Interim injunction upheld: State must fully reimburse oncology drug pending administrative action; incidental appeal inadmissible

Şedinţa publică din data de 26 februarie 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de emitere a unei ordonanţe preşedinţiale înregistrată la data de 30 mai 2024, pe rolul Curţii de Apel Oradea, sub nr. x/2024, precizată la data de 04.06.2024, reclamantul A. a solicitat, obligarea pârâţilor la asigurarea, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), a medicamentului VISMODEGIB (denumire comercială ERIVEDGE), până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 67 din 30 ianuarie 2024, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive şi inadmisibilităţii invocate de pârâte prin întâmpinările depuse, a admis acţiunea formulată de reclamanta B., în contradictoriu cu pârâtele Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurari de Sănătate şi a ordonat pârâţilor ca, fără somaţie şi fără trecerea unui termen, să asigure reclamantei, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuţie personală, a medicamentului Vismodegib (denumire comercială Erivedge), până la soluţionarea definitivă a cauzei de fond, înregistrate pe rolul Curţii de Apel Timişoara sub nr. x/2024, hotărârea fiind executorie.

3. Cererile de recurs declarate în cauză

Împotriva sentinţei nr. 126 din 13 iunie 2024, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal civile au declarat recurs pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

3.1. Prin recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Guvernul României a solicitat admiterea recursului, în sensul admiterii excepţiei invocate şi al respingerii acţiunii faţă de acesta.

A considerat recurentul că, în mod eronat, instanţa a admis acţiunea şi a obligat autoritatea guvernamentală la asigurarea către reclamantă a medicamentului Vismodegib (denumire comercială Erivedge), în regim de compensare 100 %, câtă vreme, în speţă, nu sunt întrunite condiţiile răspunderii juridice administrative a Guvernului României, întrucât nu este vorba de adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluţionarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege, neavând atribuţii şi competenţe în sensul solicitat de reclamantă.

A precizat că Guvernul României are statutul unui organ colegial, care are în structura sa autorităţi de specialitate/de resort şi că aceste organe de specialitate ale administraţiei publice centrale dispun, în exercitarea prerogativelor legale, de atribuţii şi competenţe în sensul celor solicitate în acţiune. În acest sens a indicat prevederile art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 2 din H.G. nr. 144/2010, art. 1 din H.G. nr. 561/2009, precum şi art. 219 alin. (7), art. 220 alin. (3) şi (4), art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006.

3.2. Pârâtul Ministerul Sănătăţii a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea sentinţei recurate, iar în rejudecare, admiterea excepţiilor invocate, iar pe fondul cauzei, respingerea ca neîntemeiată a cererii de ordonanţă preşedinţială.

Printr-un prim set de critici, recurentul-pârât a susţinut că hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială excede obiectului acţiunii în contencios administrativ care, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 poate consta într-un act administrativ sau în faptul nesoluţionării în termen a unei cereri referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim, precum şi în refuzul justificat de soluţionare a unei cereri cu acest obiect sau refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau intersului legitim.

Referitor la soluţia privind excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că prima instanţă a pronunţat sentinţa atacată cu încălcarea preverilor art. 32 lit. b) C. proc. civ., raportat la art. 16 alin. (1)1 din Legea nr. 95/2016 privind reforma în domeniul sănătăţii, introdus prin Ordonanţa nr. 37/2022, ale art. 1443 din C. civ., precum şi ale art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006.

Recurentul-pârât a susţinut şi că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că sunt îndeplinite în cauză toate condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 alin. (1) C. proc. civ., în condiţiile în care solicitarea reclamantei reprezintă o prejudecare a fondului şi o soluţionare a dosarului de fond şi se poate constata lipsa cadrului legislativ pentru solicitarea sa.

În acest sens, recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că existenţa deciziei de includere condiţionată a medicamentului DCI Vismodegib (Erivedge) în lista de medicamente prevăzută la art. 242 din Legea nr. 95/2006 nu presupune obligativitatea încheierii contractului cost-volum/cost-volum-rezultat iar, în cazul neîncheierii acestuia, medicamentul nu va fi inclus în lista de medicamente aprobată potrivit legii prin hotărâre a Guvernului şi nu va putea fi decontat în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală).

În plus, a arătat şi faptul că, şi în eventualitatea încheierii contractului cost-volum/cost-volum-rezultat şi includerii în Listă a acestui medicament, acesta nu va putea fi decontat în regim de 100% pentru reclamantă deoarece evaluarea a privit alte indicaţii terapeutice decât cea a reclamantei (carcinom bazocelular), medicamentul solicitat urmând a fi tratat off-label, cu toate consecinţele legale care decurg din acest fapt.

Aşadar, la nivel de aparenţă, reclamanta nu are dreptul de a beneficia de compensarea în proporţie de 100% pentru achiziţionarea medicamentului, deoarece acesta nu figurează la data solicitării, potrivit H.G. nr. 720/2008, pe lista anexă corespunzătoare medicamentelor compensate, de care poate beneficia reclamanta în calitate de asigurat.

Nu în ultimul rând, contrar aspectelor reţinute de către instanţa de fond, procedura includerii unui medicament în Listă nu reprezintă un demers de natură a leza dreptul la sănătate al reclamantei, ci de a-l proteja, demersul fiind instituit de către legiuitor tocmai pentru protejarea vieţii pacienţilor prin obligativitatea efectuării unor studii clinice care să confirme eficienţa medicamentului, în condiţii cât mai sigure, pentru o anumită indicaţie terapeutică.

În cazul medicamentelor care se regăsesc în listă, dar nu au protocol sau indicaţie terapeutică pentru afecţiunea pacientului sau grupa sa de vârstă, se pot prescrie în afara indicaţiilor, respectiv "off-label", numai că pe riscul şi pe răspunderea medicului prescriptor şi a pacientului, iar acest fapt nu poate constitui motiv pentru obligarea acestuia la asigurarea medicamentelor aflate în această situaţie.

3.3. Prin recursul incident întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a solicitat admiterea căii de atac, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de ordonanţă preşedinţială, ca nelegală şi netemeinică.

Printr-un prim set de critici, recurenta-pârâtă a învederat, în esenţă, că legitimarea procesuală pasivă în prezenta cauză nu aparţine CNAS în raport de obiectul cauzei şi atribuţiile CNAS, precum şi în raport de dispoziţiile art. 243 alin. (1) şi (2), art. 243 indice 1, art. 255 alin. (1), art. 256, art. 258 alin. (1), art. 262, art. 281 lit. h) şi art. 302 lit. b) din Legea nr. 95/2006.

De asemenea, prima instanţă nu a înţeles faptul că CNAS nu are nicio atribuţie în decontarea unui medicament care nu sunt incluse în Lista medicamentelor compensate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, nu fac parte din pachetul de servicii de bază care este detaliat în cuprinsul Ordinului ministrului sănătăţii şi al preşedintelui CNAS nr. 1857/441/2023, cu modificările şi completările ulterioare, nu au o cerere depusă de deţinătorul de autorizaţie de punere pe piaţă medicamentului în litigiu pentru începerea procesului de negociere a unui contract cost-volum/cost-volum-rezultat cu autorităţile publice pârâte pentru medicamentul în litigiu pentru indicaţia terapeutică a reclamantei şi nu au elaborat un protocol de administrare de către comisiile de specialitate ale Ministerului Sănătăţii.

Nu în ultimul rând, recurenta-pârâtă a susţinut că în mod greşit prima instanţa nu a constatat că legitimarea procesuală pasivă nu aparţine CNAS şi prin raportare la faptul că aceasta nu a stabilit niciun fel de raporturi juridice cu reclamanta, raporturi din care să poată izvorî drepturi ori obligaţii reciproce şi nu încheie contracte de furnizare de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale al căror obiect să îl constituie decontarea contravalorii serviciilor medicale, medicamentelor şi dispozitivelor medicale acordate asiguraţilor, această atribuţie revenind caselor teritoriale de asigurări de sănătate, care decontează, potrivit legii, furnizorilor de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale şi nu asiguraţilor, contravaloarea numai acelor servicii, medicamente şi dispozitive medicale care fac parte din pachetul de servicii de bază, în condiţiile contractului-cadru şi ale normelor metodologice de aplicare a acestuia.

În ceea ce priveşte fondul ordonanţei preşedinţiale, recurenta-pârâtă a susţinut că în mod greşit instanţa de fond a apreciat ca sunt întrunite condiţiile de admisibilitate ale ordonanţei preşedinţiale.

În opinia recurentei-pârâte, procedând de o asemenea manieră, instanţa de fond a aplicat şi interpretat greşit prevederile Ordinului ministrului sănătăţii şi al preşedintelui CNAS nr. 564/499/2021, ale art. 3 alin. (3) din H.G. nr. 720/2008, ale art. 1 lit. o), ultima teză Anexa 2 la H.G. nr. 423/2022, precum şi ale art. 248 alin. (1) lit. f), i) şi l), art. 255 alin. (1), art. 256, art. 258 alin. (1), art. 262, art. 281 lit. h) şi art. 302 lit. b) din Legea nr. 95/2006.

Aşadar, prescrierea şi administrarea medicamentului în litigiu s-a făcut off-label, pe riscul medicului şi al pacientului pentru o indicaţie (afecţiune) care nu are elaborat un protocol terapeutic de administrare, prin urmare nu implică decontarea din bugetul Fondului naţional de asigurări sociale de sănătate, costurile se suportă de către pacient întrucât tratamentul în discuţie este încadrat de legiuitor drept un tratament la cerere.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepţia inadmisibilităţii recursului incident declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, invocată din oficiu, Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată.

Potrivit art. 472 alin. (1) C. proc. civ., "Intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanţe.", iar conform art. 494 din acelaşi cod, "Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă şi în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune."

În cauză, pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs incident în cadrul procesului în care se judecă recursurile declarate de pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României, situaţie care nu se subsumează ipotezei legale reglementate de art. 472 alin. (1) C. proc. civ.. Textul de lege prevede că formularea căii de atac incidente trebuie făcută în procesul ce are ca obiect calea de atac făcută de "partea potrivnică", sintagmă prin care se înţelege partea cu poziţie procesuală diferită (în fond) de titularul recursului incident. Or, în speţă, recursurile principale au fost declarate de Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României care au aceeaşi poziţie procesuală cu cea a Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, respectiv deţin calitatea de pârâţi chemaţi în judecată de reclamantul A.. Aşadar, Înalta Curte constată că recursul incident declarat de pârâtul Casa Naţională de Asigurări de Sănătate nu respectă condiţia prevăzută de art. 472 alin. (1) C. proc. civ., nefiind formulat în procesul vizând recursul declarat de partea potrivnică (reclamantul A.), ci în procesul referitor la recursurile declarate de părţi având aceeaşi calitate procesuală.

Deşi fiecare dintre pârâţii chemaţi în judecată a înţeles să îşi protejeze drepturile şi interesele proprii prin formularea de apărări specifice, parţial întemeiate pe invocarea lipsei calităţii procesuale pasive deduse din lipsa competenţelor legale administrative de a îndeplini cererea reclamantului, acest aspect nu conduce la concluzia că Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României sunt părţi "potrivnice" faţă de copârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate. Poziţiile potrivnice ale părţilor cauzei se raportează la subiectul activ, respectiv pasiv, al raportului juridic dedus judecăţii, reclamantul fiind subiectul activ care solicită subiectelor pasive chemate în judecată realizarea unei prestaţii la care se consideră îndreptăţit; aşadar, raportul litigios fiinţează între reclamant, pe de-o parte, şi pârâţi, pe de cealaltă parte, aceştia din urmă fiind toţi părţi potrivnice reclamantului.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că excepţia inadmisibilităţii este întemeiată, iar recursul incident declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate este inadmisibil, în raport de prevederile art. 472 alin. (1) C. proc. civ., calea de atac nefiind declarată în procesul în care se judecă recursul principal declarat de partea potrivnică, ci în recursurile declarate de părţi având aceeaşi poziţie procesuală cu titularul recursului incident.

Examinând în continuare sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile principale formulate de recurenţii-pârâţi Ministerul Sănătătii şi Guvernul României sunt nefondate şi le va respinge în consecinţă, urmând a le analiza împreună, răspunzând criticilor identice prin argumente comune, în funcţie de finalitatea lor concretă.

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reţine că motivele de recurs invocate de de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5) C. proc. civ. nuvizează încălcarea unor reguli de procedură, ci se referă la modalitatea greşită de soluţionare a excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor şi inadmisibilităţii acţiunii, astfel că vor fi analizate în raport de cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6) C. proc. civ., invocat de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii, prin care s-a susţinut neîndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 997 C. proc. civ. necesare pentru admiterea unei cereri de ordonanţă preşedinţială, Înalta Curte constată că şi aceste argumentele se subsumează tot cazului de casare prevăzut de pct. 8) al aceluiaşi articol.

În concluzie, Înalta Curte reţine că instanţa de fond a arătat considerentele pentru care a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive şi inadmisibilităţii acţiunii, invocate de pârâţi, precum şi pe cele pentru care a admis cererea de ordonanţă preşedinţială, astfel că motivele de recurs privind greşita soluţionare a excepţiilor şi neîndeplinirea condiţiilor de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., urmând a fi analizate în continuare.

Având în vedere similitudinea criticilor formulate de pârâţi, prin care au invocat greşita soluţionare a excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive şi neîndeplinirea condiţiilor de admitere a ordonanţei preşedinţiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată, circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă a pârâţilor Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a reţinut în mod legal că, în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, sunt implicate mai multe autorităţi publice, competenţa fiind, astfel, partajată între Ministerul Sănătăţii şi CNAS, cărora le revine dreptul şi obligaţia de a elabora Lista, respectiv Guvernul României, care se pronunţă asupra aprobării acesteia prin hotărâre, conform art. 242 din Legea nr. 95/2006.

Susţinerile recurentului-pârât Guvernul României cu privire la lipsa calităţii sale procesuale pasive sunt nefondate, în condiţiile în care chiar acesta subliniază că este un organ colegial care are în structura sa ca autoritate de specialitate/de resort Ministerul Sănătăţii, care la rândul său are în subordine Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, iar potrivit art. 241 din Legea nr. 95/2006, toate aceste autorităţi publice sunt implicate în procesul decizional privitor la medicamentele incluse pe lista de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală.

Este adevărat că potrivit H.G. nr. 561/2009 autorităţile de specialitate sunt cele care iniţiază proiectele de acte normative, potrivit domeniului lor de activitate, dar acestea pot suferi modificări în urma dezbaterilor din şedinţa Guvernului, forma finală a acestora fiind adoptată/aprobată deci de Guvernul României, care de altfel, aşa cum se prevede şi la art. 102 alin. (1) din Constituţia României este cel care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

Cu privire la recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii, acesta are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile Legii nr. 95/2006 şi de atribuţiile ce îi revin în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate.

Susţinerile recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii cu privire la lipsa calităţii sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-şi criticile, pe de-o parte, pe împrejurarea că gestionarea FNUASS revine în competenţa recurentei-pârâte CNAS, iar pe de altă parte, pe faptul că acordarea efectivă a medicamentaţiei revine în sarcina unităţilor sanitare prin care se derulează programele naţionale de sănătate, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligaţie ce cade în sfera de competenţă a altei autorităţi, instituţii sau persoane juridice de drept privat.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală se elaborează de către Ministerul Sănătăţii şi CNAS, cu consultarea CFR şi se aprobă prin hotărârea Guvernului, iar art. 251 din acelaşi act normativ prevede că Ministerul Sănătăţii are atribuţia elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competenţe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătăţii stabilesc atribuţiile principale şi obiectivele urmărite în activitatea autorităţii ministeriale.

Totodată, prevederile art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 95/2006 dispun că:

"(1) Programele naţionale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii şi strategiei sănătăţii publice de către Ministerul Sănătăţii, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naţionale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătăţii, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătăţii şi/sau CNAS, după caz".

Având în vedere aceste atribuţii, precum şi obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială, prin care reclamanta solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâţilor la protejarea dreptului său la viaţă, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală) a medicamentului Vismodegib (denumire comercială Erivedge), nu se poate contesta legitimitatea procesuală pasivă a Ministerului Sănătăţii, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populaţiei, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistenţă medicală şi tratament, adaptate nevoilor pacienţilor.

Susţinerile recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii, referitoare la atribuţia gestionării FNUASS, nu au relevanţă în stabilirea calităţii sale procesuale, această parte nefiind chemată în judecată în calitate de autoritate cu atribuţii în gestionarea fondului din care se decontează medicamentul necesar afecţiunii de care suferă reclamanta, ci în calitate de organ central responsabil de organizarea, coordonarea şi controlul activităţilor referitoare la sănătatea publică.

Înalta Curte mai reţine că, deşi este reală susţinerea în sensul că obiectul ordonanţei preşedinţiale nu îl reprezintă obligarea pârâţilor la includerea în lista de decontare a medicamentului Vismodegib (denumire comercială Erivedge), ci la decontarea provizorie a costului acestui tratament, nu se poate face abstracţie de împrejurarea că litigiul este generat de refuzul de acordare a medicamentului în regim de decontare 100%, pe motivul neautorizării şi neincluderii în listă a tratamentului solicitat de reclamantă pentru indicaţia terapeutică carcinom bazocelular parietal. Prin urmare, cum toţi pârâţii şi fiecare în parte au atribuţii în ceea ce priveşte procedura de includere pe lista de decontare a medicamentelor de care beneficiază asiguraţii în sistemul de asigurări sociale de sănătate, este justificată includerea lor în cadrul procesual pasiv al pricinii, criticile de nelegalitate expuse în cadrul recursurilor fiind nefondate.

Înalta Curte constată că sunt nefondate şi restul criticilor din recurs, ce vizează condiţiile de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de fond făcând o corectă interpretare şi aplicare în cauză a prevederilor art. 997 şi urm. C. proc. civ., precum şi a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 şi Legii nr. 95/2006.

Criticile recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii referitoare la incompatibilitatea procedurii ordonanţei preşedinţiale cu materia contenciosului administrativ, sunt nefondate.

Înalta Curte reaminteşte că, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă stabilindu-se de instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei.

Aşadar, este admisibilă de principiu cererea de ordonanţă preşedinţială formulată în faţa instanţei de contencios administrativ, atunci când aceasta nu are ca obiect suspendarea unui act administrativ, ci dispunerea unor măsuri provizorii, cum ar fi impunerea unei obligaţii vremelnice în sarcina unei părţi, până la dezlegarea fondului cauzei, ipoteză întrunită şi în cauza de faţă.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., în special cele privind aparenţa de drept şi neprejudecarea fondului, Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acţiunea de fond, procedura ordonanţei preşedinţiale nu presupune dovedirea, de către reclamantă, a temeiniciei pretenţiei formulate. Aparenţa de drept este în favoarea reclamantei dacă poziţia acesteia, în cadrul raportului juridic generator al pretenţiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condiţiile unei analize sumare a situaţiei de fapt şi a temeiurilor de drept incidente speţei.

În speţă, Înalta Curte constată că reclamantul a probat aparenţa de drept, depunând acte medicale din care rezultă că suferă de o formă de cancer - carcinom bazocelular parietal, pentru a cărui tratare medicul curant a considerat oportună administrarea medicamentului în litigiu, astfel cum rezultă din actele medicale depuse la dosar. Reglementarea condiţiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislaţiei interne cu prevederile constituţionale invocate de reclamant, urmează a fi examinate în cadrul acţiunii de fond, unde vor fi avute în vedere şi apărările pârâţilor referitoare la necesitatea evaluării şi autorizării medicamentului pentru indicaţia terapeutică carcinom bazocelular parietal. Însă, pentru admiterea prezentei ordonanţe preşedinţiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului, într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâţilor.

În analiza aparenţei de drept în cauză, trebuie avut în vedere şi faptul că, urmare a parcurgerii etapelor procesului de evaluare, Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România a emis Decizia nr. 1475/21.11.2022 de includere condiţionată a medicamentului cu DCI Vismodegib (Erivedge) în lista de medicamente compensate prevăzută la art. 242 din Legea nr. 95/2006.

Totodată, nu poate fi ignorată situaţia medicală urgentă în ceea ce o priveşte pe intimata-reclamantă, care poate avea consecinţe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viaţă al acesteia. Aşadar, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispoziţiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., este dreptul la viaţă (incluzând dreptul la ocrotirea sănătăţii), drept garantat de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituţia României şi de art. 2 pct. 32 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.

Astfel, art. 22 din Constituţia României stabileşte că:

"(1) Dreptul la viaţă, precum şi dreptul la integritate fizică şi psihică ale persoanei sunt garantate.", iar art. 34 dispune că:

"(1) Dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice. (3) Organizarea asistenţei medicale şi a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate şi recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale şi a activităţilor paramedicale, precum şi alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

De asemenea, art. 2 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, prevede că:

"Dreptul la viaţă al oricărei persoane este protejat prin lege."

Înalta Curte reţine că în sarcina statului revine o obligaţie de asigurare a unei asistenţe medicale adecvate pacienţilor, obligaţie la care face referire şi jurisprudenţa CEDO în materie. Înalta Curte apreciază a fi relevante parte dintre considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenţie, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate:

"28. Curtea a admis faptul că nu este imposibil ca actele şi omisiunile autorităţilor în materie de politica sănătăţii să angajeze, în anumite împrejurări, răspunderea acestora în temeiul art. 2. Cu toate acestea, în cazul în care un stat membru a luat măsuri corespunzătoare pentru a asigura înalte standarde profesionale în rândul angajaţilor din domeniul sănătăţii şi protejarea vieţilor pacienţilor, Curtea nu poate accepta ideea că nişte chestiuni precum eroarea de judecată a personalului din domeniul sănătăţii sau coordonarea neglijentă între membrii personalului din domeniul sănătăţii în tratamentul unui pacient sunt suficiente, în sine, să angajeze răspunderea unui stat contractant din perspectiva obligaţiilor lui pozitive în temeiul art. 2 din convenţie pentru apărarea vieţii [a se vedea Powell împotriva Regatului Unit (dec.), nr. 45305/99, CEDO 2000-V şi Öneryildiz împotriva Turciei (MC), nr. 48939/99, pct. 71, CEDO 2004-XII].

29. Curtea reaminteşte că abordarea sa faţă de interpretarea art. 2 este ghidată de ideea că obiectul şi scopul convenţiei ca instrument pentru protecţia persoanelor impune interpretarea dispoziţiilor sale şi aplicarea lor astfel încât garanţiile acesteia să fie practice şi efective (a se vedea, de exemplu, Yaşa împotriva Turciei, 2 septembrie 1998, pct. 64, Culegere de hotărâri şi decizii 1998-VI).

30. În cazul de faţă, capătul de cerere invocat în faţa Curţii este că autorităţile naţionale nu au făcut ceea ce era de aşteptat din partea lor, nu numai de către reclamant, ci şi de către instanţele interne (supra, pct. 13-14), care le-au ordonat să îi asigure reclamantului medicamentele necesare ca să se trateze de boala care în cele din urmă i-a cauzat moartea."

Înalta Curte va avea în vedere şi Pactul internaţional privind drepturile economice, sociale şi culturale, care prevede în art. 12 că:

"Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică şi mentală pe care o poate atinge.", precum şi Rezoluţia Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă, care a sesizat "diferenţele surprinzătoare şi inacceptabile la nivelul calităţii serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie şi al accesului la medicamente împotriva cancerului" şi a îndemnat, în art. 30 al acestei rezoluţii, Comisia şi statele membre să se asigure că medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toţi pacienţii care au nevoie de ele.

În acest context, instanţa de recurs apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunţare definitivă asupra fondului pretenţiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist, s-ar leza dreptul intimatei-reclamante la sănătate şi implicit la viaţă, acesta fiind de altfel şi dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanţei preşedinţiale.

Faţă de toate aceste aspecte, instanţa de control judiciar consideră că în mod corect judecătorul fondului a admis cererea de ordonanţă preşedinţială, câtă vreme medicamentul solicitat este prevăzută în lista cu medicamente de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, însă nu şi pentru indicaţia de care suferă reclamanta, iar acest tratament i-a fost prescris reclamantei de medicul specialist oncolog (eficienţa unui astfel de tratament neputând fi reconsiderată de către instanţa de judecată). Or, o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate, astfel cum acesta derivă din dreptul la viaţă, fiind în discuţie şi îndeplinirea obligaţiei de asigurare a unei asistenţe medicale adecvate pacienţilor, ce incumbă Statului Român prin autorităţile cu competenţe într-o astfel de materie (pârâţii), obligaţie la care face referire şi jurisprudenţa CEDO.

În interpretarea art. 2 (dreptul la viaţă), cât şi art. 8 (dreptul la viaţă privată) Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în sarcina statelor semnatare o serie de obligaţii pozitive pentru de a proteja în mod efectiv şi nu teoretic şi iluzoriu dreptul la viaţă, respectiv dreptul la integritate fizică care face parte din viaţa privată. Deşi Convenţia nu garantează în sine dreptul la asistenţa medicală gratuită, Curtea europeană a statuat, într-un număr de hotărâri, că articolul 8 CEDO este relevant în cauzele care implică finanţarea publică de natură să faciliteze mobilitatea şi calitatea vieţii persoanelor cu dizabilităţi (Zehnalová şi Zehnal c Cehiei. Sentges v. Olandei (dec.) no. 27677/02, 8 iulie 2003). Curtea a statuat aşadar asupra aplicabilităţii art. 8 asupra cererii reclamanţilor cu privire la finanţarea insuficientă a tratamentelor medicale (Pentiacova şi 48 recl c. Rep. Moldova, 4.01.2005).

Aşadar, comportamentul statului nu este limitat doar la abţinerea de la a lua viaţa în mod intenţionat şi nelegal, sau de a restrânge prin măsuri active componentele dreptului la viaţă privată, ci implică deopotrivă, pentru asigurarea caracterului efectiv al drepturilor garantate şi sarcina de a adopta măsurile necesare pentru a apăra viaţa celor aflaţi sub jurisdicţia lor (L.C.B. c. Regatul Unit, 9 iunie 1998, §36, Panaitescu c. România, 10 aprilie 2012, §27). Curtea de la Strasbourg a acceptat că nu poate fi exclus ca actele şi omisiunile autorităţilor în domeniul politicii sănătăţii să poată angaja în anumite împrejurări răspunderea lor în temeiul art. 2. Totuşi, când un Stat contractant a adoptat dispoziţii corespunzătoare care să asigure înalte standarde profesionale în rândul angajaţilor din domeniul sănătăţii şi protecţia vieţii pacienţilor, nu poate accepta ca nişte chestiuni, precum eroarea de raţionament din partea angajaţilor din sănătate sau coordonarea neglijentă între aceştia în tratarea unui anumit pacient, să fie suficiente prin ele însele pentru a atrage răspunderea Statului din perspectiva obligaţiilor sale pozitive în temeiul art. 2 din Convenţia privind protecţia vieţii (a se vedea Powell c. Regatul Unit (dec.), cererea nr. x/99, CEDO 2000-V, Oneryildiz c. Turcia [M.C.], cererea nr. x/99, §71, CEDO 2004-XII, Panaitescu, citată anterior, §28).

Înalta Curte reţine aşadar că în sarcina statului revine o obligaţie de asigurare a unei asistenţe medicale adecvate pacienţilor, obligaţie la care face referire şi jurisprudenţa CEDO în materie, iar în acest sens are în vedere şi că dispoziţiile lit. B) pct. II lit. a) din Anexa la H.G. nr. 423/2022 stabilesc, cu caracter de principiu, că unul din obiectivele Programului naţional de oncologie este "tratamentul medicamentos al bolnavilor cu afecţiuni oncologice", ceea ce, la o analiză sumară, presupune asigurarea unei medicaţii adecvate categoriei speciale de bolnavi vizate de acest program.

Recurenţii-pârâţi au mai susţinut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiţie de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuţie, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluţie.

Înalta Curte constată că această susţinere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiţiei privind existenţa aparenţei dreptului în favoarea reclamantei, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantei asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate şi în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiţii şi au fost analizate de instanţa de control judiciar în paragrafele anterioare.

În orice caz, este de observat că măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiţia neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiţia referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă.

Nu în ultimul rând, aşa cum în mod corect s-a reţinut şi în faţa instanţei de fond, în cauză nu se cercetează fondul dreptului disputat de părţi (dreptul reclamantei la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului înregistrat pe rolul Curţii de Apel Timişoara sub nr. x/2024.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurenţilor-pârâţi referitoare la neîntrunirea condiţiilor de admisibilitate ale ordonanţei preşedinţiale, sentinţa recurată fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 997 C. proc. civ.

III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile principale formulate de recurenţii-pârâţi Ministerul Sănătătii şi Guvernul României şi, ca inadmisibil, recursul incident formulat de recurenta-pârâtă Casa Natională de Asigurari de Sănătate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile principale formulate de recurenţii-pârâţi Ministerul Sănătătii şi Guvernul României împotriva sentinţei nr. 126 din 13 iunie 2024 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Respinge recursul incident formulat de recurenta-pârâtă Casa Natională de Asigurari de Sănătate împotriva sentinţei nr. 126 din 13 iunie 2024 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibil.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 februarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.