Suspension of deposit-return system for packaging; standard for "well-justified case" and serious doubt regarding administrative act legality

Şedinţa publică din data de 11 martie 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 10.02.2024, sub nr. x/2024, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să se dispună suspendarea în parte a executării actului administrativ normativ reprezentat de H.G. nr. 1074/2021 privind stabilirea sistemului de garanţie returnare pentru ambalaje primare nereutilizabile, respectiv în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 1 alin. (2) şi (3), art. 4 alin. (2), art. 10 alin. (1), (5) şi (6), art. 15, art. 16, art. 20 alin. (1) lit. b) şi lit. c) şi art. 26 alin. (1)-(4), până la pronunţarea instanţei de fond, precum şi obligarea pârâtului la suportarea tuturor cheltuielilor de judecată antrenate de soluţionarea prezentei cauze.

1.2. Prin încheierea de şedinţă din 29.03.2024, instanţa a respins excepţia netimbrării cererii de chemare în judecată, ca nefondată, a respins cererea formulată de Guvernul României privind introducerea în cauză, în temeiul art. 78 C. proc. civ., a Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, a încuviinţat cererile de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, formulate de societatatea RetuRo Sistem de Garanţie Returnare S.A. şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi a calificat excepţia inadmisibilităţii motivat din perspectiva neîntrunirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ca fiind o apărare de fond.

1.3. Prin încheierea de şedinţă din 12.04.2024, instanţa a aplicat pârâtului Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, o amendă judiciară în cuantum de 300 RON, în conformitate cu dispoziţiile art. 187 alin. (1) pct. 2 lit. f) C. proc. civ.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1164 din 21 iunie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi intervenienţii RetuRo Sistem Garanţie Returnare şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor; a suspendat executarea prevederilor art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1074/2021 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv cele prevăzute de H.G. nr. 1075/2023 până la pronunţarea instanţei de fond; a respins, în rest, cererea, ca neîntemeiată; a admis în parte cererile de intervenţie accesorie formulate de intervenienţii RetuRO Sistem Garanţie Returnare şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

3. Calea de atac exercitată în cauză

3.1. Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate, iar, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, în principal, ca inadmisibilă, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de recurs, pârâtul-recurent a susţinut că hotărârea este sumar motivată, aceasta ar fi trebuit să conţină, în opinia sa, argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la temeinicia dreptului, argumente care, în mod necesar, trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar, pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Pe fondul cererii de suspendare, recurentul a criticat soluţia pronunţată de instanţa de fond sub aspectul considerentelor acesteia privind îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, care nu pun în lumină o nelegalitate vădită a actului contestat, ci presupun o examinare detaliată ce coincide cu însăşi analiza pe fond a cauzei şi depăşeşte verificările sumare pe care instanţa a fost chemată să le efectueze în contextul soluţionării unei cereri de suspendare.

În acest sens, a arătat că motivarea instanţei şi raţiunile care au condus la suspendarea art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021 legate de pretinsa lipsă de claritate a textului sunt total articiale şi realizate fără a lua în calcul raţiunea şi finalitatea actului normativ contestat.

Marcajul specific SGR, reprezentat de un cod de bare înregistrat în baza de date a administratorului SGR şi de un simbol specific SGR, este absolut necesar pentru ca un astfel de sistem să poată funcţiona în mod efectiv şi ca ambalajele să fie recunoscute în momentul returnării de către consumatori, să fie apoi numărate de către administrator şi predate spre reciclare, iar marcarea ambalajelor care ţine de modalitatea de circulaţie a ambalajelor şi care fac obiectul SGR, şi care, conform prevederilor art. 10 alin. (6) din Legea nr. 249/2015 trebuie reglementate prin H.G. nr. 1074/2021.

Având în vedere implicaţiile SGR raportat la etichetarea ambalajelor cu un astfel de marcaj specific, art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021 a recunoscut în mod expres realitatea faptului că la data intrării în funcţiune a SGR vor exista în stocurile producătorilor, distribuitorilor şi comercianţilor anumite cantităţi de produse în ambalaje care fac obiectul SGR care nu au aplicat însă marcajul SGR.

Astfel, deşi instanţa de judecată pare să reţină în motivarea hotărârii contestate faptul că prin H.G. nr. 1074/2021 s-ar interzice "comercializarea produselor aflate în stocul producătorilor, distribuitorilor sau comercianţilor care nu sunt ambalate în ambalajele prevăzute la art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1074/2021", a considerat că acest lucru este eronat, întrucât, în realitate, art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021 obligă producătorii şi importatorii de produse în ambalaje care fac obiectul SGR, ca regulă generală, să introducă pe piaţă produse în astfel de ambalaje doar în condiţiile în care acestea sunt marcate în mod corespunzător, oferind însă, ca o soluţie tranzitorie, la alin. (6), posibilitatea acestora de a comercializa până la o anumită dată (în vederea epuizării acestora) stocurile de produse existente în acest tip de ambalaje, dar care nu au aplicat marcajul SGR.

În opinia recurentului, obligaţiile separate de natură fiscală pe care un producător de vinuri le are în ceea ce priveşte declararea stocurilor nu conduc în niciun caz la o eventuală lipsă de precizie, a reglementării din art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021, al cărei scop nu este să limiteze produsele care la data intrării în funcţiune a SGR se aflau în stocurile operatorilor economici sau să atribuie o altă accepţiune pentru aceste stocuri.

Referinţa la stocurile de produse în ambalaje care fac obiectul SGR din art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021 nu face altceva decât să permită comercializarea într-o perioadă de tranziţie inclusiv a acelor produse în ambalaje nemarcate SGR, accepţiunea noţiunii de stocuri urmând să fie determiată în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare aplicabile.

De asemenea, nefondată a apreciat că este şi motivarea instanţei potrivit căreia art. 10 alin. (5) şi (6) ar fi lipsite de precizie, din moment ce din lecturarea celor două aliniate reise clar sensul acestor, precum şi finalitatea normelor, astfel cum aceasta a fost explicată mai sus.

Totodată, a învederat că instanţa nu a avut în vedere faptul că răspunderea extinsă a producătorului pentru ambalajele introduse pe piaţa naţională revine oricărei entităţi economice care realizează o astfel de activitate comercială, indiferent de domeniul în care activează, iar participarea în cadrul SGR este obligatorie conform legislaţiei primare.

Conform recurentului, o abordare contrară a legiuitorului prin care s-ar fi acordat o exceptare specială pentru producătorii de vinuri ar fi contrară principiilor de drept, în special principiului egalităţii şi principiile de drept al concurenţei şi ar fi acordat acestora o derogare specială de la îndeplinirea obligaţiilor legale şi de la răspunderea pe care şi-au asumat-o în momentul demarării acestei activităţi comerciale, ceea ce ar fi dus într-adevăr la "aplicarea diferenţiată şi discriminatorie" la care face referire instanţa de judecată.

În acest context, a susţinut că efectul aducerii la îndeplinire a obiectivelor de returnare aferente SGR a fost legiferat din perspectiva operaţiunilor de reciclare care vor interveni asupra ambalajelor colectate în cadrul sistemului, urmând a putea fi raportate la momentul predării spre reciclare cu titlul de deşeuri de ambalaje, pentru îndeplinirea obiectivelor de valorificare prin reciclare aferente contribuţiei prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

Raportat la motivarea instanţei, a apreciat că hotărârea este lipsită de temei legal, fiind dată atât cu aplicarea greşită a normelor de drept substanţial, cât şi contradictorie întrucât aceeaşi instanţă a apreciat concordanţa între legislaţia primară şi alte prevederi contestate ale H.G. nr. 1074/2021, care nu puteau fi tratate separat de prevederea de la art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021, pentru care s-a dispus suspendarea.

Astfel, faţă de prevederile art. 10 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 249/2015, a rezultat că Guvernul României era abilitat să emită o hotărâre prin care să stabilească printre altele modalitatea de circulaţie a ambalajelor care fac obiectul SGR - acestea fiind definite de chiar legislaţia primară şi incluzând toate tipurile de ambalaje primare nereutilizabile din sticlă, plastic sau metal, cu volume cuprinse între 0,1 l şi 3 l inclusiv, utilizate pentru a face disponibile pe piaţa naţională bere, mixuri de bere, mixuri de băuturi alcoolice, cidru, alte băuturi fermentate, sucuri, nectaruri, băuturi răcoritoare, ape minerale şi ape de băut de orice fel, vinuri şi spirtoase, acestea vizând şi producătorii de vinuri, cum este intimata-reclamantă, precum şi marcajul ambalajelor care să indice participarea acestora în sistemul de garanţie-returnare, de esenţă a acestui sistem.

Mai mult, a mai arătat că hotărârea recurată nu a făcut aplicarea art. 16 alin. (51) din Legea nr. 249/2015 şi nu poate exista niciun dubiu în privinţa legalităţii H.G. nr. 1074/2021, inclusiv a prevederii din art. 10 alin. (5) din actul normativ emis de Guvernul României, de vreme ce acesta a fost reţinut în mod expres de legiuitorul primar, într-o normă juridică cu valoare de lege, care a menţionat şi obligativitatea utilizării sistemului de garanţie-returnare pentru categoria de agenţi economici vizaţi şi ambalajele supuse acestuia.

Referitor la condiţia pagubei iminente, recurentul-pârât a susţinut că prima instanţă a apreciat greşit a fi îndeplinită această cerinţă legală, în condiţiile în care nu poate fi vorba de impunerea "intempestivă" a acestei restricţii, câtă vreme H.G. nr. 1074/2021 a intrat în vigoare la 6 octombrie 2021, fiind prevăzut de la bun început în art. 10 un termen dincolo de care era interzisă comercializarea în ambalaje necorespunzătoare, termen care a fost decalat până la operaţionalizarea sistemului de garanţie-returnare în cele din urmă la 30 noiembrie 2023.

Prin urmare, atât societatea intimată cât şi orice alt agent economic căruia i se aplică H.G. nr. 1074/2021 trebuia să cunoască din timp şi să ia măsurile necesare pentru a minimiza orice potenţiale costuri suplimentare care i-ar fi fost generate de necesitatea respectării acestor prevederi.

Totodată, a mai arătat că este nelegală şi aprecierea primei instanţe cu privire la raportul dintre sarcinile producătorilor de vinuri şi obiectivele de reciclare a deşeurilor de ambalaje, întrucât asemenea costuri pot fi inerente şi trebuie suportate în temeiul principiului răspunderii extinse a producătorilor de ambalaje, prevăzut de art. 21 din O.U.G. nr. 92/2012 privind regimul deşeurilor. Contrar motivării primei instanţe, eventualele costuri suplimentare sunt justificate în raport de obiectivele urmărite de legiuitorul primar, pe care Guvernul României le-a implementat prin adoptarea H.G. nr. 1074/2021.

Mai mult, a susţinut că prima instanţă nu a ţinut cont în analiza condiţiei pagubei iminente de incidenţa art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021 şi nu a motivat în concret în ce constă aceasta, respectiv care este costul de reetichetare şi dacă a fost dovedit corespunzător de intimata-reclamantă.

3.2. Intervenientul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a declarat recurs împotriva sentinţei nr. 1164 din 21 iunie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

Din perspectiva cazului bine justificat, a subliniat a se observa faptul că instanţa a analizat un act normativ cu aplicabilitate generală exclusiv prin raportare la specificul pieţei vinurilor, ceea ce este greşit, neputându-se face o aplicare diferenţiată şi discriminatorie pentru producătorii de vinuri, întrucât actul normativ nu s-a emis în considerarea calităţii unor categorii de beneficiari, ci pentru toţi producătorii/poluatorii care introduc pe piaţă o anumită categorie de ambalaje.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, a susţinut că dispoziţia normativă cu privire la care instanţa a apreciat că ar fi "imprecisă" se referă la stocurile de produse existente în patrimoniul agenţilor economici la data intrării în funcţiune a SGR, care nu sunt în ambalaje cu sigla SGR şi care pot fi comercializate până cel târziu la 31 decembrie 2024, în caz contrar urmând a fi retrase sau reetichetate cu sigla SGR.

Motivarea instanţei în sensul că "producătorul de vinuri are obligaţia legală, potrivit normelor fiscale, de a depune declaraţii de stocuri privitoare la produsele accizabile", în opinia intervenientului nu are nicio legătură cu pretinsa "lipsă de precizie" a prevederilor art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021, invocată de instanţă, întrucât existenţa unor obligaţii de declarare şi contorizare a stocurilor de produse accizabile impuse prin normele fiscale contribuire la determinarea cu exactitate a produselor în ambalaje care fac obiectul SGR şi care se pot comercializa în temeiul acestei excepţii referitoare la stocuri, încă o perioadă de timp ulterior punerii în funcţiune a sistemului de garanţie-returnare.

Sintagma "produse care se află în stocul producătorilor" (art. 10 alin. (5) se referă la produsele în ambalaje nemarcate SGR, care pot fi comercializate în perioada de tranziţie până la care va fi obligatorie sigla SGR.

Alineatul (5) de la art. 10 din H.G. nr. 1074/2021 obligă producătorii şi importatorii de produse în ambalaje care fac obiectul SGR, să introducă pe piaţă produse în astfel de ambalaje doar în condiţiile în care acestea sunt marcate corespunzător, oferind o soluţie tranzitorie, la alin. (6), respectiv posibilitatea de a comercializa până la o anumită dată stocurile de produse existente în acest tip de ambalaje, dar care nu au aplicat marcajul SGR.

Prin urmare, contrar celor reţinute de instanţă, a concluzionat că noţiunile "produse ambalate", "produse care se află în stoc", "stocuri (...) comercializate" sunt clare, precise şi neechivoce, în concordanţă cu normele de tehnică legislativă care prevăd ca redactarea să fie subordonată dezideratului înţelegerii cu uşurinţă a textului de către destinatarii acestuia.

Cu privire la termenul până la care se pot introduce pe piaţă produse non SGR, indiferent de data analizată (30.06.2024, 31.12.2024 sau orice alt termen limită), a arătat că acestea nu sunt aspecte care să determine nelegalitatea actului administrativ cu caracter normativ, întrucât termenul până la care se pot introduce pe piaţă ambalaje non SGR este un aspect de oportunitate, şi nu de legalitate.

Reclamanta are calitatea de poluator care introduce pe piaţă ambalaje nereturnabile sens în care este evidentă lipsa de prudenţă a acesteia în achiziţionarea ambalajelor, în condiţiile în care tranziţia la sistemul SGR s-a făcut pe o perioadă de 25 de luni, cunoscând din timp schimbările pe care le invocă la data prezentei.

Neincluderea sticlelor de vin şi băuturi spirtoase în sistemul SGR sau acordarea producătorilor de vinuri şi băuturi spirtoase, prin excepţie, a unui termen mult mai îndepărtat de comercializare a ambalajelor SGR, nu ar fi avut nicio justificare, în condiţiile în care, potrivit ultimului raport de avertizare publicat de Comisia Europeană în iunie 2023, România riscă să rateze obiectivele de reciclare asumate pentru totalul deşeurilor de ambalaje, respectiv 65% până în 2025.

Mai mult, a arătat că stabilirea unei limite de comercializare a produselor în ambalaje non SGR nu încalcă nicio prevedere legală şi nu impactează în niciun fel principiul securităţii juridice. Cu referire la principiul enunţat, a învederat faptul că producătorii (poluatorii) îşi pot comercializa stocurile şi ulterior datei limită prevăzute, cu condiţia ca aceştia să procedeze la schimbarea etichetelor, astfel încât noile etichete să conţină sigla SGR şi astfel să fie colectate prin sistemul SGR. Dacă nu se doreşte schimbarea etichetei, atunci se poate aplica doar un abţibild cu logo-ul SGR şi un cod de bare.

Totodată, cu referire la argumentele intervenientei privind specificul pieţei de vin, care este o piaţă cu comercializare pe o perioadă lungă de timp, conform recurentului acestea nu au nicio legătură cu legalitatea H.G. nr. 1074/2021

Nu în ultimul rând, a evidenţiat faptul că, reclamanta nu poate invocat un drept privat în contra unor imperative de ordin public, general, cu atât mai mult cu cât acestea sunt obligate să suporte în calitate de poluator costurile pentru ambalajele pe care le introduc pe piaţa naţională.

Referitor la condiţia pagubei iminente, recurentul-intervenient a susţinut că prima instanţă a apreciat greşit a fi îndeplinită această cerinţă legală, ţinând cont că eventualele costuri suplimentare care s-ar putea face (reetichetarea, aplicare abţibild) sunt urmarea directă a lipsei de prudenţă în acumularea stocurilor de sticle de către reclamantă. Totodată, eventualele costuri suplimentare cu ambalajele necomercializate până la 31.12.2024 sunt justificate şi de obiectivele urmărite de legiuitor prin adoptarea H.G. nr. 1074/2021, respectiv controlul situaţiei reale existente la nivel de ambajale în România, în caz contrar orice poluator ar putea să introducă permanent pe piaţă ambalaje non SGR, sub pretextul că sunt "stocuri preexistente".

În consecinţă, a arătat că paguba iminentă nu este dovedită, reclamanta venind doar cu argumente de ordin speculativ, fără să dovedească, dincolo de orice dubiu, o valoare concretă cu care ar fi prejudiciată.

3.3. Prin recursul declarat împotriva aceleiaşi sentinţe, intervenienta RetuRo Sistem Garanţie Returnare S.A. a solicitat, în baza motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de recurs, recurenta-intervenientă a arătat că hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 488 pct. 6 C. proc. civ., întrucât hotărârea nu respectivă cerinţele motivării impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., instanţa procedând la preluarea considerentelor expuse într-o altă hotărâre pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti prin care a dispus suspendarea art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021 în dosarul nr. x/2024. Preluarea necenzurată a considerentelor hotărârii unei alte instanţe de judecată, fără a indica raţionamentul propriu al instanţei, încalcă, în opinia recurentei, obligaţia esenţială de motivare a hotărârii, lipsind argumentele juridice proprii ale instanţei în prezenta cauză

Subsumat pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., a arătat că hotărârea nu cuprinde niciun fel de motivare cu privire la apărările invocate prin cererea de intervenţie accesorie în sprijinul respingerii cererii de suspendare, încălcându-se atât dreptul la un proces echitabil, cât şi principiul contradictorialităţii, deoarece argumentele RetuRo nu au fost analizate sub niciun aspect.

De asemenea, s-a mai arătat că în hotărâre instanţa a făcut referire la H.G. nr. 1075/2023 pentru modificarea H.G. nr. 1074/2021 prin care s-a redus termenul de comercializare al stocurilor de la data de 31 decembrie 2024 la data de 30 iunie 2024, fără însă să ţină cont că prin Hotărârea nr. 580/2024 din 34 mai 2024 autoritatea emitentă a revenit la termenul iniţial de 31 decembrie 2024 pentru comercializarea stocurilor.

În acest context, a arătat că respectiva sancţiune în italic din cadrul considerentelor, nu doar că nu este de actualitate fiindcă nu ţine cont de adoptarea H.G. nr. 580/2024, ci reprezintă o preluare integrală a argumentelor reclamantei, ceea ce arată cu atât mai mult că sentinţa recurată nu este motivată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susţinut că hotărâre a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în speţă nefiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea efectelor art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1074/2021, astfel cum această noţiune este definită de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, a arătat că instanţa s-a pronunţat asupra unor împrejurări de îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ-normativ atacat, care nici măcar nu au fost invocate expres prin cererea de suspendare.

În acelaşi timp, a subliniat că motivarea instanţei de judecată şi raţiunile care au condus la suspendarea parţială a H.G. nr. 1074/2021 legate de pretinsa lipsă de claritate a textului sunt artificiale şi realizate fără a lua în calcul raţiunea şi finalitatea actului normativ contestat.

H.G. nr. 1075/2023 a fost modificat prin H.G. nr. 580/2024 din 31 mai 2024 prin care s-a revenit la termenul de 31 decembrie 2024 de comercializare a stocurilor, perspectivă din care argumentele instanţei de fond sunt bazate pe o analiză incompletă a cadrului normativ existent de vreme ce instanţa de fond nu a ţinut deloc cont de H.G. nr. 580/2024.

De asemenea, a mai aratăt că prin art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1071/2021 se impune în realitate în sarcina poluatorului obligaţia de a schimba etichetele ambalajelor, cel mai târziu la data la care se apreciază oportun de către emitentul actului, dată care nu poate fi cenzurată de instanţa de judecată.

Deci, poluatorul îşi poate comercializa stocurile şi ulterior datei prevăzute în H.G. nr. 1074/2021 cu condiţia ca poluatorul să procedeze la schimbarea etichetelor pentru produsele deja etichetate, astfel încât noile etichete să conţină sigla SGR şi astfel să poată fi colectate şi reciclate prin sistemul SGR.

Având în vedere implicaţiile SGR raportat la etichetarea ambalajelor cu un astfel de marcaj specific, art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021 a recunoscut în mod expres realitatea faptului că la data intrării în funcţiune a SGR vor exista în stocurile producătorilor, distribuitorilor şi comercianţilor anumite cantităţi de produse în ambalaje care fac obiectul SGR care nu au aplicat însă marcajul SGR.

Obligaţiile separate de natură fiscală pe care un producător de vinuri le are în ceea ce priveşte declararea stocurilor nu conduc în niciun caz la o eventuală lipsă de precizie, a reglementării din art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021, al cărei scop nu este să limiteze produsele care la data intrării în funcţiune a SGR se aflu în stocurile operatorilor economici sau să atribuie o altă accepţiune pentru aceste stocuri. Referinţa la stocurile de produse în ambalaje care fac obiectul SGR din art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021 nu face altceva decât să permită comercializarea într-o perioadă de tranziţie inclusiv a acelor produse în ambalaje nemarcate SGR, accepţiunea noţiunii de stocuri urmând să fie determinată în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare aplicabile.

Aspectul de oportunitate a datei limită până la care se pot comercializa stocurile non SGR trebuie analizat şi din perspectiva jurisprudenţei CJUE, respectiv a cauzei C-309/02, respectiv existenţa unei perioade rezonabile de tranziţie atunci când statele membre decid să implementeze un sistem SGR.

Or, a arătat că în speţă tranziţia la sistemul SGR s-a făcut într-o perioadă de 25 de luni, H.G. nr. 1074/2021 fiind în vigoare din 6 octombrie 2021, iar sistemul SGR a intrat în vigoare la 30 noiembrie 2023.

Deci, în opinia recurentei, instanţa de fond trebuia să observe că acest termen este la nivel de aparenţă suficient pentru ca poluatorul să comercializeze sau să eticheteze SGR stocurile existente cu un efort minim.

A mai susţinut că este greşită motivarea instanţei potrivit căreia art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1071/2021 ar fi lipsite de precizie pentru că utilizează noţiunile de "produse ambalate", "produse care se află în stoc", "stocuri comercializate", din moment ce din lecturarea celor două aliniate reiese clar sensul acestora, precum şi finalitatea normelor, deoarece nu a avut în vedere faptul că răspunderea extinsă a producătorului pentru ambalajele introduse pe piaţa naţională revine oricărei entităţi economice care realizează o astfel de activitate comercială, indiferent de domeniul în care activează, iar participarea în cadrul SGR este obligatorie conform legislaţiei primare.

Instanţa de judecată creează aşadar o "aplicare diferenţiată şi discriminatorie" de care să beneficieze un producător de vin, cu toate că legislaţia primară nu prevede o astfel de exceptare.

Mai mult, a mai arătat că hotărârea recurată nu a făcut aplicarea art. 16 alin. (51) din Legea nr. 249/2015, prin care se prevede dincolo de orice echivoc că obligaţiile de reciclare a deşeurilor de ambalaje, pentru categorii de ambalaje specific determinate, se realizează exclusiv prin intermediul administratorului SGR şi a sistemului de garanţie-returnare.

De asemenea, din perspectiva cazului bine justificat, a susţinut că instanţa de fond nu s-a raportat la calitatea reclamantei care este "poluator" şi căreia îi incumbă obligaţii specifice de mediu, fiind obligată să contribuie atât cu sume de bani la gestionarea deşeurilor pe care le produce, cât şi să se asigure că ambalajele pe care le introduce pe piaţă şi care reprezintă material poluat ajung să fie reciclate.

În virtutea răspunderii extinse a poluatorului, simplul fapt că la un moment dat politica de mediu implică anumite constrângeri pentru un poluator nu înseamnă în niciun caz că această conduită a autorităţii publice ar fi vădit nelegală şi astfel să justifice suspendarea actului administrativ normativ.

Cu privire la condiţia pagubei iminente, contrar motivării primei instanţe, recurenta-intervenientă a susţinut că eventualele costuri suplimentare sunt justificate în raport de obiectivele urmărite de legiuitorul primar, pe care Guvernul României le-a implementat prin adoptarea H.G. nr. 1074/2021.

A arătat că prima instanţă nu a ţinut cont în analiza condiţiei pagubei iminente de incidenţa art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021, care a oferit un răgaz de timp pentru comercializarea stocurilor de produse cu ambalaje non SGR şi care a fost stabilit tocmai pentru a ajuta agenţii economici să facă trecerea la sistemul de garanţie-returnare.

Mai mult, a menţionat că instanţa de fond nu a oferit o valoare exactă a pagubei iminente care se impune a fi evitată prin suspendarea actului, iar reclamanta nu a dovedit cuantumul acesteia, aceasta şi-a însuşit argumentele de ordin speculativ ale reclamantei care nu a dovedit în concret la ce valoare se ridică pierderea sa efectivă.

În concluzie, a apreciat că instanţa a reţinut o pagubă care în realitate nu există, întrucât majoritatea sticlelor de vin sunt deja în posesia reclamantei şi nu implică costuri suplimentare de reetichetare.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat întâmpinare faţă de recursul declarat de RetuRo Sistem Garanţie Returnare S.A. prin care a învederat faptul că, prin sentinţa civilă nr. 1649/15.10.2024 pronunţată în dosarul nr. x/2024, ce are ca obiect anulare act administrativ reprezentat de H.G. nr. 1074/2021, instanţa a respins ca nefondată acţiunea formulată de A. S.R.L., sens în care a apreciat că recursul împotriva sentinţei prin care s-a dispus suspendarea până la pronunţarea instanţei de fond devine lipsit de interes.

Pe fondul recursului, a apreciat că acesta este fondat, prin raportare la faptul că hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a art. 14 din Legea nr. 554/2004, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., astfel cum a învederat recurenta RetuRo Sistem Garanţie Returnare S.A.

4.2. Intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus note scrise prin care a solicitat să se constate că cererea de suspendare a H.G. nr. 1074/2021 a rămas fără obiect, având în vedere că fondul cauzei s-a soluţionat, respectiv Curtea de Apel Bucureşti, prin soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2023, a respins acţiunea în contencios administrativ, prin care s-a solicitat anularea respectivului act normativ.

5. Procedura de soluţionare a recursurilor

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 20 ianuarie 2025, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 11 martie 2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor declarate în cauză

7.1. Referitor la excepţia lipsei de interes în susţinerea recursurilor

În susţinerea acestei excepţii, recurenţii-intervenienţi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi RetuRo Sistem Garanţie Returnare S.A. au apreciat că recursurile declarate împotriva sentinţei prin care s-a soluţionat cererea de suspendare a executării actului administrativ cu caracter normativ în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 sunt lipsite de interes, în condiţiile în care pe fondul cererii de anulare a H.G. nr. 1074/2021 s-a pronunţat deja o hotărâre în primă instanţă.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte reţine că pârâtul Guvernul României şi intervenienţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi RetuRo Sistem Garanţie Returnare S.A. au în continuare interes în soluţionarea pe fond a recursurilor, folosul practic urmărit fiind acela de a obţine invalidarea soluţiei pronunţate de prima instanţă, respectiv înlăturarea măsurii suspendării dispuse în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, care are caracter executoriu de la pronunţare, conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, şi care a produs efecte juridice până la data pronunţării instanţei de fond.

Mai mult, sentinţa civilă nr. 1649/2024 nu este definitivă existând posibilitatea casării ei în calea de atac, casare care ar duce la producerea de efecte juridice de către soluţia pronunţată în prezentul litigiu. Astfel, în situaţia în care sentinţa civilă nr. 1649/2024 ar fi casată, iar actul administrativ cu caracter normativ a cărui suspendare se cere ar fi anulat în primă instanţă, suspendarea dispusă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 ar produce efecte până la soluţionarea definitivă a cauzei, prelungindu-se de drept aşa cum stipulează art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes în susţinerea recursurilor, ca nefondată, apreciind că recurenţii justifică un interes actual în obţinerea unei soluţii vizând fondul cererii de suspendare.

7.2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, din perspectiva motivelor de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâtul Guvernul României şi de intervenienţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor (MMAP) şi Sistem Garanţie Returnare S.A. sunt fondate, în limitele şi pentru următoarele considerente:

Aşa cum s-a precizat la pct. 1.1. al prezentei decizii, reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 prin care a solicitat să se dispună suspendarea executării efectelor art. 1 alin. (2) şi (3), art. 4 alin. (2), art. 10 alin. (1), (5) şi (6), art. 15, art. 16, art. 20 alin. (1) lit. b) şi lit. c) şi art. 26 din Hotărârea de Guvern nr. 1074/2021 privind stabilirea sistemului de garanţie-returnare pentru ambalaje primare nereutilizabile, modificată şi republicată, până la pronunţarea instanţei de fond.

Soluţionând cauza, curtea de apel a admis în parte cererea de suspendare şi a dispus suspendarea executării prevederilor art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1074/2021 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv cele prevăzute de H.G. nr. 1075/2023, până la pronunţarea instanţei de fond.

Pârâtul Guvernul României, cât şi intervenienţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor (MMAP) şi RetuRo Sistem Garanţie Returnare S.A., au criticat soluţia primei instanţe de admitere în parte din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Observând că recurenţii au formulat critici de nelegalitate similare, acestea vor fi analizate de Înalta Curte prin considerente comune, cu precizarea particularităţilor şi argumentelor specifice, după caz.

Potrivit art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile." [s.n.].

În raport de aceste text de lege, Înalta Curte reţine că, subsumat motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-intervenientă RetuRo Sistem Garanţie Returnare S.A. a susţinut că sentinţa recurată nu cuprinde niciun fel de motivare cu privire la apărările invocate prin cererea de intervenţie accesorie, fiind încălcat atât dreptul la un proces echitabil, cât şi principiul contradictorialităţii, argumentele părţii interveniente RetuRo nefiind analizate sub niciun aspect.

Aşa cum s-a statuat în doctrină şi în jurisprudenţa recentă, acest caz de nelegalitate a unei hotărâri poate fi invocat în următoarele situaţii: încălcarea dreptului la apărare; judecata pricinii în lipsa părţii care nu a fost legal citată; nerespectarea principiului oralităţii; publicitatea şedinţei de judecată; nesemnarea minutei de către judecători; lipsa încheierii de dezbateri; aplicarea greşită a unor texte de lege; nesocotirea principiului contradictorialităţii ori a principiului disponibilităţii şi altele asemenea.

Chiar dacă, sub imperiul acestui motiv de recurs, se includ cele mai variate neregularităţi de ordin procedural, care privesc atât nesocotirea normelor de procedură ordine publică şi a celor stabilite în interesul exclusiv al părţilor, cât şi încălcarea unor principii fundamentale ale procesului civil care nu pot fi subsumate altor cazuri de casare reglementate în art. 488 alin. (1) C. proc. civ., în speţă nu pot fi identificate astfel de încălcări prin prisma modului în care instanţa de fond a derulat procesul, a cercetat argumentele părţilor şi a construit raţionamentul judiciar.

Astfel, verificând conţinutul sentinţei, instanţa de control judiciar nu identifică o încălcare de către prima instanţă a principiilor indicate în memoriul de recurs, în cauză fiind respectate dispoziţiile legale care guvernează desfăşurarea procesului civil, respectiv, cele referitoare la condiţiile stabilite şi impuse de lege cu privire la activitatea de judecată şi la raporturile dintre părţi şi instanţă.

Judecătorul fondului a analizat susţinerile şi apărările formulate pe parcursul procesului şi a încuviinţat probele solicitate de către părţi, în conformitate cu dispoziţiile legale, toate părţile având posibilitatea de a uza de garanţiile prevăzute de legea procesual civilă pentru a-şi susţine poziţia asupra tuturor problemelor de fapt şi de drept deduse judecăţii. Instanţa de fond a analizat cererea de suspendare a executării a actelor administrative contestate din perspectiva dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, verificând îndeplinirea cerinţelor art. 2 lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ, situaţie în care trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Calitatea motivării hotărârii va fi însă analizată în cadrul motivului de casare prevăzut de pct. 6 al articolului 488 alin. (1) C. proc. civ., care urmează în continuare.

Prin urmare, văzând că instanţa de fond a respectat principiile procesului civil mai sus discutate, Înalta Curte costată că primul motiv de nelegalitate este nefondat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recurentul-pârât Guvernul României a susţinut, în prim rând, caracterul sumar motivat al hotărârii, respectiv existenţa unor motive contradictorii şi străine cauzei.

Mai susţine recurentul, încadrând eronat această critică în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., că prima instanţă nu a motivat în concret în ce constă paguba iminentă, respectiv care este costul de etichetare şi dacă a fost dovedit corespunzător de reclamantă, considerând că simpla referire la "înscrisuri probatorii" nu reprezintă o motivare corespunzătoare a hotărârii pe acest aspect.

Verificând considerentele sentinţei atacate, Înalta Curte constată că instanţa a analizat în mod complet argumentele şi apărările formulate de părţi, inclusiv cele aparţinând pârâtului Guvernul României şi a expus în mod corespunzător raţionamentul care a condus la formarea convingerii sale, prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

În cuprinsul hotărârii nu se identifică argumente contradictorii ori străine cererii de suspendare, iar invocarea prejudecării fondului, prin valorificarea unor motive de nelegalitate pe care recurentul-pârât le apreciază a aparţine acţiunii în anulare, reprezintă o critică ce poate fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

De asemenea, considerentele expuse în sentinţă au o întindere suficientă, raportându-se în mod specific la situaţia de fapt dedusă judecăţii şi confirmând analiza efectivă a tuturor motivelor de nelegalitate invocate de intimata-reclamantă, cât şi a apărărilor formulate de părţile potrivnice.

Totodată, recurenta-intervenientă RetuRo Sistem Garanţie Returnare S.A. a invocat că hotărârea recurată nu respectă exigenţele motivării impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în condiţiile în care instanţa a preluat considerentele sentinţei nr. 77/2024 pronunţată de către Curtea de Apel Ploieşti într-o cerere de suspendare similară.

În concret, critica subsumată acestui motiv de recurs vizează o motivare necorespunzătoare prin lipsa unui raţionament propriu al primei instanţe, recurenta RetuRo Sistem Garanţie Returnare S.A. reproşându-i acesteia preluarea considerentelor unei alte instanţe de judecată.

În acelaşi timp, a mai susţinut că argumentele instanţei de fond sunt bazate pe o analiză incompletă a cadrului normativ existent de vreme ce aceasta nu a ţinut cont de H.G. nr. 580/2024 din data de 31 mai 2024 prin care autoritatea emitentă a revenit la termenul de 31 decembrie 2024 pentru comercializarea stocurilor.

Înalta Curte subliniază că intră în sfera art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. lipsa motivării, înţeleasă atât sub aspect formal, dedus din încălcarea dispoziţiilor art. 425 C. proc. civ., cât şi din perspectiva conţinutului considerentelor, înţeles ca o contragere excesivă a raţionamentului judiciar ori o motivare lipsită, în mod esenţial, de reperele necesare a face actul de procedură explicit şi inteligibil.

Obligaţia de motivare a unei hotărâri judecătoreşti trebuie înţeleasă ca un silogism logic, de natură a explica inteligibil hotărârea luată, ceea ce nu înseamnă un răspuns exhaustiv la toate argumentele aduse de parte, dar nici ignorarea lor, ci o expunere a celor fundamentale, care, prin conţinutul lor, sunt susceptibile să influenţeze soluţia.

În cauză, hotărârea atacată cuprinde raţionamentul juridic care a fundamentat pronunţarea soluţiei, precum şi motivarea în fapt şi în drept, curtea de apel prezentând argumentele care au condus către dezlegarea pe care a oferit-o, fiind posibilă realizarea controlului judiciar, astfel că nu se poate reţine niciun viciu al motivării hotărârii atacate.

Faptul că prima instanţă a preluat considerentele unei alte hotărâri judecătoreşti pronunţate într-un litigiu similar nu înseamnă că hotărârea pe care a pronunţat-o nu este motivată, atât timp cât toate argumentele preluate de către instanţă erau incidente întocmai şi în prezenta cauză. Nu i se poate cere judecătorului să găsească alte argumente doar pentru că acestea au fost expuse într-o altă hotărâre cu obiect similar. De asemenea, nu se încalcă art. 425 alin. (1) lit. b) prin aceea că judecătorul nu reformulează argumentele pe care şi le însuşeşte întocmai dintr-o altă hotărâre şi care au incidenţă în cauza pe care o soluţionează.

Simplul fapt că acele considerente expuse de prima instanţă nu concordă modului în care apreciază partea recurentă că trebuia motivată hotărârea judecătorească în acest proces nu determină incidenţa motivului de casare în discuţie, după cum acesta nu trebuie confundat nici cu motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin intermediul căruia se poate critica aplicarea de către prima instanţă a dreptului material.

Altfel spus, art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. implică o nelegalitate a hotărârii recurate fie prin prisma faptului că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fie că acele motive sunt contradictorii sau străine de natura cauzei, excluzându-se deci situaţia în care considerentele sunt criticate sub motiv că prin conţinutul lor încalcă sau aplică în mod greşit dreptul material, aspect tratat de alt motiv de nelegalitate/casare la art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

De asemenea, Înalta Curte constată că sunt nefondate şi criticile referitoare la faptul că argumentele instanţei sunt bazate pe o analiză incompletă a cadrului normativ existent, câtă vreme aceasta nu a ţinut cont de H.G. nr. 580/2024. Într-adevăr, art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021 a fost modificat prin H.G. nr. 580/2024, publicată în M.Of. nr. 510/31.05.2024, însă cererea de suspendare priveşte textul normativ în forma anterioară modificării. Or, pentru perioada 7 noiembrie 2023 - 31 mai 2024, norma criticată a produs efectele pe care reclamanta a urmărit să le temporizeze prin formularea cererii de suspendare.

În consecinţă, instanţa de control judiciar constată că sentinţa recurată satisface exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., nefiind fondat motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În schimb, Înalta Curte reţine ca fiind fondate criticile recurenţilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că hotărârea recurată este, în parte, nelegală, fiind dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1074/2021, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv cele prevăzute de H.G. nr. 1075/2023, greşit suspendate de prima instanţă.

Înalta Curte nu-şi poate însuşi considerentele instanţei de fond, în sensul că prevederile cuprinse la art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1074/2021, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv cele prevăzute de H.G. nr. 1075/2023, sunt redactate confuz, prin utilizarea mai multor noţiuni, a căror analiză va conduce la aplicarea diferenţiată şi discriminatorie. De asemenea, nu pot fi primite nici considerentele potrivit cărora că redactarea prevederilor art. 10 alin. (5) şi alin. (6) din actul contestat este lipsită de precizie în cazul unui producător de vinuri, cum este reclamanta, în condiţiile în care producătorul de vinuri are obligaţia legală, potrivit normelor fiscale, de a depune declaraţii de stocuri privitoare la produsele accizabile, în timp ce stocurile vizate de H.G. nr. 1074/2021 par să aibă o altă accepţiune, referitoare la produse.

Astfel, fără a antama fondul cauzei, Înalta Curtea reţine că, potrivit art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1074/2021:

"(5) Este interzisă introducerea pe piaţa naţională a produselor ambalate în ambalajele prevăzute la art. 1 alin. (1) dacă acestea nu sunt inscripţionate în condiţiile prevăzute la art. 24, cu excepţia produselor care se află în stocul producătorilor, distribuitorilor sau comercianţilor la data prevăzută la alin. (1).

(6) Stocurile prevăzute la alin. (5) pot fi introduse pe piaţă, respectiv comercializate, după caz, cel târziu până la data de 30 iunie 2024, dată după care introducerea acestora pe piaţa naţională, respectiv comercializarea lor este interzisă."

De subliniat că procedura de soluţionare a cererilor de suspendare impune, prin specificul său, o analiză la nivel de aparenţă a legalităţii actului administrativ, iar nu stabilirea legalităţii/nelegalităţii unui act administrativ în cadrul unei astfel de proceduri simplificate de soluţionare a cererilor de suspendare, deoarece în caz contrar ar fi depăşite limitele procedurii sumare a suspendării de executare a unui act administrativ.

Fiind vorba doar de aparenţa creată de actul administrativ, sub aspectul legalităţii sale, Înalta Curte constată, contrar celor reţinute de prima instanţă, că, raportat la conţinutul dispoziţiilor art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1074/2021, argumentele invocate de reclamantă nu relevă existenţa unor împrejurări vădite, legate de starea de fapt şi de drept, care ar fi de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii H.G. nr. 1074/2021.

Pretinsele elemente de nelegalitate din conţinutul art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1074/2021 implică o analiză pe fondul acţiunii în anulare, în condiţiile în care este vorba de oportunitatea adoptării respectivelor norme, pentru a fi asigurată implementarea Sistemului de Garanţie-Returnare.

Or, examinarea elementelor de oportunitate, din această perspectivă, necesită o analiză aprofundată a dreptului de apreciere a autorităţilor publice în elaborarea şi adoptarea H.G. nr. 1074/2021 şi a limitelor în care a fost exercitat dreptul de apreciere, analiza respectivă neputând fi realizată în cadrul procedurii simplificate a cererii de suspendare.

De menţionat că norma de la art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 1074/2021 are caracter de normă tranzitorie, reprezentând o excepţie de la aplicarea normei reglementate la alin. (5).

La nivel de aparenţă, o simplă analiză a conţinutului dispoziţiilor art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1074/2021, evidenţiază respectarea regulilor prevăzute din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu privire la emiterea numai pe baza şi în executarea legii.

În realitate, Înalta Curte reţine că art. 10 alin. (5) obligă producătorii şi importatorii de produse în ambalaje care fac obiectul SGR, ca regulă generală, să introducă pe piaţă produse în astfel de ambalaje doar în condiţiile în care acestea sunt marcate în mod corespunzător, oferind însă, ca o soluţie tranzitorie, la alin. (6), posibilitatea acestora de a comercializa până la o anumită dată (în vederea epuizării acestora) stocurile de produse existente în acest tip de ambalaje, dar care nu au aplicat marcajul SGR.

Obligaţiile separate de natură fiscală pe care un producător de vinuri le are în ceea ce priveşte declararea stocurilor nu conduc în niciun caz la o eventuală lipsă de precizie a reglementării din art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1074/2021, al cărei scop nu este să limiteze produsele care la data intrării în funcţiune a SGR se aflau în stocurile operatorilor economici sau să atribuie o altă accepţiune pentru aceste stocuri.

Referinţa la stocurile de produse în ambalaje care fac obiectul SGR din art. 10 alin. (5) din H.G. nr. 1074/2021 nu face altceva decât să permită comercializarea într-o perioadă de tranziţie inclusiv a acelor produse în ambalaje nemarcate SGR, accepţiunea noţiunii de stocuri urmând să fie determinată în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare aplicabile.

Existenţa unor obligaţii separate de declarare şi contorizare a stocurilor de produse accizabile impuse prin normele fiscale aplicabile ar trebui să acorde cu atât mai multă precizie producătorilor şi importatorilor care au astfel de obligaţii, inclusiv al celor de vinuri, pentru a determina cu exactitate cantitatea de produse în ambalaje care fac obiectul SGR şi care poate fi comercializată în temeiul acestei excepţii referitoare la stocuri, încă o perioadă de timp ulterior operaţionalizării sistemului de garanţie-returnare.

Nefondata este şi motivarea primei instanţe potrivit căreia art. 10 alin. (5) şi (6) ar fi lipsite de precizie pentru că utilizează noţiunile de "produse ambalate", "produse care se află în stoc", "stocuri...comercializate", din moment ce din lecturarea celor două aliniate reiese clar sensul acestora, precum şi finalitatea normelor, astfel cum aceasta a fost explicată anterior.

Înţelesul textului este evident: stocurile de produse existente în patrimoniul agenţilor economici la data intrării în funcţiune a SGR, care nu sunt în ambalaje cu sigla SGR, pot fi comercializate până cel târziu la data prevăzută la alin. (6), în caz contrar trebuie retrase sau re-etichetate corespunzător.

Potrivit art. 36 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă: "Redactarea textelor se face prin folosirea cuvintelor în înţelesul lor curent din limba română moderna, cu evitarea regionalismelor. Redactarea este subordonată dezideratului înţelegerii cu uşurinţă a textului de către destinatarii acestuia."

Iar potrivit art. 37 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, numai atunci când un termen nu este consacrat sau poate avea un înţeles diferit trebuie definit în actul normativ sau într-o anexă, ceea ce însă nu a fost necesar pentru norma de la art. 10 alin. (5) din H.G-nr. 1074/2021, întrucât înţelesul textului este evident: stocurile de produse existente în patrimoniul agenţilor economici la data intrării în funcţiune a SGR, care nu sunt în ambalaje cu sigla SGR, pot fi comercializate până cel târziu la data prevăzuta la alin. (6), în caz contrar trebuie retrase sau re-etichetate corespunzător.

Totodată, Înalta Curte constată că instanţa de fond reţine în mod eronat că art. 10 alin. (5) şi (6) este nelegal, din cauza faptului că nu s-ar fi avut în vedere particularităţile pieţei vinurilor, fiind, aşadar, emis " cu ignorarea situaţiei speciale a producătorilor de vinuri" care presupun o perioadă mai mare între momentul îmbutelierii şi comercializării efective.

Contrar primei instanţei, Înalta Curte reţine că răspunderea extinsă a producătorului pentru ambalajele introduse pe piaţa naţională revine oricărei entităţi economice care realizează o astfel de activitate comercială, indiferent de domeniul în care activează, iar participarea în cadrul SGR este obligatorie conform legislaţiei primare.

Astfel, ambalajele sticlelor de vin sunt de natură să producă la fel de multă poluare ca şi ambalajele altor tipuri de băuturi, chiar dacă durează mai mult să fie comercializate, iar includerea vinului în categoria de produse supuse SGR conform art. 10 alin. (5) din Legea nr. 249/2015 impune un tratament nediscriminatoriu pentru aceşti producători ca şi pentru producătorii celorlalte tipuri de băuturi vizate.

O abordare diferită a legiuitorului prin care s-ar fi acordat o exceptare specială pentru producătorii de vinuri ar fi fost contrară principiilor de drept, respectiv principiul egalităţii şi principiile de drept al concurentei şi ar fi acordat acestora o derogare specială de la îndeplinirea obligaţiilor legale şi de la răspunderea pe care şi-au asumat-o în momentul demarării acestei activităţi comerciale, ceea ce ar fi dus, într-adevăr, la "aplicarea diferenţiată şi discriminatorie" la care face referire instanţa de judecată.

Includerea vinului în categoria de produse supuse SGR conform art. 10 alin. (5) din Legea nr. 249/2015 impune un tratament nediscriminatoriu pentru aceşti producători ca şi pentru producătorii celorlalte tipuri de băuturi vizate.

Aşadar, la nivel de aparenţă, contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că, o simplă analiză a conţinutului dispoziţiilor art. 10 alin. (5) şi (6) din H.G. nr. 1074/2021, evidenţiază respectarea regulilor prevăzute din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată şi din perspectiva principiului securităţii juridice.

Prin urmare, niciunul dintre argumentele invocate de intimata-reclamantă nu poate fi reţinut, în cauză, din administrarea probatoriului specific procedurii suspendării executării actului administrativ, nerezultând incidenţa niciunei împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care să fie de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Astfel, în cauză nu se poate reţine incidenţa unui caz bine justificat, în înţelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, de natură a determina suspendarea executării actului administrativ.

În egală măsură, Înalta Curte are în vedere şi faptul că, anterior pronunţării hotărârii acestei instanţe, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1649 pronunţată la data de 15 octombrie 2024, în dosarul nr. x/2024, a respins acţiunea în contencios administrativ prin care s-a solicitat anularea actului administrativ cu caracter normativ - H.G. nr. 1074/2021.

Pronunţarea acestei hotărâri pe fondul cauzei exclude îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ normativ a cărui suspendare se solicită, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, astfel încât nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, hotărârea menţionată, rămasă definitivă prin decizia nr. 3101 pronunţată la data de 04 iunie 2025 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, constituind un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate ţinând cont de faptul că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Nefiind dovedit cazul bine justificat, instanţa de control judiciar constată că nu se mai impune analizarea cerinţei pagubei iminente, întrucât cele două condiţii au fost prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, astfel că neîndeplinirea uneia atrage respingerea automată a cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat.

8. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursurile declarate de recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi de recurenţii-intervenienţi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Returo Sistem Garanţie Returnare S.A şi, pe cale de consecinţă, va casa în parte hotărârea recurată şi, în rejudecare, va respinge în tot cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului.

Totodată, Înalta Curte va admite cererile de intervenţie accesorie formulate de formulate de intervenienţii RetuRO Sistem Garanţie Returnare S.A. şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor în favoarea pârâtului Guvernul României, având în vedere caracterul juridic al acestor cereri de apărări în favoarea pârâtului şi faptul că cererea de suspendare a reclamantei a fost în tot respinsă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes a recursurilor, ca nefondată.

Admite recursurile declarate de recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi de recurenţii-intervenienţi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Returo Sistem Garanţie Returnare S.A. împotriva sentinţei nr. 1164 din data de 21 iunie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi rejudecând:

Respinge în tot cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului.

Admite cererile de intervenţie accesorie formulate de intervenienţii RetuRO Sistem Garanţie Returnare S.A. şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor în favoarea pârâtului Guvernul României.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 martie 2025.