Deposit-return system challenge barred; prior administrative complaint omission upholds dismissal

Şedinţa publică din data de 13 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârile instanţei de fond

1.1. Prin cererea înregistrată, la data de 27.12.2023, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Returo Sistem Garanţie Returnare S.A.,

- anularea H.G. nr. 1074/2021 privind stabilirea sistemului de garanţie-returnare pentru ambalaje primare nereutilizabile cu modificările şi completările ulterioare (inclusiv cu completările şi modificările aduse prin H.G. nr. 1015/2023) şi

- anularea H.G. nr. 1059/2022 privind desemnarea administratorului sistemului de garanţie-returnare pentru ambalaje primare nereutilizabile, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 545 din 29 martie 2024 (astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din camera de consiliu din 1 aprilie 2024), Curtea a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

1.2. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş la data de 30.04.2024, sub acelaşi număr de dosar.

Prin încheierea de şedinţă din 17 mai 2024, Curtea a respins excepţia netimbrării acţiunii, invocată de pârâţi, şi a disjuns petitul acţiunii vizând anularea H.G. nr. 1059/2022, cu formarea unui nou dosar. Totodată, instanţa a respins cererea reclamantei de amânare a judecăţii pentru a depune înscrisuri, reţinând că potrivit art. 194 C. proc. civ., reclamanta ar fi trebuit să ataşeze acţiunii înscrisurile de care înţelege să se folosească. Totodată, a amânat pronunţarea asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile şi asupra excepţiei lipsei de interes invocate de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor la data de 24 mai 2024.

Prin sentinţa nr. 81 din 24 mai 2024, Curtea a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru lipsa plângerii prealabile şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., având ca obiect anularea H.G. nr. 1074/2021.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva acestor hotărâri, reclamanta A. S.A., în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârilor recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecarea acţiunii.

După ce a prezentat situaţia de fapt, a susţinut recurenta că documentul din data de 14.11.2023 (înregistrat la MMAP sub nr. x/14.11.2023 şi la Guvernul României sub nr. x/14.11.2023, pe care l-a anexat cererii de recurs) face dovada îndeplinirii condiţiei plângerii prealabile, pentru că la finalul documentului a solicitat regândirea sistemului pe modelul actual german, amânarea sau înlocuirea lui. A primit răspuns în luna martie 2024 de la Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor în sensul că observaţiile şi propunerile transmise vor fi analizate şi luate în considerare pentru următoarele modificări legislative, răspuns care denotă, în realitate, un refuz nejustificat de soluţionare a cererii sale.

În susţinerea recursului, referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a apreciat recurenta că hotărârea porneşte de la motive contradictorii, pe de o parte, excluzându-se incidenţa art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, pentru că actele normative nu ar fi supuse revocării, ci abrogării, pentru ca apoi să evalueze excepţia inadmisibilităţii din perspectiva împrejurării că, prin corespondenţa cu autoritatea, nu ar fi solicitat revocarea actului administrativ criticat.

Cele două categorii de considerente sunt contradictorii, conducând la concluzii diferite, ori actul nu este supus revocării, ori actul este revocabil şi atunci ar urma verificarea solicitării de revocare în economia demersului. Teza primei instanţe, potrivit căreia actul nu ar fi supus revocării, conducea la o concluzie contrară cele reţinute în privinţa excepţiei inadmisibilităţii.

Subsumat motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., a susţinut recurenta că instanţa a interpretat şi aplicat greşit prevederile art. 7 şi art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 şi a nesocotit prevederile art. 6 C. proc. civ. şi ale art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, pentru că au fost lipsite de eficienţă demersurile referite prin răspunsul la întâmpinare, considerându-se că cererile sale nu ar fi inclus o solicitare de revocare/abrogare în tot sau în parte a actului contestat.

Din interpretarea coroborată a art. 7 alin. (1) cu art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004, rezultă că important este ca demersul să tindă la "reexaminarea" actului cu caracter administrativ, în sensul revocării sau modificării acestuia, chiar dacă nu se foloseşte noţiunea expresă de revocare sau modificare.

Excluderea unei interpretări excesiv de formaliste rezultă inclusiv din prevederile art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, care nu împiedică verificarea de către instanţă a motivelor de nelegalitate care nu au fost invocate în procedura prealabilă.

Or, din demersurile sale din 14.11.2023 şi 11.03.2023, prin prisma interpretării arătate şi cu aplicarea corectă a prevederilor menţionate, se putea conchide că se circumscriu prevederilor art. 7 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004, tinzând la reexaminarea, în sensul revocării sau modificării, actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 1074/2021.

A punctat recurenta cele solicitate prin demersurile menţionate, apreciind că o interpretare excesiv de formalistă precum cea reţinută prin hotărârea recurată contravine dreptului de acces la o instanţă prevăzut de art. 6 C. proc. civ. şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Inclusiv Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pe acest aspect, a avut în vedere o abordare care exclude un formalism excesiv cu trimitere la cele statuate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, iar Curtea Constituţională a statuat că procedura plângerii prealabile constituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat. Scopul procedurii prealabile este reprezentat de o rezolvare rapidă a plângerii celui vătămat în dreptul său prin actului administrativ atacat, soluţia instanţei fiind eronată din perspectiva dispoziţiilor legale arătate.

A mai susţinut recurenta că actul administrativ a produs efecte juridice, astfel că procedura prealabilă nu era obligatorie raportat la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Potrivit actului atacat, SGR a intrat în funcţiune începând cu 30.11.2023, iar tarifele au fost stabilite în anexa 2 pentru perioada 30.11.2023-31.12.2024, iar în baza acestui act au fost emise acte subsecvente, precum H.G. nr. 1059/2022.

Referitor la ambele hotărâri ce fac obiectul recursului, a susţinut recurenta că instanţa a interpretat greşit art. 193, art. 194 şi art. 248 C. proc. civ. şi a nesocotit art. 6 CEDO şi principiul aflării adevărului, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Astfel, interpretarea instanţei, că neataşarea adresei din 14.11.2023 nu ar putea determina încuviinţarea unei cereri de amânare în vederea prezentării înscrisului a cărui existenţă a fost referită în răspunsul la întâmpinare, constituie un formalism excesiv în dezacord cu art. 6 CEDO şi cu principiul aflării adevărului prevăzut de art. 22 C. proc. civ.

De asemenea, în recurs pot fi administrate probe noi, conform art. 492 C. proc. civ., inclusiv proba cu adresa din 14.11.2023, anexată recursului.

3. Apărările formulate în cauză

3.1. Intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

3.2. Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, ca neîntemeiată.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând încheierea de şedinţă şi sentinţa ce fac obiectul căii de atac, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor intimaţilor-pârâţi, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

1. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Referitor la motivul de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., sub imperiul acestei norme de drept se pot include doar neregularităţi de ordin procedural, care atrag sancţiunea nulităţii sentinţei în condiţiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ş.a.m.d.

În susţinerea acestui motiv de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond, prin încheierea de şedinţă din 17 mai 2024, când a respins cererea sa de amânare a judecăţii pentru a depune adresa din data de 14.11.2023, ar fi aplicat greşit prevederile art. 193, art. 194 şi art. 248 C. proc. civ. şi ar fi nesocotit dispoziţiile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi principiul aflării adevărului. De asemenea, tot în cadrul acestui motiv de nelegalitate, recurenta invocă interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prin respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.

Însă, Înalta Curte reţine că excepţia inadmisibilităţii acţiunii a fost invocată de pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernul României prin întâmpinările formulate încă din faţa instanţei mai întâi sesizate, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal .

Reclamanta a luat cunoştinţă de ambele întâmpinări şi a formulat răspuns faţă de acestea, prin care a susţinut că nu este obligatorie plângerea prealabilă şi a mai invocat demersurile pe care le-a efectuat pentru rezolvarea problemei la nivel administrativ, în prealabil, anexând înscrisuri în dovedire.

Ulterior, cauza a fost declinată spre competentă soluţionare Curţii de Apel Târgu Mureş, care a pronunţat hotărârea supusă recursului.

Instanţa de fond, la termenul din 17 mai 2024, a pus în discuţie cererea de probatorii formulată de reclamantă, după care a pus în discuţie excepţiile invocate de pârâţi, inclusiv excepţia inadmisibilităţii acţiunii. Reclamanta, reprezentată de avocat, a solicitat respingerea excepţiei şi, constatând că adresa din 14.11.2023 invocată în combaterea excepţiei, nu se află printre actele depuse la dosar, a solicitat amânarea judecăţii.

Instanţa a respins cererea de amânare, reţinând că reclamanta, conform art. 194 C. proc. civ., avea posibilitatea de a depune înscrisurile de care înţelege să se folosească, iar cauza aflându-se la al doilea termen de judecată nu se impune acordarea unui nou termen pentru ca partea să complinească o eventuală omisiune de a depune anumite înscrisuri.

În raport cu aceste aspecte, Înalta Curte constată că reclamanta a avut suficient timp să-şi pregătească apărarea şi să depună actele de care a înţeles să se folosească în combaterea excepţiei invocate de pârâţi. Astfel, deşi a omis a anexa acţiunii şi dovada îndeplinirii procedurii prealabile, conform art. 12 din Legea nr. 554/2004, putea să complinească lipsa acestor înscrisuri după ce a luat cunoştinţă de întâmpinări, odată cu răspunsul la întâmpinare pe care l-a formulat.

Din practicaua încheierii de şedinţă din 17 mai 2025, rezultă că instanţa, conform normelor de procedură civilă, a pus în discuţie cererile formulate de părţi, cererea de probatorii formulată de reclamantă şi apoi excepţiile invocate de pârâţi prin întâmpinare. Recurenta-reclamantă a fost reprezentată de apărător convenţional pe tot parcursul procesual în primă instanţă (inclusiv în faţa Curţii de Apel Bucureşti), a formulat răspuns la întâmpinări şi a combătut excepţiile invocate de pârâţi în şedinţa publică.

Prin urmare, nu se poate reţine încălcarea normelor de procedură de către instanţa de fond în sensul clamat de recurenta-reclamantă, instanţa de fond respectând dispoziţiile art. 193-194 şi art. 248 C. proc. civ., dreptul de apărare al părţii şi principiul aflării adevărului.

Nici motivul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ. nu poate fi avut în vedere. În susţinerea acestui motiv, recurenta susţine că instanţa de fond a interpretat şi aplicat eronat dispoziţiile art. 7 şi art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 referitoare la procedura plângerii prealabile.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii, se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Nu sunt fondate aprecierile recurentei, în sensul că ar fi contradictorii considerentele hotărârii recurate, pentru că judecătorul fondului a analizat şi a răspuns argumentelor prezentate de reclamantă, care, pe de o parte, a invocat faptul că nu ar fi existat obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, invocând art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, iar, pe de altă parte, a solicitat a se constata că ar fi parcurs această procedură prealabilă, prin demersurile efectuate pe lângă autorităţile pârâte, invocând adresa din 14.11.2023 şi răspunsurile autorităţilor.

De altfel, recurenta-reclamantă, subsumat motivelor de casare anterior menţionate, invocă greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material, inclusiv din perspectiva obligativităţii parcurgerii plângerii prealabile, alegaţiile sale urmând a fi analizate odată cu motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat, de asemenea, prin cererea de recurs.

Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

(11) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ - jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie.

(4) Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluţionează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g).

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Totodată, art. 193 din C. proc. civ., prevede că sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta iar dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Rezultă că procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, ca un fine de neprimire a acţiunii, şi este obligatorie, iar neîndeplinirea ei este sancţionată cu respingerea cererii în contencios administrativ ca inadmisibilă.

Astfel, în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condiţiile stabilite de acea lege. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Pentru că priveşte o cerinţă pentru declanşarea procedurii judiciare, deci pentru sesizarea instanţei, excepţia lipsei procedurii prealabile este o excepţie de fond. Se adaugă celorlalte condiţii de exerciţiu ale acţiunii, ca o condiţie specială, suplimentară, iar, pentru pentru a avea eficienţă, procedura prealabilă trebuie să fie îndeplinită în termen.

Excepţia lipsei procedurii prealabile este o excepţie absolută, pentru că norma care o reglementează este imperativă. Caracterul normei rezultă din formularea folosită de legiuitor, şi anume că persoana care se consideră vătămată trebuie să solicite (art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004). Caracterul imperativ al normei care reglementează procedura prealabilă decurge şi din interesul ocrotit, şi anume acela de a evita încărcarea rolului instanţelor cu cereri care pot fi rezolvate pe cale amiabilă. Legiuitorul nu a lăsat la latitudinea părţii interesate sau a ambelor părţi dacă efectuează sau nu procedura prealabilă, ci a condiţionat sesizarea instanţei de îndeplinirea ei.

De altfel, contenciosul constituţional a stabilit că art. 7, care instituie obligativitatea procedurii prealabile, nu încalcă prevederile art. 21 alin. (4) din Constituţie care prevede că jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite. Nicio dispoziţie constituţională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic.

Contrar alegaţiilor recurentei-reclamante, în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la actul care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, pentru că obiectul prezentei acţiuni în anulare îl reprezintă un act administrativ cu caracter normativ iar, potrivit alin. (11) al aceluiaşi articol, în cazul actului administrativ normativ plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Actul cu caracter normativ poate fi abrogat sau modificat oricând, întrucât modificarea stării normative secundum legem rămâne prerogativă discreţionară a administraţiei atunci când consideră că acesta este sau a devenit inoportun sau nelegal, în timp ce actul cu caracter individual devine irevocabil, dacă a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Astfel, excepţia prevăzută de dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 referitoare la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile priveşte doar acte administrative individuale, ceea ce nu este cazul, fiind contestat un act administrativ normativ, în privinţa căruia alin. (1) şi (11) ale art. 7 prevăd că plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepţia de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) şi (11) ale art. 7 din Legea contenciosului administrativ, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situaţie, ceea ce lipseşte de efect norma juridică, care este edictată în sensul în care să se aplice.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că argumentele expuse de recurenta-reclamantă în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, aceasta fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva încheierii din 17 mai 2024 şi sentinţei nr. 81 din 24 mai 2024 ale Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 martie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei