Proportionality of evidentiary requirements for land registry reconstitution under administrative regulations versus primary law

Şedinţa publică din data de 27 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a la data de 23.12.2021, sub nr. x/2021, reclamantele A., B. şi C. au chemat în judecată pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, solicitând anularea disp. Cap. 4.4.6 - art. 245 alin. (2) şi (3) din Regulamentului de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară aprobat prin Ordinul nr. 700 din 9 iulie 2014, care adaugă în mod nepermis la lege (art. 34 din Legea 7/1996), textele atacate prevăzând solicitări disproporţionate privind proba reconstituirii cărţii funciare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1014 din data de 31 mai 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia VIII -a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 1014 din data de 31 mai 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia VIII -a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamantele A., B. şi C..

Prima critică de nelegalitate vizează interpretarea greşită de către instanţa de fond a raportului dintre norma primară şi norma secundară. Recurentele susţin că dispoziţiile art. 245 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 700/2014 impun cerinţe excesive şi disproporţionate în procedura de reconstituire a cărţii funciare, precum prezentarea titlului de proprietate, a certificatului fiscal şi a altor acte justificative, cerinţe care nu se regăsesc în textul art. 34 din Legea nr. 7/1996. Potrivit acestui articol, reconstituirea cărţii funciare se poate dispune de registratorul de carte funciară, la cerere sau din oficiu, cu acordul celor interesaţi, pe baza unei încheieri, utilizând toate înscrisurile şi documentaţiile tehnice existente, precum şi situaţia dreptului de proprietate. Recurentele arată că norma primară nu impune prezentarea unui titlu de proprietate sau a certificatului fiscal, ci permite reconstituirea pe baza oricăror înscrisuri relevante, inclusiv copii fidele ale cărţii funciare pierdute, cum este cazul în speţă.

A doua critică priveşte disproporţia evidentă între cerinţele impuse în cazul reconstituirii la cerere şi cele prevăzute pentru reconstituirea din oficiu, reglementată de art. 246 din acelaşi Ordin. Recurentele subliniază că, în cazul reconstituirii din oficiu, nu se impune prezentarea titlului de proprietate sau a certificatului fiscal, ci doar constatarea inutilizabilităţii cărţii funciare prin referat întocmit de personalul biroului teritorial. Această diferenţă de tratament este considerată nejustificată şi contrară principiului proporţionalităţii, cu atât mai mult cu cât în situaţia recurentelor există o copie fidelă a cărţii funciare, emisă anterior de biroul de carte funciară, iar originalul a fost pierdut din culpa instituţiei.

A treia critică se referă la imposibilitatea obiectivă de a prezenta actele solicitate de Ordinul nr. 700/2014, în contextul în care imobilele au fost preluate de stat prin naţionalizare, iar autorii recurentelor au formulat cereri de revendicare în temeiul Legii nr. 10/2001. În aceste condiţii, recurentele nu deţin titluri de proprietate sau certificate fiscale, iar solicitarea acestor acte în vederea reconstituirii cărţii funciare este excesivă şi neadaptată situaţiei juridice particulare.

În fine, recurentele invocă dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, arătând că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului judecătoresc în cadrul acţiunii în anulare, iar instanţa de fond a omis să analizeze în mod real legalitatea dispoziţiilor contestate din perspectiva normei primare şi a principiilor de drept administrativ aplicabile.

În concluzie, recurentele solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi admiterea acţiunii în contencios administrativ, cu consecinţa anulării dispoziţiilor art. 245 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 700/2014, ca fiind contrare prevederilor art. 34 din Legea nr. 7/1996 şi principiului proporţionalităţii, în contextul unei situaţii juridice particulare în care reconstituirea cărţii funciare este împiedicată în mod nejustificat de cerinţe administrative excesive.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară a invocat excepţia nulităţii recursului. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cu prioritate, în raport cu prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-pârâtă, Înalta Curte constată că este neîntemeiată şi urmează să o respingă, întrucât criticile de nelegalitate invocate pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Recurentele - reclamante au indicat normele de drept material pe care consideră că prima instanţă le-a aplicat în mod greşit, precum şi argumentele pe care îşi întemeiază criticile formulate prin cererea de recurs, astfel că excepţia nu poate fi reţinută.

Pe fondul cauzei, analizând sentinţa recurată în raport cu criticile formulate, cu apărările din întâmpinare şi cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea introductivă, reclamantele au solicitat anularea dispoziţiilor art. 245 alin. (2) şi (3) din Regulamentul de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, susţinând că aceste prevederi ar adăuga în mod nepermis la norma primară prevăzută de art. 34 din Legea nr. 7/1996, prin impunerea unor cerinţe excesive privind proba reconstituirii cărţii funciare.

Instanţa de fond a respins acţiunea ca neîntemeiată, reţinând în mod corect că dispoziţiile contestate nu contravin normei primare, ci o dezvoltă în mod legitim, în conformitate cu prevederile art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. Astfel, art. 34 din Legea nr. 7/1996 prevede că reconstituirea cărţii funciare se face pe baza înscrisurilor şi documentaţiilor tehnice existente, precum şi a situaţiei dreptului de proprietate, fără a detalia natura acestor înscrisuri.

În acest context, dispoziţiile art. 245 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 700/2014 vin să precizeze conţinutul cererii şi tipologia actelor justificative necesare, fără a depăşi cadrul legal stabilit de legea specială.

Înalta Curte reţine că nu poate fi primită susţinerea recurentelor potrivit căreia cerinţele impuse de Ordinul nr. 700/2014 ar fi disproporţionate şi inaplicabile în situaţii precum cea din speţă, în care imobilele au fost preluate de stat prin naţionalizare, iar documentele justificative nu mai pot fi obţinute.

Aspectele invocate nu ţin de legalitatea normei secundare, ci de aplicarea acesteia în cadrul procedurii administrative derulate în faţa biroului de carte funciară, care este singurul competent să aprecieze asupra caracterului probator al înscrisurilor depuse iar eventualele dificultăţi în dovedirea dreptului nu justifică anularea normei.

De asemenea, critica referitoare la diferenţa de regim juridic între reconstituirea la cerere şi cea din oficiu, reglementată de art. 246 din acelaşi Ordin, nu poate conduce la concluzia nelegalităţii dispoziţiilor contestate.

Reconstituirea din oficiu reprezintă o procedură distinctă, declanşată prin iniţiativa autorităţii administrative, în temeiul constatării caracterului inutilizabil al cărţii funciare, fiind reglementată în condiţii specifice. Diferenţele de regim juridic faţă de reconstituirea la cerere sunt justificate prin natura demersului administrativ şi prin obligaţia instituţiei de a gestiona corespunzător arhivele publice. În schimb, cerinţele impuse în cazul reconstituirii la cerere sunt rezonabile şi se circumscriu scopului legii, acela de a garanta legalitatea şi certitudinea înscrierilor în cartea funciară

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge excepţia nulităţii recursului şi, pe fond, va respinge recursului ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimată.

Respinge recursul declarat de reclamantele A., B. şi C. împotriva sentinţei civile nr. 1014 din 31 mai 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.