Tort claim against municipality fails; zoning restrictions on green-space plot held lawful, damages for lost residential use denied.

Şedinţa publică din data de 05 februarie 2025

Asupra cauzei, constată următoarele:

I. Circumstanţele litigiului:

1. Obiectul cauzei:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă la 23.03.2022 sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L. (fostă B. SRL) a solicitat obligarea pârâţilor Municipiul Bucureşti şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti la plata sumei de 215.820 euro, reprezentând lipsa de folosinţă pe ultimii 3 ani (23.03.2019-23.03.2022) a terenului în suprafaţă de 5.995 mp situat în Bucureşti, Aleea x, precum şi în continuare, cât timp se menţine regimul juridic actual al imobilului, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia pronunţată de Tribunal, în primă instanţă:

Prin sentinţa civilă nr. 1674/04.11.2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Bucureşti prin Primar General şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, având ca obiect "actiune in răspundere delictuala", ca neîntemeiată.

3. Decizia pronunţată de curtea de apel

Prin decizia civilă nr. 1239A din 03 octombrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă a respins apelul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1674/04.11.2022 pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă, ca nefondat.

4. Calea de atac exercitată în cauză:

Împotriva deciziei civile nr. 1239A din 03 octombrie 2023, pronunţată Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, reclamanta a declarat recurs, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1, 5 şi 8 C. proc. civ.

În argumentarea incidenţei motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a invocat că, în mod nelegal, s-a reţinut a fi necesară o acţiune în constatarea nelegalităţii actului administrativ - pentru a se constata caracterul nelegal al măsurii încadrării terenului în categoria spaţii verzi. Soluţia reprezentă o încălcare a prevederilor art. 1357 - 1395 Noul C. civ., referitoare la răspunderea civilă delictuală.

O acţiune în răspundere civilă delictuală nu poate fi condiţionată de exercitarea în prealabil a unei acţiuni în contencios administrativ împotriva actului administrativ, deoarece ar însemna ca de plano acţiunea în răspundere civila delictuală să fie respinsă, ca inadmisibilă.

Faptul că terenul este încadrat diferit prin planul de urbanism general faţă de încadrarea din actele de proprietate rezultă din probele administrate şi nu este necesară o acţiune separată care să probeze această împrejurare.

Respectarea dreptului de proprietate privată incumba oricărui subiect de drept. Câtă vreme acest drept de proprietate privată a fost încălcat, reclamanta are posibilitatea să exercite orice mijloc procesual pus la dispoziţie de legea civilă în vederea protecţiei şi recunoaşterii acestui drept şi a reparării pagubei pricinuite, fără a fi obligată la alegerea unui mijloc de acţiune în defavoarea altuia.

Decizia Curţii Constituţionale nr. 1416/2018 nu menţionează despre obligaţia persoanei prejudiciate în dreptul său de a solicita întâi in instanţă anularea planului urbanistic general şi apoi despăgubiri pe calea răspunderii civile delictuale. Din contra, aceasta decizie arată că nimic nu împiedică persoana care a suferit un prejudiciu cauzat de interdicţia instituită prin lege să solicite autorităţilor administraţiei publice locale repararea pagubei produse, potrivit dispoziţiilor dreptului comun.

Un alt argument a vizat faptul că, în mod nelegal, instanţa de apel a constatat faptul că nu sunt întrunite condiţiile unei exproprieri de fapt, ceea ce demonstrează încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO (cauza Loizidou c. Turciei, conform căreia o măsură administrativă care îi îngrădeşte titularului dreptul de proprietate a exerciţiului liber al atributelor de folosinţă şi exploatare reprezintă o privare de proprietate şi o violare a art. 1 Protocolul 1 la CEDO) dar şi practica Înaltei Curţi (prin decizia civilă nr. 1567/22.09.2016 s-a reţinut că prin încadrarea terenului în zona spaţiilor verzi, acesta a dobândit caracter de bun public, fiind obligatoriu să fie utilizat ca un bun public, în interesul comunităţii, care să aibă liber acces, şi nu în interes privat).

În speţă, dreptul de proprietate a fost îngrădit prin planul urbanistic general aprobat în anul 2000, devenind "gol de conţinut", întrucât terenul nu poate fi folosit în interesul propriu, al proprietarului, ci numai in interes public.

Or, în mod evident, în condiţiile în care se schimbă regimul de folosinţă al bunului, din bun privat, în bun public, nu se poate vorbi de o limitare rezonabilă a dreptului de proprietate, ci de o expropriere în fapt a dreptului de folosinţă, o pierdere a bunului.

Instanţa de apel a analizat în mod precar proporţionalitate măsurii luate de pârâte, din perspectiva în care, deşi face o analiză amplă şi pertinentă a art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeana a Drepturilor Omului, prin prisma practicii Curţii Europene a Drepturilor Omului în această materie şi reţine că încadrarea terenului în zona V3b determină incidenţa unor reguli cu privire la restrângerea modului de folosire a bunului, nu continuă raţionamentul juridic şi nu face o evaluare concretă a raportului de proporţionalitate, între măsura luată de pârâtă în interes public în cadrul activităţii de amenajare a teritoriului, şi limitarea folosinţei dreptului de proprietate care a fost impusă asupra terenului.

Faptul că reclamanta poate utiliza terenul în condiţiile stabilite restrictiî, nu înseamnă că nu există o ingerinţă asupra bunului, în sensul prevăzut de art. 1 din Protocolul nr. 1, întrucât prin încadrarea în zona spaţii verzi, se schimbă, implicit, regimul juridic al bunului, din bun proprietate privată, în bun pentru uz public.

În ce priveşte faptul că nu s-a făcut nicio dovadă referitoare la intenţia de a schimba regimul urbanistic al terenului, în perioada în care acest lucru era posibil, intervalul de timp între momentul dobândirii terenului şi momentul în care a fost eliminată posibilitatea scoaterii acestuia din domeniul spatiilor verzi nu a fost suficient reclamantei pentru a permite acesteia demararea demersurilor în acest scop- edificarea unor construcţii presupune investiţii financiare semnificative astfel încât până la momentul obţinerii finanţărilor necesare nu au fost întreprinse demersurile prealabile.

Art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005 era în aceeaşi formă încă de la momentul promulgării acestei prevederi legale, astfel încât nu se putea anticipa faptul că va fi abrogată.

Împrejurarea că limitarea dreptului de proprietate, impusă prin Legea nr. 114/2007, are o justificare socială şi morală, având în vedere că respectarea riguroasă a acestor norme reprezintă un obiectiv major şi anume protejarea mediului înconjurător, nu reprezintă un argument pentru exproprierea de fapt, fără nicio despăgubire, ci reprezintă un argument pentru acordarea unei juste despăgubiri.

În mod nelegal a reţinut instanţa de apel că nu se poate aprecia că ulterior dobândirii imobilului în cauză a operat o modificare a regimului acestuia care să reflecte o expropriere de fapt, având loc o încălcare a noţiunii de "aşteptare legitimă" din perspectiva în care, la momentul la care reclamanta a dobândit bunul, aceasta avea o "aşteptare legitimă" că regimul urbanistic al acestuia putea fi schimbat şi că terenul putea fi scos din categoria spaţii verzi, întrucât prevederile legale în vigoare permiteau aceste demers.

În mod greşit instanţa de apel a reţinut faptul că prevederile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 nu sunt aplicabile în cauză - din perspectiva în care acţiunea constând în încadrarea terenului în categoria spaţiilor verzi prin planul urbanistic general al Municipiului Bucureşti aprobat prin Hotărârea CGMB nr. 269/21.12.2000 reprezintă o faptă ilicită continuă.

Aceasta faptă ilicită nu este cu executare dintr-o dată - pentru a putea spune că şi-a produs efectele la momentul la care a fost aprobat planul urbanistip la 21.12.2000, ci are un caracter nelimitat în timp, afectând dreptul de proprietate în mod continuu, indiferent de titularul acestuia, această încadrare continua să îşi producă efectele.

Având în vedere faptul că efectele încadrării terenului prin planul de urbanism general 2000 nu se stinseseră la momentul la care prevederile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 au fost introduse prin Legea nr. 135/2014, rezultă ca aceste efecte reprezintă situaţii juridice în curs, cărora li se aplică aceste dispoziţii legale.

În argumentarea incidenţei motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., reclamanta a arătat că, în mod greşit, instanţa de apel a apreciat că nu se mai impune analiza îndeplinirii tuturor condiţiilor răspunderii civile delictuale, motivat de faptul că nu a fost dovedită fapta ilicită, în contextul în care judecătorul învestit cu o acţiune în răspundere civilă delictuală este obligat să analizeze întrunirea tuturor condiţiilor (fapta ilicită, prejudiciu, raport de cauzalitate, vinovăţie), să efectueze expertize evaluatorii prin care să determine cuantumul prejudiciului şi, ulterior, să dispună admiterea sau respingerea acţiunii.

Expertiza evaluatorie care să determine contravaloarea lipsei de folosinţă a terenului a fost solicitată în apel şi a fost respinsă de instanţă. Procedând în mod direct la soluţionarea apelului, cu respingerea cererii de efectuare a expertizei evaluatorii, judecătorul s-a antepronunţat, devenind incompatibil să soluţioneze apelul, cu nesocotirea prevederilor art. 13 referitoare la dreptul la apărare şi art. 42 C. proc. civ. referitor la incompatibilitatea judecătorilor.

5. Apărările formulate în cauză:

În cauză, nu a fost formulată întâmpinare.

6. Procedura derulată în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie:

Având în vedere data înregistrării cererii de chemare în judecată pe rolul instanţelor judecătoreşti (23.03.2022), în cauză sunt aplicabile dispoziţiile C. proc. civ., cu modificările aduse prin Legea nr. 310/2018.

Constatându-se încheiată procedura de comunicare, în condiţiile art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 4711 a alin. (5) şi (6) C. proc. civ., a fost fixat termen de judecată la 05 februarie 2025, cu citarea părţilor, în şedinţă publică, în vederea soluţionării căii de atac, termen la care instanţa a rămas în pronunţare asupra recursului.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse:

Relevant din perspectiva criticilor formulate este situaţia factuală, aşa cum a fost reţinută de către instanţele de fond, fără a fi contestată de către partea interesată.

Recurenta reclamantă a dobândit proprietatea terenului în suprafaţă de 5.995 mp, situat în Bucureşti, Aleea x, ca aport în natură la capitalul social, conform actului adiţional autentificat sub nr. x/09.08.2006 la actul constitutiv al societăţii, dreptul fiind înregistrat în cartea funciară, prin încheierea nr. 25116/04.09.2006, având categoria de folosinţă curţi construcţii.

Se impune a fi subliniat faptul că, anterior momentului dobândirii dreptului de proprietate de către recurenta reclamantă, potrivit planului urbanistic general al unităţii administrativ teritoriale, aprobat prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 269/2000, terenul fusese încadrat la capitolul V (zona spaţiilor verzi), subzona V3b - complexe şi baze sportive, cu următorii indicatori urbanistici: POT max. cu construcţii, circulaţii, platforme = max. 30%; CUT max. = 0,35 mp. ADC/mp teren sau conform normelor specifice în vigoare şi PUZ aprobat conform legii.

Prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 567/24.10.2019, planul urbanistic general a fost modificat, respectiv: V3b - Complexe şi baze sportive pentru construcţiile şi amenajările sportive, caracterizat de următorii indicatori urbanistici: POT cu construcţii = max. 50% cu suplimentare 20% cu circulaţii, platforme şi 30% cu spaţii verzi.

Un element important ce se impune a fi subliniat în succesiunea cronologică a dobândirii dreptului de proprietate asupra terenului identificat anterior, este faptul că autorul iniţial, C., a fost pus în posesie conform procesului-verbal din 08.12.2003, emis urmare a sentinţei civile nr. x/26.09.2003, pronunţată de Tribunalul Bucureşti în dosar nr. x/2003.

Aşadar, terenul în litigiu, încă de la momentul intrării în proprietatea persoanelor fizice menţionate în cuprinsul titlului de proprietate exhibat de recurenta reclamantă, figura încadrat în categoria spaţiilor verzi, având un regim restrictiv/special de construire.

Prin acţiunea introductivă, s-a solicitat antrenarea răspunderii civile delictuale a intimaţilor Municipiul Bucureşti şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, conţinutul faptei ilicite fiind concretizat în următoarele comportamente: includerea terenului proprietate personală în planul de urbanism general la categoria spaţiilor verzi, dreptul părţii fiind golit de conţinut, determinat de condiţiile restrictive impuse prin O.U.G. nr. 195/2002, chestiune care echivalează cu o expropriere de fapt, contrară atât prevederilor interne cât şi europene. Totodată, s-a reproşat părţii intimate Municipiul Bucureşti inacţiunea de derulare a procedurii de expropriere, în conformitate cu prevederile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007, dat fiind faptul că destinaţia terenului îl include în categoria bunurilor afectate de utilităţi publice locale. Şi nu în ultimul rând, lipsa unui răspuns la solicitarea părţii recurente de schimbare a încadrării terenului în categoria de folosinţă curţi-construcţii.

În aceste condiţii s-a afirmat că prejudiciul constă în lipsa de folosinţă a terenului, conform naturii şi destinaţiei sale de curţi construcţii, dat fiind faptul că nu poate fi edificată nicio construcţie pe acesta conform opţiunii proprietarului.

Instanţa de fond a respins acţiunea, reţinând că nu a fost identificată săvârşirea unei faptei ilicite de către intimaţi, întrucât: reclamanta are posibilitatea de a folosi terenul, potrivit regimului urbanistic specific, reclamanta cunoştea încă de la momentul dobândirii terenului încadrarea acestuia în zona V3b, neputând fi utilizat pentru construcţii de tip rezidenţial, reclamanta nu a contestat planul urbanistic general, aprobat prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 269/2000, astfel că nu se poate stabili, în acest cadru procesual, încadrarea greşită în zona V3b, modificarea legislativă restrictivă intervenită în anul 2007 nu poate fi imputată pârâţilor, având posibilitatea de a solicita declanşarea procedurii de expropriere, singurul demers efectuat la data de 12.05.2020, cuprindea solicitarea de integrare a terenului, din punct de vedere urbanistic, în categoria de folosinţă curţi-construcţii.

În etapa procesuală a apelului, recurenta reclamantă a criticat punctual argumentele expuse de prima instanţă în cadrul raţionamentului juridic, invocând, cu titlu suplimentar, prevederile art. 29 alin. (21) din Legea nr. 350/2001, privind lipsa notării reglementărilor urbanistice în cartea funciară, dar şi împrejurarea că încadrarea terenului, proprietate privată, în categoria spaţiilor verzi reprezintă o faptă ilicită continuă ce continuă să producă prejudicii în patrimoniul recurentei reclamante.

Instanţa de apel a confirmat soluţia de respingere a acţiunii, validând argumentele care au condus la o lipsă a faptei ilicite în sarcina intimaţilor pârâţi.

În cadrul deciziei civile recurate s-a procedat la o amplă analiză a criteriilor impuse de Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului pentru a se considera că ceea ce se pretinde a fi o expropriere de fapt, vizează doar o reglementare a folosinţei bunului, prin imposibilitatea de edificare a unor construcţii rezidenţiale în condiţiile în care planul urbanistic impune anumite restricţii de construire; această limitare a exercitării folosinţei bunului, proprietate privată, respectă principiul legalităţii şi urmăreşte un obiectiv legitim prin mijloace proporţionale cu interesul general şi nu se impune o justă despăgubire pentru reclamantă. Terenul poate fi folosit în condiţiile date şi nu s-a dovedit în vreun fel că s-ar fi intenţionat să se schimbe modul de folosire, astfel că nu se poate conchide în sensul că reclamanta ar fi suportat o sarcină excesivă disproporţională şi că justul echilibru ar fi fost rupt.

În calea de atac a recursului, recurenta reclamantă, fără a combate situaţia de fapt reţinută, a reluat argumentele exprimate pe parcursul judecăţii, prezentând într-o manieră proprie caracterul fondat al acţiunii.

Într-un prim aspect de critică asupra soluţiei de neangajare a răspunderii civile delictuale, subsumată prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta reclamantă a invocat greşita argumentare a instanţei de apel asupra necesităţii introducerii unei prealabile acţiuni în constatarea nelegalităţii planului urbanistic general.

Înalta Curte observă că o atare motivare a fost determinată de susţinerile reclamantei care a contestat includerea terenului, proprietate personală, în categoria spaţiilor verzi, o astfel de conduită, în accepţiunea acesteia intrând în componenţa faptei ilicite săvârşită de către intimaţii pârâţi.

Aşa cum s-a menţionat anterior, încă de la momentul punerii în posesie a autorului iniţial, C., prin procesul-verbal din 08.12.2003, urmare a sentinţei civile nr. x/26.09.2003, terenul în suprafaţă de 5.995 mp, situat în Bucureşti, Aleea x, era încadrat la capitolul V (zona spaţiilor verzi), subzona V3b - complexe şi baze sportive, potrivit planului urbanistic general al unităţii administrativ teritoriale, aprobat prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 269/2000.

În mod corect s-a reţinut că modalitatea de includere a terenului într-o astfel de categorie tinde la contestarea legalităţii unui act administrativ cu valoare normativă, operaţiune ce nu poate fi realizată decât printr-o acţiune în contencios administrativ, în absenţa exercitării ei, actul administrativ bucurându-se de prezumţia de legalitate. Existenţa unor motive de nelegalitate în privinţa planului urbanistic general nu pot genera formularea unor pretenţii întemeiate pe dispoziţiile legale ce vizează răspunderea civilă delictuală, câtă vreme demersul judiciar pus la dispoziţie de legiuitor e unul specific, determinat de existenţa dispoziţiilor speciale, iar din probele administrate în cauză nu a rezultat că reclamanta sau autorii săi anteriori, după dobândirea dreptului de proprietate, l-au exercitat în legătură cu adoptarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 269/2000.

Art. 44 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală (în vigoare la data aprobării hotărârii) dispoziţie preluată ulterior prin art. 271 din Legea nr. 350/2001, conferă atribuţii primarului de a elabora proiecte de strategii de dezvoltare urbană şi teritorială, planuri urbanistice şi de a le supune aprobării autorităţii deliberative, cât şi de a acţiona pentru respectarea şi punerea în practică a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate. Aşadar, intră în competenţa autorităţii locale stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan, precizarea condiţiilor de amplasare şi conformare a terenurilor construite, amenajate şi plantate, stabilirea direcţiilor de dezvoltare funcţională în teritoriu, reglementarea şi aprobarea prin planul urbanistic general a tuturor acestor aspecte ţinând de o abilitare legală a autorităţii publice locale în domeniu.

Exercitarea tuturor acestor atribuţii legale, fără ca acestea să fi fost supuse unui control jurisdicţional care să confirme încadrarea eronată a terenului curţi construcţii în categoria spaţiu verde, nu poate fi socotită faptă ilicită, după cum eronat argumentează recurenta reclamantă.

Mai mult, Înalta Curte reţine că încadrarea urbanistică a terenului în litigiu la cap. V3b în planul urbanistic general, aprobat prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 269/2000, nu a fost de natură să impună limite asupra dreptului de proprietate, chiar recurenta reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată afirmând că, până la adoptarea O.U.G. nr. 114/2007, dispoziţiile legale permiteau schimbarea destinaţiei unui teren cu o astfel de încadrare urbanistică (cu trimitere la dispoziţiile art. 63 din Legea nr. 137/1995 ori ale art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, aprobată prin Legea nr. 265/2006). Posibilitatea schimbării încadrării terenului a fost suprimată prin adoptarea O.U.G. nr. 114/2007, acesta fiind actul normativ văzut de parte ca generând ingerinţa asupra dreptului său de proprietate.

Aşadar, nu se poate reţine ca faptă ilicită în sarcina intimaţilor pârâţi includerea terenului proprietatea recurentei reclamante în categoria spaţiilor verzi prin planul de urbanism general, aprobat prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 269/2000. Din acest punct de vedere, raţionamentul juridic al instanţei de apel care a reţinut lipsa demersului judiciar pus la dispoziţie de legislaţia contenciosului administrativ este corect.

Criticile recurentei reclamante privitoare la incidenţa unei exproprieri în fapt, determinată de limitarea dreptului de folosinţă a bunului, care, prin includerea în planul urbanistic general ca spaţiu verde, dobândeşte caracter de utilitate publice, sunt nefondate.

Cu alte cuvinte recurenta reclamantă afirmă că limitarea legală impusă prin O.U.G. nr. 114/2007, respectiv imposibilitatea schimbării încadrării urbanistice a terenului, proprietate personală, din categoria spaţii verzi produce consecinţe asupra dreptului său de proprietate, prin lipsirea de atributele posesiei şi folosinţei, fapt ce echivalează cu o veritabilă expropriere de fapt, o imposibilitate a exercitării dreptului de proprietate sub toate aspectele.

Însă, Înalta Curte reţine că atribuirea caracterului de utilitate publică pentru terenul proprietate personală al recurentei reclamante, justificat de încadrarea urbanistică în capitolul V (zona spaţiilor verzi), subzona V3b - complexe şi baze sportive, conform planului urbanistic general, este greşită.

Aprobarea planului urbanistic general nu echivalează cu declararea utilităţii publice a unui imobil, cele două operaţiuni având naturi juridice diferite şi finalităţi distincte, fiind eronată interpretarea pe care o oferă recurenta reclamantă. După cum şi încadrarea într-o anumită categorie urbanistică nu poate produce consecinţa atribuirii afectaţiunii publice unui bun şi nici a schimbării regimului juridic al proprietăţii asupra acestuia, aşa cum eronat faţă de realitatea speţei apreciază recurenta.

Conform art. 46 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 privind urbanismul şi amenajarea teritoriului, planul urbanistic general are atât caracter director şi strategic, cât şi caracter de reglementare şi reprezintă principalul instrument de planificare operaţională, constituind baza legală pentru realizarea programelor şi acţiunilor de dezvoltare.

Planul urbanistic general cuprinde reglementări pe termen scurt, la nivelul întregii unităţi administrativ-teritoriale de bază, cu privire la: (…) g) formele de proprietate şi circulaţia juridică a terenurilor; h) precizarea condiţiilor de amplasare şi conformare a volumelor construite, amenajate şi plantate;(…) Planul urbanistic general cuprinde prevederi pe termen mediu şi lung cu privire la: (…) f) stabilirea şi delimitarea zonelor cu interdicţie temporară şi definitivă de construire (art. 46 alin. (2) şi (3).

Din economia acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că planul de urbanism general al unei localităţi este o reglementare, cu caracter general, a folosinţei bunurilor cărora li se aplică, conţinutul său stabilind, diferenţiat pe fiecare zonă şi subzonă, funcţiunile admise, activităţile permise, modul şi limitele de exercitare a dreptului de construire, ca parte a manifestării atributelor posesiei şi folosinţei specifice dreptului de proprietate şi doar sub acest aspect poate influenţa conţinutul ori exerciţiul dreptului de proprietate.

În considerarea naturii sale juridice şi a funcţiilor pe care le îndeplineşte, nu poate constitui un act de declarare/atribuire a utilităţii publice unui bun aflat sub incidenţa sferei sale de aplicare. Totodată, contrar celor afirmate de partea recurentă, acest document nu poate determina o schimbare a regimului proprietăţii, din proprietate privată în proprietate publică, raportarea fiind la bunurile şi teritoriile pe care le reglementează conform regimului lor legal. Aşadar, acest act de autoritate nu poate constitui, în sine, un act de expropriere de fapt cum afirmă partea recurentă.

Declaraţia de utilitatea publică nu poate fi realizată decât în condiţiile Legii nr. 33/1994, precedată de efectuarea unor cercetări prealabile şi condiţionată de înscrierea lucrării în planurile urbanistice şi de amenajare a teritoriului, aprobate conform legii, utilitatea publică neputând fi confundată ori izvorâtă din chiar planurile urbanistice.

Tot astfel, prin art. 1 al Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru utilitate publică se stabileşte cadrul juridic pentru luarea măsurilor necesare executării, între altele, a lucrărilor de conservare sau de amenajare a spaţiilor verzi, lucrărilor de regenerare urbană, lucrărilor de interes public local de amenajare a teritoriului şi de urbanism, iar conform art. 2 alin. (1) lit. k) sunt declarate de utilitate publică lucrările de interes public local de conservare a spaţiilor verzi existente, definite conform Legii nr. 24/2007 şi/sau de amenajare de noi spaţii verzi, caz în care expropriator este, potrivit alin. (3) lit. e) al aceluiaşi articol, unitatea administrative-teritorială reprezentată de autorităţile administraţiei publice locale.

Niciun element al situaţiei de fapt dintre cele avute în vedere în analiza instanţelor de fond nu a relevat că, în legătură cu terenul în litigiu, ar exista intenţia executării de către autoritatea publică locală sau chiar punerea în executare de lucrări de conservare a spaţiilor verzi existente sau de amenajare de noi spaţii verzi.

Nu s-a stabilit că în legătură cu terenul proprietatea reclamantei s-ar fi demarat lucrări pentru amenajarea sa ca spaţiu verde ori parc public sau că ar exista anunţate sau declarate, conform legii, astfel de intenţii ale autorităţii publice locale.

Tot astfel, nu există nicio lucrare de cercetare prealabilă care să fi stat la baza declarării utilităţii publice, după cum nu există nicio declaraţie de utilitate publică referitoare la amplasamentul proprietăţii reclamantei, aceasta afirmând utilitatea publică pe care ar fi dobândit-o bunul acestuia prin simpla sa încadrare într-o anumită categorie urbanistică şi sprijinit exclusiv pe denumirea dată acestei categorii prin planul urbanistic general, respectiv capitolul V (zona spaţiilor verzi), subzona V3b - complexe şi baze sportive.

Încadrarea unui teren într-o anume categorie urbanistică (spaţii verzi) nu are semnificaţia instituirii utilităţii publice, a anunţării intenţiei de preluare a bunului ori a amenajării sale ca spaţiu verde sau parc public.

Prin urmare, este eronată şi lipsită de suport legal, dar şi de o necesară corespondenţă cu realitatea de fapt a speţei, asimilarea realizată de către recurenta a încadrării terenului în categoria urbanistică corespunzătoare capitolului V (zona spaţiilor verzi), subzona V3b - complexe şi baze sportive, unui caz de atribuire a afectaţiunii publice, menţiunea fiind relevantă - în situaţia unui bun cu regimul de proprietate privată atestat ca atare - doar sub aspectul reglementării folosinţei acestuia din perspectiva limitelor urbanistice.

Într-un al treilea aspect de critică, recurenta reclamantă a invocat analiza precară a proporţionalităţii măsurii dispuse de către intimatele pârâte, reafirmând incidenţa art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Recurenta reafirmă că jurisprudenţa europeană recunoaşte competenţa statului de a reglementa folosinţa unor bunuri proprietate personală, atunci când se urmăreşte un scop de interes general, cu respectarea raportului de proporţionalitate, ce impune acordarea de despăgubiri, având în vedere imperativele de protejare a interesului individual.

Relativ la criticile formulate, Înalta Curte reţine argumentarea extensivă pe care a realizat-o instanţa de apel cu privire la presupusa incidenţă a prevederilor art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, analizând punctual fiecare cerinţă impusă de legislaţia europeană, cu care recurenta a fost, în principiu, de acord, mai puţin criteriul proporţionalităţii între interesul general şi cel particular.

Raportat la acest criteriu, instanţa de apel a reţinut că, în anumite condiţii, reglementarea folosinţei bunurilor poate reprezenta o ingerinţă în dreptul de proprietate, însă, la analiza proporţionalităţii măsurii, se are în vedere, chiar potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului (a se vedea în acest sens Fredin împotriva Suediei, ŁĄCZ împotriva Poloniei), şi comportamentul celui care reclamă despăgubirile.

Instanţele de fond au reţinut că, la momentul dobândirii terenului de către recurenta-reclamantă, acesta avea aceeaşi încadrare urbanistică ca cea a cărei sancţionare se solicită în cauză, că reclamanta putea să solicite schimbarea destinaţiei de spaţiu verde în condiţiile art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, modificate prin Legea nr. 265/2006, însă nu au fost oferite date în raport de care să se poată aprecia că reclamanta ar fi demarat vreo procedură în acest sens.

Relativ la aceste argumente, recurenta a invocat perioada scurtă între data dobândirii dreptului de proprietate şi data intervenirii modificării legislative, lipsa de anticipare cu privire la această modificare, iar absenţa demersurilor privitoare la schimbarea încadrării urbanistice a terenului nu goleşte de conţinut dreptul de proprietate.

Înalta Curte, în completarea raţionamentului juridic corect expus de către instanţele de fond, menţionează faptul că situaţia dedusă judecăţii nu implică o privare de proprietate, pentru că măsurile criticate de reclamantă nu au condus la stingerea dreptului său de proprietate, la deposedarea fizică de bun sau la afectarea dreptului în substanţa sa, respectiv lipsa oricărei posibilităţi de exercitare a atributelor conferite de acest drept. Ceea ce se reclamă este imposibilitatea folosinţei terenului pentru edificarea unor construcţii rezidenţiale în condiţiile în care planul urbanistic general impune anumite restricţii de construire.

În acest sens este de menţionat hotărârea europeană pronunţată în cauza Phocas contra Franţei, prin care reclamantul, proprietar al unui imobil (teren şi construcţie cu destinaţie comercială) aflat la intersecţia unor artere de circulaţie pentru care autorităţile locale intenţionau demararea unor lucrări de modernizare şi fluidificare, s-a plâns pentru faptul că solicitarea sa de modernizare a clădirii (prin adăugarea a două etaje celor 6 existente) a rămas fără răspuns o vreme îndelungată.

Curtea a reţinut că această situaţie a durat din iulie 1965 şi până în ianuarie 1982, timp în care s-au desfăşurat diferite proceduri, fără ca imobilul să fi fost expropriat şi fără ca reclamantul să fi primit o compensaţie pentru această ingerinţă şi a calificat această împrejurare în coordonatele regulii privind principiul general al dreptului la respectarea bunurilor, observând că dreptul de proprietate a rămas în patrimoniul reclamantului şi că nu a avut loc nici o reglementare a folosinţei bunurilor.

Analizând raportul de proporţionalitate între ingerinţa în dreptul de proprietate al reclamantului şi interesul public al autorităţilor de a amenaja urbanistic zona în care se găsea imobilul în discuţie, Curtea a considerat că echilibrul necesar între aceste două categorii de interes nu a fost atins şi că în speţă nu a existat o încălcare a dreptului recunoscut de art. 1 din Primul protocol adiţional la Convenţie.

În cauza Katte Klitsche de la Grange împotriva Italiei, reclamantul s-a plâns în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului de restricţiile impuse de autorităţi amenajării terenului proprietatea reclamantului, incluse într-un plan urbanistic emis în anul 1968, coroborat cu absenţa unei compensări pentru o atare interdicţie; Curtea a calificat această ingerinţă, ce includea şi interdicţia parţială de a construi (cu privire la anumite categorii de construcţii) ca fiind una ce se încadrează în regula inclusă în paragraf 1 al art. 1 din Primul protocol adiţional la Convenţie.

Reţinând şi prevederile legislaţiei naţionale italiene referitoare la situaţiile în care restrângerile aduse dreptului de proprietate dau naştere unui drept la despăgubiri, Curtea a conchis în sensul că echilibrul dintre interesele comunităţii şi cele private ale reclamantului a fost păstrat, astfel încât nu a existat o încălcare a dreptului protejat de art. 1 din Primul protocol adiţional la Convenţie.

Înalta Curte observă că în cauza de faţă atingerile reclamate au privit acelaşi tip de limitare a exerciţiului folosinţei bunului, ca parte componentă a dreptului de proprietate, respectiv restrângerea parţială a dreptului de a construi pe terenul reclamantei, care a fost încadrat în zona spaţiilor verzi, unde puteau fi edificate autorizat numai anumite construcţii, cu regim de înălţime limitat şi cu funcţiuni specifice.

Cu privire la raportul de proporţionalitate, contestat de către recurenta reclamantă în ceea ce priveşte aprecierea lui, Înalta Curte observă că, în acord cu jurisprudenţa constantă a instanţei europene, în materia protecţiei mediului este necesar a recunoaşte statului - prin autorităţile locale, în acest caz - o marjă largă de apreciere, în contextul mai larg al degradării cunoscute a condiţiilor de trai din marile oraşe, cauzată de creşterea gradului de poluare, ca urmare a aglomerării clădirilor rezidenţiale - ce atrage per se creşterea numărului de locuitori dintr-o anumită zonă, a numărului de autovehicule necesare desfăşurării activităţii acestora, respectiv a cantităţii de deşeuri produse, etc.

În aceste coordonate, jurisprudenţa mai sus evocată a Curţii Europene a Drepturilor Omului sprijină concluzia că restrângerea parţială a dreptului de a construi, justificată de necesitatea asigurării unor condiţii adecvate de trai locuitorilor oraşului este compatibilă cu respectarea dreptului de proprietate, iar în aceste cazuri, echilibrul dintre interesul general al autorităţii şi interesul privat al cetăţeanului este păstrat.

Analiza acestui raport de proporţionalitate în cauza de faţă are în vedere, aşa cum corect a observat şi instanţa de apel, împrejurarea că restricţiile impuse prin încadrarea terenului ca spaţiu verde nu au determinat o imposibilitate absolută de utilizare, ci cu o anumită destinaţie şi anumite restricţii ceea ce nu poate echivala, în contextul dat, cu golirea de conţinut şi "precaritatea" dreptului de proprietate al reclamantei. Încă de la momentul transferului dreptului de proprietate către autorul C. terenul era încadrat în zona V3b, astfel că nu putea fi folosit pentru construcţii de tip rezidenţial, asumându-şi acest aspect. Impunerea unor restricţii, adică reglementarea modului de folosire a bunului nu intră în coliziune cu respectarea dreptului de proprietate privată decât dacă o astfel de măsură ar reprezenta o sarcină excesivă sau exorbitantă pentru titularul dreptului; or anterior modificării legii nici reclamanta nici autorii săi nu au întreprins demersurile necesare schimbării încadrării urbanistice a terenului, deşi o asemenea posibilitate a existat.

Înalta Curte, observând faptele astfel cum au fost reţinute de instanţele de fond, succesiv examenului jurisprudenţial necesar, conchide că în cauza de faţă nu s-a produs încălcarea reclamată.

Cât priveşte pretinsa încălcare a noţiunii de "aşteptare legitimă" de către instanţa de apel, în sensul că la momentul dobândirii dreptului de proprietate reclamanta avea reprezentarea permisiunii legale de schimbare a încadrării urbanistice a terenului, ipoteză exclusă prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 114/2007, Înalta Curte reţine că argumentarea demersului de angajare a răspunderii civile delictuale în sarcina intimaţilor pârâţi nu a fost motivată pe o astfel de aşteptare legitimă şi pierderea unei astfel de şanse, după cum nici cadrul procesual trasat, conform principiului disponibilităţii, nu conduce la o asemenea concluzie.

În cuprinsul acţiunii introductive, recurenta reclamantă a argumentat existenţa faptei ilicite în sarcina pârâţilor Municipiul Bucureşti şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, determinat de includerea terenului proprietate personală în planul de urbanism general prin hotărârea nr. 269/2000 în categoria spaţiilor verzi, chestiune apreciată ca fiind o expropriere de fapt. Totodată, s-a reproşat părţii intimate Municipiul Bucureşti inacţiunea de derulare a procedurii de expropriere, în conformitate cu prevederile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007, dat fiind faptul că destinaţia terenului îl include în categoria bunurilor afectate de utilităţi publice locale. Şi nu în ultimul rând, lipsa unui răspuns la solicitarea părţii recurente de schimbare a încadrării terenului în categoria de folosinţă curţi-construcţii.

În aceste condiţii s-a afirmat că prejudiciul constă în lipsa de folosniţă a terenului potrivit categoriei de folosinţă curţi construcţii.

Instanţa de fond a înlăturat antrenarea răspunderii civile delictuale a intimaţilor, fundamentând argumentaţia prin înlăturarea apărărilor formulate de partea reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea de apel nu s-a reproşat primei instanţe neanalizarea unor aspecte esenţiale ale cererii sale, ci s-au formulat contraargumente la raţionamentul juridic expus în cuprinsul hotărârii apelate.

Instanţa de apel a validat atât soluţia pronunţată cât şi motivele care au condus la o atare soluţie, realizând o analiză mai amplă a cauzei atât din perspectiva dreptului intern, cât şi a celui european, suplimentând argumentaţia cu analiza unor posibile pretenţii din partea reclamantei, dată fiind situaţia invocată.

În atare condiţii, instanţa de apel a reţinut că încadrarea terenului într-o anume zonă, deşi preexistentă dobândirii dreptului de proprietate, îşi produce efectele în continuare, însă nu determină o schimbare de paradigmă, întrucât aplicarea criteriului justului echilibru se raportează la eventuala sarcină excesivă ori exorbitantă real suferită de titularul dreptului, ceea ce implică a se avea în vedere configuraţia juridică şi faptică a bunului său astfel cum a fost dobândită de acest. Ceea ce a "pierdut" reclamanta este posibilitatea conferită de lege la momentul dobândirii dreptului de proprietate de a mai schimba încadrarea terenului. Ca atare, doar corelat înlăturării acestei posibilităţi, măsura poate fi privită şi analizată drept eventuală ingerinţă în dreptul său de proprietate.

Deşi acţiunea introductivă nu a fost fundamentată pe o asemenea cauză, instanţa de apel a analizat-o, într-o manieră corectă, prin raportare la cadrul procesual formulat, reţinând că modificarea legislativă restrictivă nu poate fi imputată intimatelor-pârâte ca faptă ilicită, iar în privinţa efectelor pe care le produce şi care ar putea justifica o sarcina excesivă şi exorbitantă, probatoriul administrat nu a evidenţiat o restrângere nepermisă a modului în care reclamantă a preconizat/a înţeles să se bucure de bunul său, respectiv efectuarea unor demersuri pentru realizarea unor construcţii rezidenţiale, menţionând că aprecierea justului echilibru nu se poate face in abstracto, ci doar în funcţie de particularităţile cauzei.

Recurenta reclamantă a criticat acest raţionament în calea de atac a recursului, fără să aducă argumente care să susţină o aplicare eronată a dispoziţiilor legale la circumstanţele factuale necontestate, ci să afirme că pierderea şansei de schimbare a încadrării urbanistice a terenului a condus la o privare de bun în sensul art. 1 din Protocol 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Însă, art. 1 din Protocolul nr. 1 invocat pe parcursul judecăţii de către reclamantă într-o manieră echivocă, fără o suprapunere clară peste situaţia de fapt necontestată, cuprinde trei reguli distincte: prima regulă, care figurează în prima teză a primului paragraf, are un caracter general şi enunţă principiul dreptului la respectarea bunurilor; cea de a doua regulă, cuprinsă în a doua teză a primului paragraf, se referă doar la privarea de proprietate şi face obiectul anumitor condiţii, iar cea de a treia regulă, prevăzută la al doilea paragraf, recunoaşte faptul că statele contractante au dreptul, inter alia, de a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general.

Odată stabilită ingerinţa în drepturile reclamantului Curtea examinează, în mod particular, în ce categorie dintre cele de mai sus se înscrie ingerinţa reclamată. În cazul în care dreptul de proprietate al reclamantului a fost stins în temeiul dispoziţiilor de drept intern, va examina cauza în temeiul celei de-a doua teze a primului paragraf, şi anume ca privare de proprietate. Privarea de proprietate acoperă o serie de situaţii, indiferent de modul în care sunt clasificate în temeiul dreptului intern, în cazul în care însăşi substanţa unui drept individual a fost stinsă.

În jurisprudenţa Curţii, măsurile legislative, administrative sau faptice mai puţin radicale decât privarea de proprietate au fost clasificate drept "reglementarea folosinţei bunurilor". În anumite cauze, a fost trasată o linie fină între măsurile care se califică drept reglementarea folosinţei bunurilor şi cele care reprezintă privare de proprietate. Acelaşi lucru este valabil în ceea ce priveşte distincţia care trebuie făcută între reglementarea folosinţei bunurilor şi măsurile examinate de Curte în temeiul primului principiu general al dreptului la respectarea bunurilor. Ca regulă generală, cu cât este mai puţin intruzivă măsura, cu atât mai mult se pretează analizei în temeiul primului principiu general decât din perspectiva reglementării folosinţei bunurilor.

În atare coordonate teoretice, Înalta Curte, în acord cu instanţele de fond, reţine că situaţia dedusă judecăţii în cauza de faţă nu este o privare de proprietate, aşa cum eronat afirmă partea reclamantă, neputând fi inclusă într-o atare ipoteză legală pierderea posibilităţii de a mai cere schimbarea încadrării urbanistice restrictive a terenului în una permisivă pentru clădiri rezidenţiale, ţinând cont de circumstanţele factuale evocate anterior.

Nici modalitatea în care au fost interpretate prevederile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 nu reprezintă motiv de retractare a deciziei civile recurate. Deşi reclamanta afirmă că aceste dispoziţii legale sunt incidente, şi trebuie avute în vedere prin prisma art. 6 din C. civ., Înalta Curte reţine caracterul eronat al argumentaţiei.

Este evident că o atare prevedere legală, reglementată printr-un act normativ intrat în vigoare ulterior aprobării actului administrativ presupus generator al faptei ilicite, nu poate fi avută în vedere decât cu respectarea principiilor aplicării legii civile şi neretroactivităţii.

Nu se poate reţine că o normă legală introdusă prin Legea nr. 135/2014 poate fi incidentă situaţiei de fapt reclamate anterior acestei date, chestiune cu care partea recurentă este de acord. Totodată, aceasta pretinde o acţiune omisivă continuă din partea intimaţilor pârâţi, în sensul în care nu au procedat la demararea formalităţilor pentru exproprierea terenului încadrat în categoria spaţiu verde, procedură introdusă prin textul de lege menţionat, astfel că ar fi justificată antrenarea răspunderii civile delictuale.

Însă o astfel de inacţiune reproşată intimaţilor pârâţi, începând cu data intrării în vigoare a actului normativ menţionat, ţinând cont de situaţia factuală prezentată, nu poate atrage per se o răspundere civilă delictuală şi cu atât mai mult nu poate determina un prejudiciu de natura celui solicitat prin acţiunea introductivă, respectiv lipsa de folosinţă a terenului corespunzător categorie de folosinţă curţi construcţii, prin raportare la contravaloarea chiriilor pe care le-ar fi încasat. Acest tip de prejudiciu nu poate fi decât o consecinţă a excluderii integrale a atributelor posesie şi/sau folosinţei, prin ocuparea fără drept a terenului de către un posesor neproprietar.

Or, în cauză nu aceasta este ipoteza factuală invocată, ci neîndeplinirea procedurii exproprierii de către intimaţii pârâţi, conform art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007, recurenta reclamantă fiind în continuare deţinătorul tuturor atributelor dreptului de proprietate, limitarea impusă prin O.U.G. nr. 114/2007 fiind restrictivă numai în ceea ce priveşte edificarea de construcţii rezidenţiale.

Într-un ultim aspect de critică, recurenta-reclamantă a reproşat instanţei de apel neanalizarea tuturor condiţiilor răspunderii civile delictuale, respectiv respingerea probei cu expertiză evaluatorie imobiliară, situaţie care a condus la o situaţie de antepronunţare conform art. 42 din C. proc. civ.. Modalitatea în care instanţa de judecată înţelege să desfăşoare judecata într-o speţă dată, prin analiza probelor solicitate în susţinerea sau combaterea pretenţiilor, apreciind asupra necesităţii şi utilităţii lor după caz, nu reprezintă caz de incompatibilitate, care să conducă la nulitatea hotărârii, în sensul menţionat.

Un asemenea incident procedural, de natură a relua judecata intervine doar în situaţii de excepţie, prevăzute de legiuitor şi nu vizează aprecierea judecătorului asupra utilităţii probelor, acesta dispunând de o marjă de apreciere asupra acestei chestiuni, care poate fi verificată, numai în calea de atac şi dacă se susţine un motiv de nelegalitate care să vizeze încălcarea normelor de procedură.

Din această perspectivă, recurenta reclamantă nu a justificat necesitatea administrării probei conform art. 255 din C. proc. civ., respectiv să îşi dovedească utilitatea în ceea ce priveşte lămurirea situaţiei de fapt.

Instanţa de apel, în acord cu prima instanţă, a reţinut că nu e întrunită condiţia faptei ilicite, astfel că nu se mai impune analiza celorlalte condiţii ale răspunderii civile delictuale, demers apreciat superfluu de către Înalta Curte, fiind evitate şi costuri nejustificate de administrare a probei pentru partea recurentă. Este evident că o atare critică este lipsită de finalitate, nefiind în măsură să susţină o încălcare a normelor legale de către instanţa de apel.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 1239A din 03 octombrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 05 februarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.