocat această chestiune de drept, iar instanţă de control judiciar a reţinut împrejurarea că potrivit art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 califică drept apel calea de atac formulată.

Or, examinând natura litigiului, potrivit art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ reprezintă activitatea de solutionare de către instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, vin din nesolutionarea în termen legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Exceptia nelegalei compuneri sau constituiri a completului de judecată, este o exceptie de procedură, dilatorie absolută, normele care reglementează compunerea sau constituirea instanţei fiind norme de organizare judiciară, imperative (cu excepţia normelor de ordine privată ale art. 42 noul C. proc. civ.).

Încălcarea dispoziţiilor legale referitoare la compunerea sau constituirea instanţei atrage nulitatea hotărârii pronunţate; este vorba de o nulitate neconditionată de existenţa unei vătămări, potrivit dispoziţiilor art. 176 pct. 4 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ., când hotărârea a fost dată cu încălcarea competentei de ordine publică a altei instante, invocată în conditiile legii.

Instanta de control judiciar a dat o dezlegare greşită excepţiei necompetentei materiale a Tribunalului Iaşi.

Recurenţii apreciază că cererea formulată intră în competenţa de soluţionare a judecătoriei, deoarece, în speţă, ne aflăm în fata unui litigiu civil, de drept comun, iar competenta de solutionare îi revine Judecătoriei Iaşi nu Tribunalului.

În ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii susţin că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material referitoare la dezlegarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 10.06.2024 pârâta Direcţia Sanitar Veterinară a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca temeinică şi legală, pentru motivele arătate.

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 12.06.2024 pârâta Direcţia Sanitar Veterinară a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca temeinică şi legală, pentru motivele arătate.

5. Procedura de soluţionare

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului de judecată, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 18 martie 2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate în recurs, a apărărilor şi susţinerilor formulate prin întâmpinarea şi răspunsul la întâmpinare depuse la dosar, raportat la prevederile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este fondat şi îl va admite pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Înalta Curte subliniază cu prioritate că cererea de recurs formulată de către recurenţii-reclamanţi S.C. A. S.R.L. şi B. are un caracter atipic în condiţiile în care prima instanţă, Tribunalul Iaşi, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a pronunţat sentinţa nr. 11/c.a. din 16 ianuarie 2024, iar în dispozitivul acesteia s-a trecut menţiunea că poate fi atactă cu calea de atac a apelului în termen de 10 zile de la comunicare. Ulterior, recurenţii-reclamanţi au formulat apel împotriva acestei hotărâri, în cuprinsul căruia au formulat critici privitoare la calificarea căii de atac, în sensul că aceasta nu ar fi apelul cum greşit a reţinut instanţa de fond, iar în speţă nu ar incidente prevederile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016,

În opinia recurenţilor-reclamanţi calea de atac ce ar fi trebuit exercitată ar fi recursul având în vedere prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a apreciat că este legal învestită cu cererea de apel şi a trecut la soluţionarea cererii în complet de apel, pronunţând decizia nr. 7 din 04 martie 2024.

Cu toate că, aparent ciclurile procesuale la care ar fi putut apela părţile în calea ordinară de atac din perspectiva Legii nr. 101/2016 închid orice posibilitate a acestora de a mai apela la încă o cale de atac, Înalta Curte apreciază că eroarea produsă în soluţionarea cauzei din perspectiva legalităţii căii de atac reprezintă o eroare de procedură ce afectează în mod grav atât dreptul la un proces echitabil, cât şi legalitatea procesului în sine. În atare condiţii, instanţa apreciază că se impune corectarea acestei erori procedurale printr-o soluţie de admiterea a cererii formulate de recurenţii-reclamanţi şi trimiterea cauzei spre soluţionare la instanţa constituită în complet legal de soluţionare a unor astfel de litigii.

Potrivit art. 489 alin. (3) C. proc. civ., dacă legea nu dispune altfel, motivele de casare care sunt de ordine publică pot fi ridicate din oficiu de către instanţă, chiar după împlinirea termenului de motivare a recursului, în şedinţă publică.

Printre motivele de ordine publică care pot fi invocate din oficiu de instanţa de recurs se numără şi cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul căruia se poate dispune casarea hotărârii date cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de casare a fost invocat din oficiu din perspectiva încălcării normei de procedură reprezentate de art. 457 C. proc. civ., care reglementează principiul legalităţii căii de atac, conform căruia hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că acţiunea formulată de reclamanţi are ca obiect obligarea pârâţilor A.N.S.V.S.A. şi D.S.V.S.A. la plata în solidar din partea acestora, către fiecare reclamant a sumei de 60000 RON reprezentând indemnizaţie aferentă perioadei ianuarie - iulie 2020, conform Deciziei nr. 9/2023 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Prin Decizia nr. 9/29.05.2023, pronuntata de I.C.C.J. în Completul pentru solutionarea recursului în interesul legii, publicat in Monitorul Oficial nr. 672/21.07.2023, s-a stabilit că în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare si pentru siguranta alimentelor, precum si pentru modificarea unor acte normative, aceste dispozitii sunt aplicabile in absenţa adoptării de către puterea executivă a normelor metodologice de aplicare prevăzute de art. V din această lege, pentru perioada 16 decembrie 2019-23 iulie 2020.

Faţă de obiectul prezentul litigiu, instanţa reţine că acesta are ca obiect modalitatea de executarea unui contract de concesiune, astfel cum a reţinut atât prima instanţă, cât şi cea de-a doua.

Regimul juridic al căilor de atac pentru acţiunile având obiect executarea unui contract de concesiune este reglementat de Legea nr. 101/2016.

Aşadar, potrivit art. 53 alin. (1)1din Legea nr. 101/2016: "Litigiile şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative şi cele care decurg din rezilierea, rezoluţiunea, denunţarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziţie publică din motive independente de autoritatea contractantă se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul.", iar conform art. 55 alin. (3) din acelaşi act normativ, "hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice. Recursul este soluţionat de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei."

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale evocate anterior, a fost pronunţată Decizia nr. 40 din 18 mai 2020, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că:

"hotărârea pronunţată în primă instanţă în procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare la instanţa ierarhic superioară, secţia sau completul specializat în litigii cu profesionişti, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 101/2016."

Având în vedere că prezentul litigiu se circumscrie celor reglementate de art. 53 alin. (1)^1 raportat la art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, rezultă că sentinţa primei instanţe putea fi atacată numai cu recurs, conform dezlegării date prin decizia nr. 40 din 18 mai 2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, obligatorie conform art. 521 alin. (3) C. proc. civ.

Ca atare, soluţionarea cauzei în apel într-un litigiu în care era deschisă numai calea de atac a recursului impune concluzia că decizia atacată a fost pronunţată cu încălcarea principiului legalităţii căii de atac reglementat de art. 457 C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat împotriva deciziei instanţei de apel, pe care o va casa şi va trimite cauza spre rejudecare în complet de recurs la Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. şi B. împotriva deciziei nr. 7/2024 din 4 martie 2024 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecare în complet de recurs la Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 18 martie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.