Property restitution under Law 112/1995: violation of *tantum devolutum* by ignoring a distinct statutory basis invoked in the claim

Şedinţa publică din data de 11 noiembrie 2025

asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă la data de 15.11.2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. a solicitat obligarea pârâtului Primarul General al Municipiului Bucureşti la reconstituirea dreptului de proprietate pentru imobilele ce fac obiectul cererilor x/18.07.1996 şi y/24.07.1996 înregistrate la Primăria Sectorului 4 pentru imobilele din str. x şi nr. 28; nr. 2092/26.07.1996 înregistrată la Primăria Sectorului 2 pentru imobilul situat în str. x; nr. 2475/25.07.1996 înregistrată la Primăria Sectorului 1 pentru imobilele situate în str. x, Calea x şi Calea x; nr. 1368/S/19.06.1997 înregistrată la Primăria Municipiului Bucureşti pentru imobilele din str. x şi B. nr. 16. În subsidiar a solicitat acordarea de despăgubiri pentru imobilele nerestituite în natură.

La data de 09.02.2024 a decedat reclamantul A., dispunându-se introducerea în cauză a moştenitoarelor acestuia - C. şi D..

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă.

Prin sentinţa civilă nr. 1014/10.07.2024, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă a admis excepţia de inadmisibilitate invocată din oficiu şi a respins ca inadmisibilă cererea.

3. Hotărârea pronunţată în apel.

Prin decizia civilă nr. 5A din 13 ianuarie 2025 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi familie a respins, ca nefondat, apelul formulat de apelantele-reclamante C. şi D., pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă, în contradictoriu cu intimatul-pârât Primarul General al Municipiului Bucureşti.

4. Calea de atac formulată în cauză.

Împotriva deciziei civile nr. 5A din 13 ianuarie 2025 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi familie au formulat recurs C. şi D. în calitatea de moştenitoare ale defunctului reclamant A., prin care au solicitat casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de apel. Criticile de recurs au fost subsumate motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susţinerea motivului de recurs, s-a arătat că cererea de reconstituire a dreptului de proprietate a fost formulată conform prevederilor Legii nr. 112/1995, act normativ care este în vigoare şi în raport de care instanţele ar fi trebuit să procedeze la analizarea cererii formulate de autorii recurentelor în măsura în care nu aceştia nu au formulat notificare potrivit Legii nr. 10/2001. De altfel, instanţa de apel a reţinut necesitatea realizării analizei şi din perspectiva acestui act normativ, pentru a nu fi în situaţia unei încălcări a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, însă, deşi s-a reţinut la nivel teoretic această necesitate, în hotărârea recurată nu se transpune această statuare.

Recurentele arată că există un conflict între două legi în vigoare - Legea 112/1995 şi Legea 10/2001, deoarece acestea conţin reglementări neclare ce conduc la interpretări arbitrare în defavoarea reclamanţilor.

Întrucât Legea 112/1995 este în vigoare, iar în cadrul acesteia nu există un articol care să constate fără echivoc că cererile de reconstituire în baza acestei legi sunt nule, cererea formulată de autorii recurentelor trebuie soluţionată în baza legislaţiei în vigoare şi a tratatelor internaţionale, invocându-se în acest sens şi dispoziţiile art. 20 din Constituţie.

Prin respingerea acţiunii ca inadmisibilă a fost încălcat dreptul de acces la justiţie reglementat de art. 21 din Constituţia României şi art. 6 par. 1 din Convenţia EDO, aducându-se în continuare ample aprecieri cu privire la conţinutul şi efectele pe care trebuie să le producă liberul acces la justiţie, precum şi în ce priveşte reglementarea acestuia la nivelul convenţional şi constituţional.

În continuare se arată că instanţa de apel a încălcat prevederile art. 477 alin. (1) şi ale art. 479 alin. (1) C. proc. civ. care stabilesc limitele în care se va soluţiona calea de atac şi efectul devolutiv al apelului, întrucât a ignorat temeiul de drept constituit de Legea nr. 112/1995 pe care a fost întemeiată cererea de chemare în judecată.

Recurentele susţin că nici instanţa de fond, şi nici cea de apel, nu au luat în considerare, în soluţionarea acţiunii şi respectiv a căii de atac temeiul reprezentat de Legea nr. 112/1995, deşi reclamantul şi-a întemeiat acţiunea şi pe acest act normativ, iar prin apelul exercitat s-a criticat faptul că instanţa de apel a ignorat complet temeiul legal reprezentat de Legea nr. 112/1995 pe care era fundamentată cererea de chemare în judecată, încălcându-se astfel art. 22 alin. (2) C. proc. civ.

Hotărârea instanţei de apel cuprinde câteva paragrafe cu o descriere succinta a Legii nr. 112/1995, precum şi aspecte ce vizează conservarea dosarelor, iar nu dreptul de retrocedare, fără a analiza din perspectiva acestui act normativ cererea dedusă judecăţii.

Se mai arată în continuare că instanţa de apel a reţinut în mod eronat că cererea autorului recurentelor ar fi fost întemeiată exclusiv pe dispoziţiile Legii nr. 10/2001 şi ale Legii nr. 165/2013, de vreme ce aceasta a fost întemeiată inclusiv pe Legea nr. 112/1995. Or, instanţa de apel era chemată să analizeze că cererea formulată de autorii recurentelor era întemeiată şi validă din punct de vedere legal, că Legea nr. 112/1995 nu a fost abrogată şi că cererea constituită în prezentul dosar a fost întemeiată pe Legea nr. 112/1995 - chiar dacă au fost indicate şi celelalte acte normative (Legea nr. 10/2001 şi Legea nr. 165/2013), precum şi împrejurarea că pârâta nu şi-a îndeplinit obligaţiile legale din 1996 până în 2001 şi nici după aceea până în prezent.

Refuzul instanţei de apel de a aplica în cauză Legea nr. 112/1995 cu motivarea că Legea nr. 10/2001 este mai favorabilă din perspectiva domeniului de aplicare şi al nivelului despăgubirilor, încalcă atribuţiile ce îi revin potrivit legii, ignorând, astfel, temeiul de drept al acţiunii.

În plus, există şi o contradicţie în hotărârea instanţei de apel care consemnează că după prelungirea succesivă a termenului de formulare a notificării în condiţiile Legii nr. 10/2001, în lipsa unei astfel de notificări, cererea formulată în condiţiile Legii 112/1995 urma a fi soluţionată în acord cu dispoziţiile acestei legi, care nu a fost abrogată, reţinând că "nesoluţionarea sa ulterior acestui moment poate fi, într-adevăr, de natură a încălca drepturile protejate de art. 1 din protocolul nr. 1 al CEDO".

Instanţa de apel a luat în considerare doar Legea nr. 10/2001 şi a sancţionat lipsa notificării, dar nu a luat în considerare temeiul legal reprezentat de Legea nr. 112/1995 - în vigoare, instanţa însăşi recunoscând că "atât Legea nr. 112/1995, cât şi Legea nr. 10/2001 sunt legi de reparaţie, ce presupun respectarea procedurilor înscrise în cele două legi". O judecată corectă în prezenta cauză, de natură a respecta dreptul la un proces echitabil, ar fi implicat analizarea ambelor legi, atâta timp cât sunt temeiuri legale invocate şi cât timp însăşi instanţa de apel a recunoscut că sunt legi separate, cu procese separate.

Instanţa de apel trebuia şi putea să procedeze corect la calificarea cererii de chemare în judecată, constatând că instanţa de fond nu a stabilit corect obiectul dosarului şi nu a intrat în judecarea fondului dosarului din cauza faptului că nu a luat în considerare un temei legal invocat, aspect ce a făcut obiectul criticilor în apel.

De asemenea, se invocă o neaplicare în cauză a prevederilor art. 5 din C. proc. civ.

5. Apărările formulate în cauză

În cauză nu s-a formulat întâmpinare, recursul fiind comunicat intimatului Primarul General al Municipiului Bucureşti la data de 30 aprilie 2025.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Sub aspectul admisibilităţii recursului, în considerarea menţiunii din cuprinsul hotărârii recurate potrivit căreia aceasta este definitivă, Înalta Curte reţine că prin calea de atac exercitată, recurentele invocă tocmai o greşită calificare a obiectului cererii dedus judecăţii, acesta nefiind limitat la aplicarea Legii nr. 10/2001 şi a Legii nr. 165/2013 - astfel cum s-a consemnat în citativ şi de către instanţele fondului în hotărârile pe care le-au pronunţat, ci, prin cererea introductivă de instanţă s-a cerut deopotrivă şi aplicarea în cauză a Legii nr. 112/1995.

În considerarea art. 18 alin. (1) din Legea nr. 112/1995, ce cuprinde dispoziţii speciale cu privire la exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor emise în temeiul Legii nr. 112/1995, litigiile apărute în legătură cu aplicarea acestui act normativ sunt de natură civilă, iar concluzia care se impune este aceea că hotărârile pronunţate în primă instanţă în exercitarea controlului judecătoresc sunt supuse atât apelului, cât şi recursului, neexistând o normă contrară de natură a limita numărul căilor de atac la una singură, astfel cum se întâmplă în cazul Legii nr. 10/2001 (art. II alin. (2) din Legea nr. 247/2005 care prevede că hotărârea pronunţată de prima instanţă poate fi atacată cu recurs la curtea de apel) şi respectiv, în cazul Legii 165/2013 (art. 35 alin. (4) potrivit căruia hotărârile judecătoreşti pronunţate sunt supuse numai apelului).

Drept urmare, hotărârea recurată nu are caracterul unei hotărâri definitive, împotriva acesteia putând fi exercitată calea de atac a recursului, motiv pentru care Înalta Curte o reţine spre analiză pe fondul criticilor formulate.

Cu titlu prealabil, se impune observaţia potrivit căreia deşi recurentele au invocat incidenţa în cauză a motivului de nelegalitate reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din dezvoltarea motivelor de recurs, prin care se invocă încălcarea art. 22, art. 477 şi art. 479 C. proc. civ., reiese că acestea sunt susceptibile de încadrare în motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5, de vreme ce criticile formulate sunt subsumate încălcării unor reguli de procedură.

Parcursul procesual al dosarului relevă că prin cererea de chemare în judecată constituită în prezentul dosar, reclamantul A. a învederat instanţei că autoarea acestuia, E., a iniţiat, în termenul prevăzut de lege, demersurile prevăzute de Legea nr. 112/1995 pentru restituirea în natură a imobilelor individualizate prin cererea introductivă de instanţă. Se arată, de asemenea, că aceste cereri deduse spre soluţionare Direcţiei Juridice - Comisia Legii 112/1995 din cadrul Primăriei Municipiului Bucureşti, nu au fost soluţionate până la data introducerii acţiunii, în anul 2019 reclamantul fiind informat că, urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 10/2001, Comisia Municipală pentru aplicarea Legii nr. 112/1995 şi-a încetat activitatea, iar dosarele au intrat în conservare.

De asemenea, motivarea în drept a cererii introductive de instanţă debutează cu Legea nr. 112/1995, reclamantul arătând că cererile au fost formulate în temeiul acestui act normativ care este în vigoare, ulterior expunând dispoziţii apreciate ca relevante din celelalte legi speciale de reparaţie - Legea nr. 10/2001 şi Legea nr. 165/2013.

Prima instanţă, admiţând excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocate din oficiu, a reţinut pe de-o parte că în cererea de chemare în judecată se menţionează expres că nu a fost formulată notificare în temeiul Legii nr. 10/2001, iar pe de altă parte că cererile de restituire au fost întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 112/1995. Cu toate acestea, în soluţionarea cererii, analiza instanţei de fond s-a realizat exclusiv în considerarea dispoziţiilor Legii nr. 10/2001 şi ale Legii nr. 165/2013, reţinându-se că în absenţa notificării prevăzute de Legea nr. 10/2001 partea este decăzută din dreptul de a solicita măsuri reparatorii.

De asemenea, în continuarea argumentaţiei instanţei de fond s-a menţionat - în mod corect de altfel - că împrejurarea lipsei soluţionării cererilor de către Comisia de aplicare a Legii nr. 112/1995 nu conduce la calificarea lor ca fiind cereri întemeiate pe Legea nr. 10/2001, cu consecinţa aplicării în privinţa acestora a dispoziţiilor Legii nr. 165/2013, în condiţiile în care niciuna dintre cele două legi de reparaţie ulterioare nu prevăd această posibilitate.

Aşa fiind, deşi s-a afirmat caracterul independent al Legii nr. 112/1995 de celelalte două legi de reparaţie, precum şi împrejurarea că demersurile au fost iniţiate exclusiv în temeiul primei legi speciale de reparaţie, instanţa de fond nu a procedat la analizarea cererii formulate de reclamant şi din perspectiva Legii nr. 112/1995.

Prin calea de atac a apelului, s-a invocat, între altele, neanalizarea de către instanţa de fond a pretenţiilor deduse judecăţii şi din perspectiva Legii nr. 112/1995, arătându-se că cererile de reparaţie formulate în temeiul acestui act normativ nu îşi încetează efectele juridice - aspect care a fost ignorat de instanţa de fond.

Prin hotărârea recurată, prima instanţă de control judiciar a respins apelul şi a înlăturat criticile formulate de moştenitoarele reclamantului, analizând situaţia juridică a imobilelor exclusiv din perspectiva Legii nr. 10/2001 şi a Legii nr. 165/2013, apreciind că în absenţa notificării formulate în temeiul Legii nr. 10/2001 soluţia primei instanţe este corectă.

În continuare, instanţa de apel a realizat o succintă prezentare a evoluţiei cadrului normativ în materia restituirii, debutând cu Legea nr. 112/1995 şi a celorlalte două acte normative în baza cărora a fost soluţionată cererea introductivă de instanţă, precum şi a regimului juridic reglementat de acestea, reţinând că art. 20 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, potrivit căruia puteau accesa procedura reglementată de noua lege inclusiv persoanele care au formulat cereri în baza Legii nr. 112/1995 - respinse, ori nesoluţionate până la data intrării în vigoare a Legii nr. 10/2001 - nu instituie o obligaţie, ci o opţiune, iar soluţia legislativă de conservare a dosarelor constituite în baza Legii nr. 112/1995 avea un rol temporar, pentru a determina ulterior împlinirii termenului de notificare prevăzut de Legea nr. 10/2001, care dosare urmează a fi soluţionate potrivit Legii nr. 112/1995 şi care potrivit legii noi.

Astfel, în mod corect instanţa de apel a reţinut că ulterior împlinirii termenului de formulare a notificării în baza Legii nr. 10/2001, în măsura în care persoana îndreptăţită nu a înţeles să îşi exercite opţiunea de a formula notificarea prevăzută de aceasta, cererea înaintată în condiţiile Legii nr. 112/1995 urma a fi soluţionată în acord cu aceste dispoziţii, de vreme ce actul normativ nu a fost abrogat, nesoluţionarea sa ulterior acestui moment fiind susceptibilă să încalce art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Cu toate acestea, instanţa de apel a soluţionat calea de atac exercitată în cauză reţinând că acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 165/2013 şi ale Legii nr. 10/2001, acte normative care, într-adevăr, au fost şi ele invocate în cererea introductivă de instanţă alături de Legea nr. 112/2001, omiţând să analizeze cererea reclamanţilor din perspectiva Legii nr. 112/2001, care a fost de asemenea invocată.

Or, întrucât Legea nr. 112/2001 are un regim juridic propriu, distinct de al celorlalte legi ulterioare de reparaţie, instanţele fondului ar fi trebuit să procedeze la analiza pretenţiilor reclamantului din perspectiva acestui act normativ.

În consecinţă, sunt întemeiate criticile reclamantelor privind încălcarea principiului disponibilităţii şi al regulii tantum devolutum quantum apellatum.

Principiul disponibilităţii este consacrat de dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., potrivit căruia:

"Judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel", text ce trebuie coroborat cu dispoziţiile art. 9 alin. (2) din acelaşi act normativ, conform căruia "obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor".

Tot astfel, art. 477 C. proc. civ. dă valoare normativă regulii tantum devolutum quantum apellatum, care semnifică faptul că instanţa de apel va fi ţinută să judece în limitele criticilor formulate prin motivele de apel, dar şi ale apărărilor formulate de intimat, reluând judecata asupra fondului, cu privire la problemele de fapt şi de drept ce constituie obiect al dezbaterii în apel.

De asemenea, potrivit art. 479 C. proc. civ., "instanţa de apel va verifica, în limitele cererii de apel, stabilirea situaţiei de fapt şi aplicarea legii de către prima instanţă", motivele de ordine publică putând fi invocate şi din oficiu de către instanţă.

Drept urmare, limitele judecăţii trebuie raportate la ceea ce constituie obiect al învestirii instanţei, fiind obligaţia instanţei de a clarifica cererea de chemare în judecată, cuprinsul cererii de apel, respectiv al apărărilor formulate în cauză, pentru a se pronunţa asupra aspectelor deduse judecăţii.

Înalta Curte constată că nici instanţa de fond, şi nici cea de apel, nu au luat în considerare, în soluţionarea acţiunii şi respectiv a căii de atac, temeiul de drept reprezentat de Legea nr. 112/1995, act normativ ce a fost invocat prin cererea de chemare în judecată, neaplicarea lui în cauză făcând obiectul criticilor în calea de atac a apelului.

Procedând astfel, instanţa de apel a încălcat prevederile art. 477 alin. (1) şi ale art. 479 alin. (1) C. proc. civ. care stabilesc limitele în care se va soluţiona calea de atac, precum şi dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ. care instituie principiul disponibilităţii.

Întemeiată este şi critica potrivit căreia hotărârea recurată cuprinde şi motive contradictorii, critică ce se subsumează art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., de vreme ce, neanalizând pretenţiile din cauza dedusă judecăţii din perspectiva Legii nr. 112/1995, instanţa de apel a reţinut totuşi, în considerente, că ar trebui analizate cererile formulate în temeiul acestui act normativ după împlinirea termenului de notificare potrivit Legii nr. 10/2001 fără ca partea să îşi fi exercitat opţiunea de a accesa acest al doilea mecanism de restituire pus la dispoziţie de legiuitor persoanelor îndreptăţite.

Drept urmare, în rejudecare, instanţa de apel urmează să analizeze cererea de chemare în judecată din perspectiva dispoziţiilor Legii nr. 112/1995.

Înalta Curte constată însă caracterul nefondat al criticilor vizând pretinsul refuz al instanţei de apel de a aplica în cauză Legea nr. 112/1995 cu motivarea că Legea nr. 10/2001 ar fi mai favorabilă din perspectiva domeniului de aplicare şi al nivelului despăgubirilor, astfel cum se susţine printr-un motiv distinct de recurs, întrucât din parcurgerea hotărârii recurate reiese că instanţa de apel a făcut o succintă prezentare a cadrului legal în materia restituirii, arătând că noul act normativ reprezentat de Legea nr. 10/2001 cuprinde dispoziţii mai favorabile din perspectiva regimului juridic şi al domeniului de reglementare, aprecieri care au un caracter de generalitate. Aceste considerente nu au constituit temeiul unui refuz al instanţei de a proceda la analiza cererii din perspectiva Legii nr. 112/1995, niciunul dintre considerentele instanţei neputând fi subsumat unui refuz explicit în acest sens, pe baza unui regim de preferinţă al cadrului normativ incident. În realitate, astfel s-a reţinut în paragrafele anterioare, atât instanţa de fond, cât şi cea de apel au omis să analizeze cererea de chemare în judecată şi din perspectiva Legii nr. 112/1995, aspect ce va fi remediat pe calea rejudecării căii de atac a apelului.

Faţă de această situaţie, constatând în cauză încălcarea normelor de drept procedural, precum şi existenţa unor motive contradictorii, în baza art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ. şi art. 497 C. proc. civ., va fi admis recursul declarat, va fi casată decizia instanţei de apel şi va fi trimisă acesteia cauza spre rejudecare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantele D. şi C., în calitate de moştenitoare ale defunctului A., împotriva deciziei civile nr. 5 A din 13 ianuarie 2025 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi familie.

Casează decizia recurată şi sentinţa civilă nr. 1014 din 10.07.2024 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă şi trimite cauza spre rejudecare primei instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 noiembrie 2025.