Civil vs. administrative jurisdiction for specific performance of property reconstruction following illegal administrative demolition

Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2025

asupra cauzei de faţă, reţine următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti sub nr. x/11.12.2013, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Municipiul Bucureşti şi Primarul Municipiului Bucureşti, solicitând obligarea la reconstruirea, pe amplasamentul pe care se găsea înainte de demolare, imobilul din str. x, Bucureşti, desfiinţat în baza Autorizaţiei de construire/desfiinţare nr. x/08.12.2010, reconstruire ce reprezintă repararea prejudiciului adus de Municipiul Bucureşti prin demolarea ilegală a respectivului imobil.

Prin sentinţa civilă nr. 10262 din 25 noiembrie 2015, Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia de contencios administrativ.

În urma declinării, cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 2858 din 20 aprilie 2015, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 6 Bucureşti.

În urma declinării, cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 6 Bucureşti, sub nr. x/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4576 din 12 iunie 2015, Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Prin sentinţa civilă nr. 2228 din 15 septembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia civilă.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă, sub nr. x/2015.

2. Hotărârea pronunţată de prima instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 243 din 18 februarie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2015, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a luat act că reclamanta A. a renunţat la excepţia de nelegalitate a autorizaţiei de construire/desfiinţare nr. x din 8 decembrie 2010. A admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâţi, şi a respins cererea, ca fiind inadmisibilă.

3. Hotărârea pronunţată de instanţa de apel

Prin decizia civilă nr. 1034A din 5 iulie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă a admis apelul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 243 din 18 februarie 2022 pronunţate de către Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă, a anulat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceluiaşi tribunal.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 1034A din 5 iulie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti au declarat recurs pârâţii Municipiul Bucureşti şi Primarul Municipiului Bucureşti.

Recurenţii-pârâţi au solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate, pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., şi menţinerea sentinţei pronunţate de prima instanţă, ca fiind legală şi temeinică.

Raportându-se la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenţii-pârâţi au arătat, în esenţă, că instanţa de apel a nesocotit dispoziţiile art. 22 alin. (6) şi ale art. 132 C. proc. civ., întrucât a analizat şi s-a pronunţat asupra competenţei instanţei civile în soluţionarea cauzei, deşi o asemenea chestiune nu a făcut obiectul învestirii. Potrivit acestora, criticile formulate de reclamantă, în apel, vizau exclusiv soluţia de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată, iar nu aspecte privind competenţa instanţei

Tot subsumat ipotezei de casare prevăzute de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenţii au apreciat că instanţa de apel a încălcat dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care sunt norme de procedură şi prevăd limitele învestirii instanţei de contencios administrativ, susţinând că, prin hotărârea pronunţată, instanţa de apel a dat, în mod nelegal, posibilitatea reclamantei de a formula cererea de obligare la reconstruire a imobilului în faţa instanţei civile.

Totodată, au învederat că, potrivit art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, orice element legat de emiterea unei autorizaţii de construire/desfiinţare (act administrativ), inclusiv repararea unui pretins prejudiciu rezultat din desfiinţarea unei construcţii, poate fi dedus analizei şi judecăţii doar pe calea dreptului administrativ, lege specială şi derogatorie de la dreptul comun, făcând trimitere, în susţinerea argumentelor, la jurisprudenţa naţională.

Mai mult, au subliniat că această reconstituire se solicită ca o veritabilă soluţie de sancţionare a nelegalităţii actului administrativ. Or, orice sancţiune trebuie să fie expres prevăzută de lege, însă nici legea contenciosului administrativ şi nici dreptul comun nu prevăd o astfel de sancţiune.

Concluzionând, au aratat că, raportat la art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, raţionamentul instanţei de apel este unul eronat.

Subsumat aceleiaşi ipoteze de casare, recurenţii au imputat instanţei de apel încălcarea efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat al deciziei civile nr. 383A din 29 martie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2015, prin care aceeaşi reclamantă a solicitat reconstruirea altor imobile, instanţa reţinând că reparaţia care derivă din desfiinţarea acestor acte, indiferent de modalitatea îndreptării, nu poate fi solicitată decât în cadrul deschis de legea contenciosului administrativ.

Subsumat ipotezei prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenţii-pârâţi au susţinut că hotărârea pronunţată de către instanţa de apel nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

În acest sens, au menţionat că instanţa trebuie să se refere, în motivare, la toate capetele de cerere formulate şi la considerentele pentru care s-au respins cererile, adică să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut şi asupra tuturor mijloacelor ce au stat la baza pretenţiilor ridicate de părţi.

Totodată, au subliniat că lipsa motivării produce o gravă vătămare a dreptului părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 21 din Constituţia României şi de art. 6 din CEDO.

În concret, au menţionat că, deşi instanţa a admis apelul, a anulat hotărârea şi a trimis cauza spre rejudecare, aceasta nu a motivat soluţia pronunţată, rezumându-se la a reţine doar că "prezenta cerere este de competenţa instanţei civile, deoarece prin voinţa legiuitorului, obligaţia autorităţii publice de a repara în natură un prejudiciu cauzat printr-un act administrativ nul nu intră în sfera contenciosului administrativ.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă nu a formulat întâmpinare.

6. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar, prin încheierea din 27 martie 2025, completul de filtru a admis, în principiu, recursul şi a fixat termen de judecată în şedinţă publică, pentru soluţionare, la 5 iunie 2025, cu citarea părţilor.

La termenul din 5 iunie 2025, cauza a fost amânată, la cererea părţilor, pentru lipsă de apărare.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâţi este nefondat, pentru următoarele considerente:

Sintetizând argumentele recurenţilor-pârâţi, se constată că aceştia şi-au încadrat criticile în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., susţinând: (1) încălcarea art. 22 alin. (6) C. proc. civ., prin depăşirea limitelor învestirii şi a art. 132 C. proc. civ. (2) nesocotirea efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat al deciziei nr. 383A din 29 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti; (3) nemotivarea hotărârii, contrar exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi (4) încălcarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind competenţa şi limitele instanţei de contencios administrativ.

1. Dezvoltând motivul de recurs, circumscris ipotezei de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenţii au susţinut că instanţa de apel a încălcat limitele învestirii, pronunţându-se pe competenţa instanţei civile de soluţiona cauza, deşi niciuna dintre părţi nu a criticat acest aspect.

Pentru evaluarea criticilor formulate, Înalta Curte apreciază că este necesară redarea circumstanţelor esenţiale ale cauzei.

Prin demersul său judiciar, întemeiat pe dispoziţiile art. 1386 alin. (1) C. civ., reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Municipiul Bucureşti şi Primarul Municipiului Bucureşti, solicitând obligarea la reconstruirea, pe amplasamentul pe care se găsea înainte de demolare, imobilul din str. x, Bucureşti, desfiinţat în baza Autorizaţiei de construire/desfiinţare nr. x/08.12.2010, reconstruire ce reprezintă repararea prejudiciului adus de Municipiul Bucureşti prin demolarea nelegală a respectivului imobil.

Prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâţi, şi a respins cererea, ca inadmisibilă, reţinând că prejudiciul invocat derivă din emiterea unui act administrativ, astfel încât, în temeiul art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, repararea sa trebuie solicitată pe calea contenciosului administrativ, nu pe calea dreptului comun.

Analizând cauza, prin prisma motivelor de apel formulate, instanţa de prim control judiciar a infirmat soluţia pronunţată de prima instanţă asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii şi a constatat că cererea vizează o obligaţie de a face - reconstruirea imobilului - obligaţie care, prin natura sa, ţine de sfera raporturilor juridice civile. În motivarea sa, Curtea de Apel a subliniat caracterul limitativ al sancţiunilor prevăzute de art. 18 din Legea nr. 554/2004, arătând că legiuitorul nu reglementează posibilitatea dispunerii reconstruirii unui imobil ca efect al anulării unui act administrativ sau ca măsură specifică de reparare în cadrul litigiilor de contencios administrativ. În consecinţă, instanţa de apel a reţinut că acţiunea formulată pe temeiul dreptului comun este admisibilă.

Astfel, analiza realizată de instanţa de apel nu a vizat competenţa instanţei, ci a avut ca obiect calificarea naturii juridice a pretenţiei deduse judecăţii şi stabilirea, în consecinţă, a admisibilităţii acţiunii. O asemenea analiză era necesară pentru a determina dacă pretenţia reclamantei poate fi valorificată pe calea dreptului comun ori dacă aceasta trebuia circumscrisă regimului contenciosului administrativ.

Drept urmare, operaţiunea de calificare realizată de instanţă se înscrie, pe deplin, în limitele învestirii, întrucât obiectul apelului l-a constituit chiar critica formulată de reclamantă împotriva soluţiei primei instanţe de respingere a acţiunii ca inadmisibilă. Astfel, a examina dacă pretenţia are caracter civil sau administrativ şi dacă poate fi exercitată pe calea dreptului comun reprezintă o etapă necesară şi inerentă verificării legalităţii soluţiei de inadmisibilitate şi nu echivalează cu o pronunţare asupra competenţei instanţei în sensul art. 129 şi urm. C. proc. civ., nefiind încălcate dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

2. Nefondată este şi cea de-a doua critică subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prin care s-a imputat instanţei de apel încălcarea efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat a deciziei civile nr. 383A din 29 martie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, în dosarul nr. x/2015.

Aceasta întrucât, în faţa instanţei de apel, partea nu a invocat această excepţie procesuală. Simpla susţinere, prin întâmpinarea formulată în cadrul căii de atac a apelului, în sensul că dispoziţiile deciziei civile nr. 1016/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a menţinut soluţia pronunţată prin decizia civilă nr. 383A din 29 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, în dosarul nr. x/2015, se aplică mutatis mutandis nu echivalează cu invocarea efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat.

Potrivit art. 430 alin. (2) C. proc. civ., efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat presupune că o chestiune de drept sau de fapt a fost tranşată definitiv într-un alt litigiu şi se impune ca regulă obligatorie în cauzele ulterioare, instanţa neputând reanaliza aspectele deja soluţionate. Acest efect se aplică dacă partea îl invocă expres şi dacă sunt îndeplinite condiţiile identităţii elementelor esenţiale dintre litigii, atribuind hotărârii anterioare caracterul obligatoriu şi efectul de constrângere propriu autorităţii de lucru judecat.

Pe de altă parte, sintagma mutatis mutandis desemnează, în plan juridic, o simplă analogie de raţionament, prin care logica unei soluţii anterioare poate fi utilizată ca reper într-o situaţie similară, cu adaptările impuse de circumstanţele cauzei, fără transferul automat al concluziilor acelei hotărâri. Ca atare, o asemenea trimitere nu produce efecte obligatorii, nu presupune identitate de elemente între litigii şi nu conferă hotărârii anterioare forţa specifică autorităţii de lucru judecat, ci doar un eventual rol orientativ în măsura comparabilităţii circumstanţelor.

În speţă, partea recurentă nu a prezentat în faţa instanţei de apel un argument juridic construit pe efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat, limitându-se la a face referire la faptul că soluţiile pronunţate în dosarul anterior ar trebui aplicate mutatis mutandis în prezenta cauză. Iar, asemenea formulare nu poate fi calificată drept invocare a autorităţii de lucru judecat. Mai mult, referirea la aplicarea mutatis mutandis demonstrează chiar contrariul - că pârâţii nu au înţeles să invoce caracterul obligatoriu al hotărârii, ci doar să folosească raţionamentul ei ca reper.

Prin urmare, critica este nefondată şi se impune a fi respinsă.

3. Analizând motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., prin care recurenţii-pârâţi impută instanţei de apel o motivare insuficientă a soluţiei pronunţate, Înalta Curte constată că şi acesta este nefondat, având în vedere cele ce urmează.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Astfel, motivarea hotărârii înseamnă stabilirea în concret, clar şi concis a stării de fapt, încadrarea unei situaţii particulare, de speţă, în cadrul prevederilor generale şi abstracte ale unei legi, scopul motivării fiind acela de a explica soluţia adoptată de instanţă şi de a asigura posibilitatea exercitării controlului judiciar de către instanţele de control judiciar şi, nu în ultimul rând, de a proteja părţile împotriva unor soluţii sau măsuri discreţionare dispuse de către instanţele de judecată.

Înalta Curte subliniază, deopotrivă, că potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, chiar dacă art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană impune instanţelor naţionale să îşi motiveze hotărârile, această obligaţie nu presupune răspunsuri detaliate la fiecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real chestiunile supuse spre judecată, instanţei revenindu-i obligaţia de motivare a hotărârii judecătoreşti, aspect ce presupune expunerea argumentelor care, prin conţinutul lor, influenţează soluţia.

În cazul concret dedus judecăţii, prin cererea iniţială, partea reclamantă a solicitat, pe calea acţiunii de drept comun, repararea prejudiciului cauzat de emiterea unui act administrativ nelegal de desfiinţare a imobilului situat în Bucureşti, str. x, prin obligarea pârâţilor la reconstruirea imobilului, acţiune ce a fost respinsă, ca inadmisibilă, de prima instanţă.

În acest context, astfel cum s-a menţionat anterior, reanalizând excepţia inadmisibilităţii acţiunii, instanţa de apel a reţinut că cererea de reconstruire a unui imobil desfiinţat în urma unei autorizaţii de desfiinţare anulate, ca nelegală, are un caracter civil, atât prin natura obligaţiei (obligaţie de a face), cât şi datorită faptului că o asemenea sancţiune nu este prevăzută de Legea contenciosului administrativ. Făcând trimitere la art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa de apel a constatat că, din economia textului, rezultă că instanţa de contencios nu are posibilitatea de a dispune repararea în natură a pagubei, ci doar repararea prin echivalent pecuniar. În aceste condiţii, a apreciat că acţiunea pendinte, astfel cum a fost formulată, este admisibilă şi poate fi analizată de instanţa civilă, prin raportare la dispoziţiile dreptului comun, astfel că a anulat sentinţa pronunţată de prima instanţă şi a trimis cauza spre rejudecare.

Contrar susţinerilor recurenţilor, considerentele deciziei civile recurate cuprind argumentele care au stat la baza soluţiei pronunţate în dosar, instanţa de apel expunând, într-o manieră logică, raţionamentele pe care s-a bazat atunci când a concluzionat că acţiunea este admisibilă.

În acest stadiu al analizei, Înalta Curte consideră necesar să reamintească faptul că instanţa nu are obligaţia legală de a răspunde fiecărui argument de fapt şi de drept invocat de o parte în mod individual sau fiecărei interpretări date de părţi textelor de lege invocate în susţinerea cererilor. Instanţa trebuie să examineze aspectele esenţiale ale litigiului, atât pe plan factual, cât şi juridic, şi poate să abordeze argumentele părţilor într-o manieră globală, printr-un raţionament juridic de sinteză, sau să se concentreze asupra unui singur aspect considerat decisiv.

Cât priveşte motivarea concretă a instanţei, deşi aceasta ar putea fi apreciată ca fiind sumară, fiind întemeiată exclusiv pe argumentele redate mai sus, ea este suficientă, clară şi coerentă, respectând cerinţele de motivare prevăzute de lege, având în vedere că motivarea unei soluţii nu trebuie să fie excesiv de detaliată, ci doar să permită părţilor şi instanţelor de control judiciar să înţeleagă raţionamentul pe care se bazează soluţia adoptată, astfel că nu poate fi reţinută o motivare insuficientă, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

4. Prin ultimul motiv de recurs dezvoltat, circumscris ipotezei de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., s-a invocat o încălcare a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, recurenţii susţinând că, din coroborarea art. 1 alin. (1) şi (2), art. 8 alin. (1), art. 18 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, rezultă că repararea unui pretins prejudiciu generat de desfiinţarea unei construcţii nu se poate realiza decât în sfera dreptului administrativ, în faţa instanţelor de contencios administrativ.

Prealabil analizei propriu-zise, se reţine că reconstruirea imobilului vizat de cererea de chemare în judecată a fost solicitată şi la instanţa de contencios administrativ în dosarul nr. x/2011 al Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin încheierea din 4 decembrie 2012, rămasă definitivă prin neatacare, Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere care vizează reconstruirea imobilului, reţinând că nu este posibilă o dezlegare din partea instanţei de contencios administrativ. Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut că, deşi poate apărea ca o consecinţă practică firească a anulării actului administrativ, cererea de reconstruire se situează în afara limitelor sesizării instanţei specializate, deoarece presupune acţiuni şi acte care nu intră în sfera de reglementare a Legii nr. 554/2004. Concluzionând, instanţa de contencios administrativ a reţinut că o atare pretenţie poate fi valorificată de reclamantă numai pe cale separată, printr-o acţiune de drept comun, fiind o cerere de natură pur civilă (obligaţie de a face).

Prin sentinţa civilă nr. 1119 din 19 februarie 2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis capătul de cerere referitor la anularea autorizaţiei de construire/desfiinţare şi a anulat autorizaţia de construire/desfiinţare nr. x/08.12.2010 emisă de Primarul General al Primăriei Municipiului Bucureşti, soluţia fiind confirmată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

În acest context, reclamanta s-a adresat instanţei civile, printr-o acţiune de drept comun, pentru repararea, în natură, a presupusului prejudiciu generat de demolarea nelegală a imobilului.

Cu privire la admisibilitatea unei astfel de acţiuni, Înalta Curte constată că raţionamentul instanţei de apel, învestite cu soluţionarea cauzei pendinte, se dovedeşte a fi unul corect, fundamentându-se pe trei argumente esenţiale: natura obligaţiei deduse judecăţii, sfera prerogativelor instanţei civile şi limitele procedurii speciale a contenciosului administrativ, astfel cum sunt trasate de Legea nr. 554/2004.

Astfel, la analiza legalităţii deciziei atacate, trebuie avută în vedere, natura obligaţiei deduse judecăţii - mijlocul concret de reparare a prejudiciului patrimonial solicitat de reclamantă. Reclamanta nu urmăreşte obţinerea unei reparaţii prin echivalent, respectiv despăgubiri băneşti, ci pretinde restabilirea situaţiei anterioare faptei ilicite, printr-un mijloc de reparare în natură, constând în obligaţia de a face - obligarea pârâţilor de a proceda la reconstruirea imobilului desfiinţat nelegal.

Obligaţia de a face se concretizează în efectuarea unei prestaţii materiale sau juridice de către debitor, menită să realizeze protecţia efectivă a dreptului titularului şi este o obligaţie cu caracter pur civil, care poate fi solicitată pe calea dreptului comun, în faţa instanţei civile.

Din perspectiva competenţei, instanţa civilă dispune de prerogativa de a pronunţa o obligaţie de a face, de a hotărî executarea materială şi efectivă a obligaţiei, precum şi de a asigura executarea silită a acesteia, având la dispoziţie instrumentele procedurale prin care poate fi realizată o astfel de executare silită în natură (posibilitatea obligării debitorului la executarea personală a lucrării; substituirea executării prin terţi, pe cheltuiala debitorului; aplicarea de penalităţi cominatorii până la executarea integrală a obligaţie). Aceste mijloace sunt străine contenciosului administrativ, care nu reglementează mecanisme de executare materială, fiind orientat către anularea actelor administrative, repararea prejudiciului prin echivalent şi, în mod excepţional, obligarea autorităţii la emiterea unor înscrisuri sau la efectuarea unor operaţiuni administrative.

Din perspectiva limitelor procedurii speciale de contencios administrativ, se reţine că regimul juridic al contenciosului administrativ este unul derogatoriu de la dreptul comun şi, prin urmare, este de strictă interpretare. Legea nr. 554/2004 stabileşte expres tipurile de soluţii pe care instanţa specializată le poate pronunţa.

În acest sens, se impune evidenţierea dispoziţiilor legale care conturează întinderea şi condiţiile de exercitare a procedurii speciale a contenciosului administrativ, precum şi limitele în care aceasta poate fi valorificată, respectiv:

Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Art. 8 alin. (1) din acelaşi act normativ:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.(…)"

Art. 18 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (2) Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.(3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru."

Art. 19 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Interpretarea coroborată a acestor dispoziţii legale relevă că instanţa de contencios administrativ poate dispune doar repararea prejudiciului prin plata de despăgubiri, neputând obliga la efectuarea unui act material concret, iar reconstruirea imobilului, pe amplasamentul iniţial, excede sferei sale de competenţă şi poate fi realizată exclusiv de instanţa civilă.

Aceasta este, de altfel, şi concluzia instanţei de contencios administrativ, evidenţiată în încheierea pronunţată la 4 decembrie 2012, prin care Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere care vizează reconstruirea imobilului.

În aceste condiţii, raţionamentul instanţei de apel este unul corect în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, care respectă dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nefiind incidentă ipoteza de casare reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Totodată, ca argument suplimentar, trebuie menţionat că, având în vedere că reclamanta a sesizat anterior instanţa de contencios administrativ cu o cerere identică, respinsă definitiv ca inadmisibilă, se impune recunoaşterea posibilităţii de valorificare a acestei pretenţii pe calea dreptului comun. Negarea accesului la instanţa civilă ar priva reclamanta de orice instrument procedural pentru obţinerea reparării prejudiciului, golind astfel de conţinut dreptul la acţiune.

Această soluţie derivă din principiul efectivităţii dreptului la reparaţie, consacrat de art. 52 din Constituţie şi de art. 6 şi art. 13 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care impun existenţa unui remediu jurisdicţional adecvat şi efectiv. Suprapunerea inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ cu interzicerea accesului la instanţa civilă ar genera o veritabilă lacună de protecţie, incompatibilă cu exigenţele procesului echitabil. Astfel, în absenţa posibilităţii de a sesiza instanţa de drept comun, partea vătămată ar fi împiedicată să obţină examinarea pe fond a pretenţiei sale, afectând însăşi esenţa dreptului de acces la justiţie.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, constatând că hotărârea recurată a fost pronunţată cu respectarea prevederilor legale, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 pct. 5 şi 6 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi cod, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâţii Municipiul Bucureşti, prin Primar, şi Primarul Municipiului Bucureşti împotriva deciziei civile nr. 1034A din 5 iulie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 16 octombrie 2025.