Conflict of jurisdiction: inflation adjustment of a public service per diem follows the administrative nature of the principal debt under the accessory principle

Şedinţa publică din data de 23 octombrie 2025

După deliberare, asupra conflictului negativ de competenţă, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal la 1 februarie 2024, sub nr. x/2024, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Timişoara, obligarea acestuia la actualizarea cu indicele preţurilor de consum a diurnei reglementate prin art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1086/2004, la plata căreia a fost obligat prin sentinţa civilă nr. 380 din 27 ianuarie 2022, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021.

În drept, reclamantul a invocat aspectele statuate prin Decizia RIL nr. 2/2014 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, dispoziţiile art. 1531 alin. (1), alin. (2) teza I şi ale art. 1535 alin. (1) C. civ., ale Legii nr. 554/2004, precum şi prevederile art. 166 alin. (4) din Codul muncii.

2. Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 6525 din 3 octombrie 2024, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă teritorială, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Timişoara.

Pentru a dispune astfel, a reţinut că reclamantul nu a suferit o vătămare printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea, în termenul legal, a unei cereri, întrucât litigiul care a avut un astfel de obiect a fost deja soluţionat, în mod definitiv, prin sentinţa civilă nr. 380 din 27 ianuarie 2022, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, părţii reclamante fiindu-i acordată diurna solicitată.

Tribunalul a apreciat că prezentul litigiu este unul pur civil, iar competenţa instanţei se poate stabili doar prin raportare la obiectul cererii introductive, care nu vizează refuzul nejustificat al unei autorităţi publice de a rezolva o cerere sau nesoluţionarea în termenul legal a acesteia.

Dimpotrivă, a constatat că acţiunea civilă are ca obiect actualizarea, cu indicele de inflaţie, a unei sume de bani stabilite printr-o hotărâre judecătorească.

Deşi a remarcat că printre temeiurile de drept ale cererii a fost invocată Legea nr. 554/2004, a apreciat că nicio dispoziţie din cuprinsul acestui act normativ nu este incidentă în ceea ce priveşte stabilirea competenţei secţiei specializate a tribunalului, întrucât acţiunea civilă are ca obiect actualizarea cu indicele de inflaţie a unor sume restante.

În acest context, a considerat că este irelevantă provenienţa debitului principal, deoarece competenţa instanţei se poate stabili doar prin raportare la obiectul cererii de chemare în judecată. Un astfel de aspect ar fi fost important numai în situaţia în care cererea care formează obiectul procesului pendinte ar fi fost formulată în cadrul litigiului principal, astfel, că, raportat la dispoziţiile art. 123 C. proc. civ., fiind o cerere accesorie, ar fi fost soluţionată de instanţa de contencios administrativ.

Având în vedere că reclamantul a înţeles să formuleze această solicitare pe cale separată, tribunalul a reţinut că nu există nicio normă de competenţă care să fie aplicabilă şi care să integreze acţiunea pendinte în sfera contenciosului administrativ.

Tribunalul a notat că orice sumă de bani, indiferent de provenienţa sa, poate fi actualizată cu indicele de inflaţie, iar această actualizare nu comportă o diferenţă în cuantum sau aplicare raportat la sursa debitului restant, fiind irelevant pentru stabilirea competenţei teritoriale dacă debitul principal provine dintr-un litigiu de contencios administrativ, care presupune drepturi băneşti pretinse de un funcţionar public.

Constatând că litigiul pendinte nu se impune a fi soluţionat prin prisma raportului de serviciu al funcţionarului public, a considerat că singurele norme aplicabile sunt cele prevăzute de art. 94 pct. lit. k) C. proc. civ., astfel că Judecătoria Timişoara, în a cărei circumscripţie pârâtul are sediul, este competentă din punct de vedere teritorial să îl judece.

3. Hotărârea Judecătoriei Timişoara

Prin sentinţa civilă nr. 18299 din 19 iunie 2025, Judecătoria Timişoara a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de către reclamant, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal. Constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a dispune astfel, Judecătoria Timişoara a constatat că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Timişoara, obligarea pârâtului la actualizarea cu indicele de inflaţie a diurnei reglementate de art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1086/2004, la plata căreia a fost obligat în baza sentinţei nr. 380 din 27 ianuarie 2022 pronunţate în dosarul nr. x/2021 al Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, rămasă definitivă prin decizia nr. 1168 din 2 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Instanţa a apreciat că raportul juridic de drept substanţial, generator al obligaţiei principale a pârâtului stabilite prin titlul executoriul anterior menţionat, a fost unul de drept administrativ.

În acest sens, a evocat dispoziţiile art. 536 din Codul administrativ, potrivit căruia cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.

Judecătoria Timişoara a constatat că dosarul nr. x/2021, în care a fost pronunţată hotărârea pe care se fundamentează prezenta acţiune, a avut ca obiect o cerere circumscrisă materiei contenciosului administrativ şi fiscal.

Totodată, a remarcat că, în cauză, s-a solicitat obligarea pârâtului la plata sumelor reprezentând actualizarea cu rata inflaţiei a obligaţiei principale, generate de raportul juridic de dreptul administrativ existent între părţi.

În acest context, instanţa s-a considerat învestită cu soluţionarea unei acţiuni ce are ca obiect obligarea unui debitor la plata unei sume constând în actualizarea cu indicele de inflaţie a unei creanţe născute în temeiul unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în materia contenciosului administrativ.

Referitor la cererea privind actualizarea obligaţiei pecuniare cu rata inflaţiei, Judecătoria Timişoara a reţinut că prin intermediul acesteia se urmăreşte stabilirea valorii reale a obligaţiei băneşti la momentul efectuării plăţii, scopul urmărit de partea reclamantă constând în repararea prejudiciului cauzat ca urmare a devalorizării de monedă, înregistrate în perioada cuprinsă între data scadenţei şi cea a plăţii efective, creanţa pretinsă prin cererea de chemare în judecată nefiind distinctă de obligaţia principală de plată (diurna cuvenită reclamantului).

Dimpotrivă, instanţa a notat că, atât dreptul la diurnă, cât şi dreptul la actualizarea cu rata inflaţiei se subsumează noţiunii damnum emergens, respectiv pagubei suferite efectiv, formând un tot unitar.

Instanţa a evocat aspectele reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin deciziile nr. 7 din 27 aprilie 2015 şi nr. 21 din 7 octombrie 2015, prin care s-a statuat că litigiile referitoare la drepturile salariale cuvenite personalului bugetar, cât şi cele având ca obiect acordarea de daune-interese moratorii, datorate de stat pentru executarea cu întârziere a titlurilor executorii privind asemenea drepturi, sunt litigii de muncă.

Aplicând, prin analogie, aceste considerente în cauză, Judecătoria Timişoara a apreciat că prezentul demers judiciar, având ca obiect actualizarea unei creanţe deja stabilite, are aceeaşi natură cu cel care a făcut obiectul dosarului nr. x/2021, fiind, aşadar, un litigiu de contencios administrativ, căruia îi sunt aplicabile prevederile art. 95 pct. 1 C. proc. civ., precum şi cele ale art. 10 din Legea nr. 554/2004, competenţa aparţinând, în primă instanţă, secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.

4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând conflictul negativ de competenţă, Înalta Curte constată că Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal îi revine competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Litigiul asupra căruia poartă conflictul negativ de competenţă pendinte are ca obiect cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Timişoara, prin care s-a solicitat Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal actualizarea cu indicele preţurilor de consum a diurnei prevăzute la art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1086/2004, în baza sentinţei civile nr. 380 din 27 ianuarie 2022, pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021.

Prin această din urmă hotărâre, pârâtul Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Timişoara a fost obligat la plata diurnei în valută, conform art. 1 lit. b) din H.G. nr. 1086/2004, actualizată prin H.G. nr. S/639/2008, avându-se în vedere participarea reclamantului la Misiunea de Poliţie a UE în Misiunea UE de asistenţă în Moldova şi Ucraina în perioada 01.12.2014 - 30.11.2016, precum şi la achitarea dobânzii legale prevăzute de art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, calculate de la data scadenţei lunare la care trebuia plătită diurna în valută, până la plata efectivă a acesteia.

Sentinţa civilă nr. 380 din 27 ianuarie 2022, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021 a rămas definitivă prin decizia nr. 1168 din 2 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, recursul declarat de pârâtul Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Timişoara împotriva hotărârii instanţei de fond fiind respins, ca nefondat.

Divergenţa de opinii ale instanţelor aflate în conflict şi, implicit, declinarea reciprocă de competenţă, au survenit ca urmare a calificării diferite a naturii juridice a litigiului pendinte, Tribunalul Bucureşti apreciind că acesta este unul de drept civil, întrucât nu presupune soluţionarea unor raporturi de serviciu, iar Judecătoria Timişoara considerând că se circumscrie materiei contenciosului administrativ, fiind indisolubil legat de procesul care a format obiectul dosarului nr. x/2021, în care s-a stabilit creanţa principală.

Potrivit art. 2 pct. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 104/2001 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei de Frontieră Române, poliţistul de frontieră este "funcţionarul public cu statut special, înarmat, care poartă, de regulă, uniformă şi exercită atribuţiile stabilite prin lege în sarcina Poliţiei de Frontieră Române", în exercitarea atribuţiilor ce îi revin în zona de competenţă poliţistul de frontieră fiind învestit cu exerciţiul autorităţii publice (art. 27 din acelaşi act normativ).

Legea nr. 168/2020 pentru recunoaşterea meritelor personalului participant la acţiuni militare, misiuni şi operaţii pe teritoriul sau în afara teritoriului statului român şi acordarea unor drepturi acestuia, familiei acestuia şi urmaşilor celui decedat prevede, la art. 12, că veteranii din teatrele de operaţii, care nu sunt invalizi, răniţi sau nu au dobândit afecţiuni fizice şi/sau psihice în urma participării la acţiuni militare, misiuni, beneficiază de unele drepturi financiare, respectiv de "o sumă forfetară lunară, neimpozabilă, în procent de 25% din salariul de bază minim brut pe ţară garantat în plată, pentru personalul în activitate" (lit. b), precum şi de "o indemnizaţie lunară în valoare de 1.000 RON, neimpozabilă, indexabilă anual cu rata inflaţiei, după trecerea în rezervă sau retragere, precum şi la încetarea raporturilor de muncă sau serviciu, după caz" (lit. c).

Suplimentar, prin reglementarea de la art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1086/2004, legiuitorul a stabilit în favoarea participanţilor în teatrele de operaţii din afara ţării plata unei diurne în valută calculată în baza ordinului de numire sau de detaşare în funcţie, de la data părăsirii teritoriului naţional şi până la data intrării în ţară după executarea misiunii.

Referitor la calificarea naturii juridice a litigiilor având ca obiect plata diurnei, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat, prin deciziile HP nr. 18/2021 şi nr. 38/2021, respectiv prin deciziile RIL nr. 10/2022 şi nr. 24/2022, în sensul că prin intermediul acestora se tinde la valorificarea unor drepturi de natură salarială, fundamentate pe prevederile H.G. nr. 1086/2004, scopul diurnei fiind acela de compensare a inconvenientelor rezultate din riscurile la care este supus personalul participant la misiunile în afara teritoriului statului român, în zonele de operaţii.

Potrivit art. 536 din Codul administrativ, "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe."

Motivul pentru care cauzele vizate de textul redat mai sus au fost date în competenţa instanţelor de contencios administrativ rezidă în împrejurarea că, prin dispoziţiile acestei legi, naşterea raportului de serviciu al funcţionarului public, ca şi încetarea acestuia, au loc printr-un act administrativ emis de conducătorul autorităţii publice în serviciul căreia funcţionarul public se află.

În cauza de faţă, astfel cum s-a arătat în cele ce preced, reclamantul a solicitat actualizarea cu indicele preţurilor de consum a diurnei prevăzute la art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1086/2004, la care pârâtul Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Timişoara, fostul său angajator, a fost obligat printr-o hotărâre definitivă, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021.

Aşadar, problema care se pune în discuţie în litigiul pendinte vizează plata unui drept accesoriu celui principal, dobândit de către reclamant prin hotărârea ce a finalizat judecata în dosarul antemenţionat, respectiv stabilirea valorii actuale a creanţei datorate de pârât pentru perioada cuprinsă între data scadenţei creanţei şi momentul efectuării plăţii.

În aceste condiţii, dreptul la actualizarea creanţei nu poate avea o natură juridică diferită faţă de creanţa însăşi, la care acesta se referă.

Astfel, în considerarea principiului de drept accesorium sequitur principale, se constată că pretenţiile deduse judecăţii în cauza de faţă derivă, similar, celor analizate în dosarul nr. x/2021, din raportul de serviciu al părţilor, relevantă fiind şi particularitatea reclamantului, de funcţionar public.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (4) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 23 octombrie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei, conform dispoziţiilor art. 402 din C. proc. civ.