Vindication of public wetland: individual vs. normative nature of government decrees and inapplicability of implicit abrogation

Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2025

Deliberând asupra recursului civil de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Pretenţia dedusă judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Ilfov, secţia civilă la 19 noiembrie 2018 (în urma declinării competenţei materiale de către Judecătoria Buftea, secţia civilă, prin sentinţa civilă nr. 6292 din 9 noiembrie 2018), reclamanţii Comuna Petrăchioaia, prin primar, şi Consiliul Local al comunei Petrăchioaia au solicitat obligarea pârâtelor Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură şi A. S.R.L. să le lase în deplină proprietate şi liniştită posesie imobilul "Baltă", în suprafaţă de 100.000 mp, situat în comuna Petrăchioaia, satul Vânători, judeţul Ilfov, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârile pronunţate în primul ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 3617 din 17 decembrie 2018, Tribunalul Ilfov, secţia civilă a respins excepţia autorităţii de lucru judecat, ca nefondată, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

Prin decizia civilă nr. 979 din 1 septembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă a admis apelul reclamanţilor, a anulat, în parte, sentinţa civilă nr. 3617 din 17 decembrie 2018, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a trimis cauza, spre rejudecare, la Tribunalul Ilfov, păstrând dispoziţia privind respingerea excepţiei autorităţii de lucru judecat.

Prin decizia nr. 427 din 24 februarie 2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă a respins, ca nefondat, recursul declarat de pârâta A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 979A din 1 septembrie 2020.

3. Hotărârile pronunţate în doilea ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 1700 din 28 iunie 2023, Tribunalul Ilfov, secţia civilă a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată.

Prin decizia civilă nr. 719 din 19 iunie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă a respins, ca nefondat, apelul formulat de către reclamanţi.

4. Recursul formulat în cauză

Împotriva acestei decizii civile, la 30 septembrie 2024, au declarat recurs reclamanţii, solicitând casarea deciziei şi, în rejudecare, admiterea apelului şi schimbarea sentinţei apelate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată.

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenţii-reclamanţi au susţinut că decizia recurată a fost dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 şi a principiului lex posterior derogat prior, învederând următoarele argumente:

Instanţa de apel a considerat, în mod eronat, că H.G. nr. 930/2002 şi H.G. nr. 1705/2006 sunt acte administrative cu caracter normativ şi că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată, în mod tacit, prin H.G. nr. 1705/2006. În realitate, cele două hotărâri sunt acte administrative cu caracter individual, întrucât atestă bunurile care fac parte din domeniul public al judeţului Ilfov, respectiv al statului, individualizate ca atare în anexe, şi se adresează doar acestor subiecte de drept public.

Nefiind vorba despre acte administrative cu caracter normativ, nu sunt aplicabile prevederile Legii nr. 24/2000, astfel că instanţa de apel a reţinut, în mod nelegal, că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată implicit prin H.G. nr. 1705/2006. Acceptarea acestei interpretări conduce la consecinţa inacceptabilă ca întreg domeniul public al judeţului Ilfov să rămână fără reglementare. În realitate, H.G. nr. 930/2002 este în vigoare şi în temeiul acestui act administrativ cu caracter individual au fost intabulate mii de imobile de pe raza judeţului Ilfov.

Decizia recurată a fost dată şi cu încălcarea prevederilor pct. 19 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996 şi ale Anexei nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006, poziţia 63762.

Astfel, sursa de apă a bălţii este râul Mostiştea, care, în mod natural (fără a fi îndiguit), curge prin albia lui minoră, fără ca aceasta să însemne că balta, astfel cum este definită la pct. 1, 7 şi 20 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 107/1996, nu face parte din domeniul public al comunei Petrăchioaia. Conform Anexei nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006, sursa de apă din bazinul hidrografic Mostiştea, în forma sa naturală, face parte din domeniul public al statului, nu şi balta.

Balta este o acumulare nepermanentă, conform pct. 1 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 107/1996, care s-a format prin bararea, înainte de anul 1960, a cursului de apă al râului Mostiştea, şi care face parte din domeniul public al comunei Petrăchioaia, nefiind o acumulare permanentă cu potenţial energetic valorificabil sau/şi de interes naţional (precum lacul de acumulare Bicaz sau Vidraru).

Statul nu are drept de proprietate publică asupra bălţii, deoarece H.G. nr. 1705/2006 nu îi conferă un astfel de drept. De altfel, prin H.G. nr. 1705/2006 s-a cartografiat întregul bazin hidrografic Mostiştea, nu balta, iar cadastrul apelor, definit la pct. 19 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996, nu conferă statului drept de proprietate publică asupra bălţii. Statul nu deţine titlu de proprietate asupra bălţii nici din perspectiva faptului că Administraţia Naţională "Apele Române" nu a construit, din fonduri bugetare, digul Creaţă III, care a transformat albia minoră a râului Mostiştea în baltă.

De altfel, în temeiul art. 1, art. 2 pct. 1, pct. 2 lit. e) şi pct. 13, art. 3, art. 4 din O.U.G. nr. 23/2008, art. 2 alin. (1) şi art. 7 din H.G. nr. 545/2010, Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a încheiat cu A. S.R.L. contractul de arendare nr. x/02.03.2011 pentru baltă, iar nu un contract de concesiune, deoarece nu a considerat că balta face parte din domeniul public al statului. Totodată, balta nu s-a aflat şi nici nu se află în administrarea A.N.P.A., astfel că nici aceasta, nici pârâta A. S.R.L. nu deţine vreun act juridic care să le confere un drept real asupra imobilului "Balta", care face parte din domeniul public al comunei Petrăchioaia, fiind înscris în cartea funciară.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

6. Procedura de filtru

Raportul întocmit în condiţiile art. 493 alin. (2) şi alin. (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor.

Prin încheierea din 5 iunie 2025, completul de filtru a admis, în principiu, recursul şi a fixat termen pentru judecata acestuia, în şedinţă publică.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând recursul, prin prisma motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel cum a fost argumentat de recurenţii-reclamanţi, Înalta Curte îl va admite, va casa decizia recurată şi va trimite cauza, spre rejudecare, la aceeaşi instanţă de apel, pentru următoarele considerente:

Cu titlu preliminar, se constată că, prin decizia nr. 427 din 24 februarie 2022, pronunţată în primul ciclu procesual, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă a reţinut următoarele aspecte relevante, ce privesc limitele învestirii primei instanţe şi fixează astfel cadrul procesual în care urmează a fi analizate, prin prezenta decizie, criticile de recurs invocate de către reclamanţi:

- reclamanţii au învestit prima instanţă cu o acţiune în revendicare de drept comun, guvernată de dispoziţiile art. 563 alin. (1) din C. civ., prin care au solicitat obligarea pârâtelor să le lase în deplină proprietate şi liniştită posesie imobilul teren cu destinaţia "Baltă", în suprafaţă de 100.000 mp, situat în comuna Petrăchioaia, satul Vânători, judeţul Ilfov;

- pentru apărarea dreptului de proprietate publică pe care îl pretind asupra imobilului revendicat, reclamanţii au evocat, drept titlu, H.G. nr. 930/2002 (Anexa nr. 34, pct. 22), ce cuprinde inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al comunei Petrăchioaia, însuşit de Consiliul local al comunei Petrăchioaia prin hotărârea nr. 9/1999, modificată prin hotărârea nr. 14/2001, învederând că dreptul lor de proprietate publică este înscris în cartea funciară nr. x, nr. cadastral x;

- la rândul lor, pârâtele au susţinut că imobilul revendicat este proprietatea publică a statului, fiind un drept derivat din prevederile Legii nr. 107/1996 şi ale Legii nr. 213/1998, bunul fiind inventariat, prin H.G. nr. 1075/2006, în domeniul public al statului, iar Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură având un drept de administrare asupra acestuia, în temeiul O.U.G. nr. 23/2008;

- demersul procesual al reclamanţilor se circumscrie unui mijloc de apărare a dreptului de proprietate, care poate fi exercitat fără vreo cerinţă suplimentară referitoare la anularea, în prealabil, a titlului de proprietate invocat de partea adversă, iar împrejurarea că părţile litigante se prevalează, deopotrivă, de două acte administrative (hotărâri de Guvern), care includ în patrimoniul a două subiecte de drept privat acelaşi bun, însă niciuna dintre acestea nu a înţeles să conteste legalitatea uneia sau a alteia dintre cele două hotărâri de Guvern, nu constituie un obstacol în examinarea pe fond a acţiunii în revendicare;

- acţiunea în revendicare are ca premisă existenţa unor titluri valabile, pe care părţile şi le opun reciproc, în legătură cu bunului revendicat, şi reclamă, în operaţiunea de comparare a titlurilor exhibate, analiza provenienţei acestora, ceea ce presupune clarificarea regimului juridic al bunului revendicat, din perspectiva determinării şi delimitării concrete a apartenenţei acestuia la domeniul public al statului sau al unităţii administrativ-teritoriale;

- tranşarea acestui din urmă aspect se impune pentru stabilirea titularului dreptului de proprietate publică, neputând fi circumscris unui fine de neprimire a demersului procesual, în raport cu calea procedurală specială prevăzută de art. 23 din Legea nr. 213/1998, a cărei finalitate este aceea de a putea contesta, în faţa instanţelor de contencios administrativ, legalitatea actelor administrative emise de autorităţile publice în procedura de delimitare, inventariere şi însuşire a bunurilor din domeniul public; în absenţa unei interdicţii legale şi în prezenţa unei opţiuni ferme în promovarea acţiunii în revendicare de drept comun, lipsa exercitării căii procedurale reglementate de art. 23 din Legea nr. 213/1998 nu poate constitui un obstacol în promovarea demersului judiciar de faţă.

În acest cadru procesual, Înalta Curte, având în vedere criticile formulate de reclamanţi la secţiunea A din memoriul de recurs, va analiza, în primul rând, natura juridică a H.G. nr. 930/2002 şi H.G. nr. 1705/2006.

Prin decizia civilă recurată, instanţa de apel a reţinut că H.G. nr. 930/2002 şi H.G. nr. 1705/2006 sunt acte administrative cu caracter normativ, argumentând, pe de o parte, că acestea conţin reglementări generale, impersonale, C. proc. civ. efecte erga omnes, nu doar în privinţa proprietarului bunurilor la care se referă, iar, pe de altă parte, că o atare natură juridică a fost reţinută, în primul ciclu procesual, prin decizia civilă nr. 979A din 1 septembrie 2020, ale cărei considerente se impun, faţă de dispoziţiile art. 501 alin. (1) din C. proc. civ.

În baza acestor două argumente, instanţa de apel a validat raţionamentul primei instanţe, potrivit căruia sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în sensul că, aflându-ne în situaţia comparării a două acte normative cu forţă juridică egală, care se află în conflict, este incident principiul lex posterior derogat prior, astfel că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată, în mod tacit, prin H.G. nr. 1705/2006, ceea ce înseamnă că se justifică dreptul de proprietate publică al statului, precum şi dreptul de administrare, respectiv de folosinţă, de care se prevalează pârâtele.

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., reclamanţii au susţinut că nu sunt aplicabile prevederile Legii nr. 24/2000 şi nici principiul lex posterior derogat prior, întrucât cele două hotărâri de Guvern sunt acte administrative cu caracter individual, din moment ce atestă/inventariază bunurile care fac parte din domeniul public al judeţului Ilfov, respectiv al statului, individualizate ca atare în anexe, şi se adresează doar acestor subiecte de drept public, context în care nu se poate reţine că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată, în mod tacit, prin intrarea în vigoare a H.G. nr. 1705/2006.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este fondat, instanţa de apel reţinând, în mod greşit, natura de acte administrative cu caracter normativ a celor două hotărâri de Guvern, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Având în vedere primul argument al instanţei de apel, se reţine că actul administrativ cu caracter normativ este emis în scopul organizării executării legii şi cuprinde reglementări (norme) abstracte, generale, impersoanle, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de persoane, sau situaţii care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, nu fiecare beneficiar în parte, pe când actul administrativ cu caracter individual este emis în scopul executării în concret a legii şi creează, modifică ori stinge drepturi şi obligaţii în beneficiul ori în sarcina uneia sau mai multor persoane, adresându-se unui anumit destinatar sau unei pluralităţi de destinatari, determinaţi sau determinabili.

Ca atare, în procesul de încadrare a unui act administrativ unilateral în una dintre cele două categorii, esenţiale sunt natura măsurilor dispuse şi efectele juridice produse. Actul administrativ cu caracter normativ conţine dispoziţii generale, de principiu, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produce efecte juridice erga omnes, adică faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actul administrativ cu caracter individual urmăreşte realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produce efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane. Actul administrativ cu caracter normativ nu se raportează la destinatari, normele pe care le cuprinde fiind destinate unui anumit câmp de aplicare, în timp ce actul administrativ cu caracter individual nu poate fi conceput în lipsa destinatarului, care este identificat de la început, dobândind o situaţie particulară.

În acord cu susţinerile recurenţilor şi contrar celor reţinute de instanţele de fond, Înalta Curte constată că H.G. nr. 930/2002 şi H.G. nr. 1705/2006 reprezintă acte administrative cu caracter individual, iar nu normativ.

Astfel, Guvernul reprezintă autoritatea publică a puterii executive, care, în exercitarea atribuţiilor sale, adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit prevederilor art. 108 alin. (1) şi (2) din Constituţia României şi ale art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României (în vigoare la data adoptării celor două hotărâri în discuţie).

Potrivit regimului său constituţional, hotărârea de Guvern se adoptă pe baza şi în vederea executării legilor, urmărind punerea în aplicare sau ducerea la îndeplinire a acestora, astfel că, dacă încalcă legea sau adaugă la lege, poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ, în temeiul prevederilor art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi ale Legii nr. 554/2004.

Într-adevăr, în principiu, fiind expresia competenţei originare a Guvernului, tipică pentru rolul acestuia de autoritate publică a puterii executive, hotărârile adoptate de Guvern sunt acte administrative, în sensul definiţiei cuprinse la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât sunt adoptate de către o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau executării în concret a legii, şi dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice.

Însă, nu toate hotărârile Guvernului sunt acte administrative cu caracter normativ, existând şi hotărâri care au natura unor acte administrative individuale, încadrarea într-o categorie sau alta urmând a se realiza în funcţie de criteriile prezentate mai sus. Împrejurarea că, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituţie, art. 38 alin. (3) din Codul administrativ şi art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, hotărârile Guvernului se publică în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei, nu are relevanţă din perspectiva analizată, întrucât publicarea nu conduce, în mod automat, la reţinerea caracterului normativ al hotărârilor de Guvern, definitorii fiind scopul adoptării lor, natura măsurilor dispuse şi sfera destinatarilor.

De altfel, la paragraful 42 al deciziei nr. 457 din 25 iunie 2020, publicate în Monitorul Oficial nr. 578 din 1 iulie 2020, Curtea Constituţională a reţinut că hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale.

Pentru stabilirea caracterului normativ sau individual al H.G. nr. 930/2002 şi H.G. nr. 1705/2006, se reţine că acestea au fost adoptate în temeiul prevederilor Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.

Potrivit art. 3 din această lege organică: "(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa ce face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege. (2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege. (3) Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional. (4) Domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean." Conform art. 6 alin. (1), "fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat", iar la alin. (3) al aceluiaşi articol se prevede că "instanţele judecătoreşti sunt competente să stabilească valabilitatea titlului".

Legea nr. 213/1998 a instituit obligaţia întocmirii inventarului bunurilor din domeniul public atât pentru stat, cât şi pentru unităţile administrativ-teritoriale.

Pe de o parte, H.G. nr. 930/2002 a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, potrivit cărora: "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari. (2) Inventarele întocmite se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local."

Prin H.G. nr. 930/2002, s-a atestat apartenenţa la domeniul public al judeţului Ilfov, precum şi al oraşelor şi al comunelor din judeţul Ilfov a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1-40. La pct. 22 din Anexa nr. 34 este menţionat, ca proprietate publică a comunei Petrăchioaia, imobilul denumit "Balta".

Pe de altă parte, H.G. nr. 1705/2006 a fost adoptată în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 213/1998, conform cărora:

"(1) Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmeşte, după caz, de către ministere, de către celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de către autorităţile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri. (2) Centralizarea inventarului menţionat la alin. (1) se realizează de către Ministerul Finanţelor Publice şi se supune spre aprobare Guvernului."

Prin H.G. nr. 1705/2006, s-a aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statutui, prevăzute în anexele nr. 1-46. În Anexa nr. 12 este menţionat, la nr. 63762, BH Mostiştea-aferent DAAV.

Având în vedere prevederile art. 20 şi art. 21 din Legea nr. 213/1998, precum şi conţinutul H.G. nr. 930/2002 şi al H.G. nr. 1705/2006, se constată că aceste două acte administrative au caracter individual, întrucât fiecare dintre ele (i) a fost adoptată în scopul executării în concret a legii, (ii) urmăreşte realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată (atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local, respectiv aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului), (iii) priveşte bunurile individualizate în anexe şi (iv) se adresează unui destinatar determinat (statul, respectiv unităţile administrativ-teritoriale din judeţul Ilfov).

Contrar celor reţinute de ambele instanţe de fond, hotărârile de Guvern în discuţie nu pot fi calificate acte administrative cu caracter normativ, întrucât nu au fost adoptate în scopul organizării executării legii şi nu normează, adică nu cuprind reglementări generale şi impersonale (reguli), care să fie aplicabile, în mod repetat, unui număr nedeterminat de cazuri şi de persoane (erga omnes).

Întrucât H.G. nr. 930/2002 şi H.G. nr. 1705/2006 sunt acte administrative cu caracter individual, rezultă că, în privinţa lor, nu sunt aplicabile prevederile Legii nr. 24/2000, acestea fiind incidente doar în cazul actelor normative, adică al actelor legislative (legile adoptate de către Parlament şi ordonanţele Guvernului), precum şi al actelor administrative cu caracter normativ. Ca atare, reţinând, în mod greşit, incidenţa în cauză a prevederilor art. 11, art. 12 şi art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, precum şi a principiului lex posterior derogat prior, instanţa de apel a conchis, în mod nelegal, că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată, în mod implicit, odată cu intrarea în vigoare a H.G. nr. 1705/2006.

Mai mult, validând raţionamentul primei instanţe privitor la abrogarea implicită, instanţa de apel nu a ţinut seama de faptul că este posibilă trecerea unui bun din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale în domeniul public al statului, însă această operaţiune se face potrivit procedurii reglementate la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, care implică voinţa liber exprimată de fiecare parte interesată. Potrivit acestui text de lege, "trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local".

Nu poate fi primit nici al doilea argument reţinut de către instanţa de apel, în sensul că, prin decizia nr. 979A din 1 septembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă în primul ciclu procesual, s-a reţinut că H.G. nr. 930/2002 şi H.G. nr. 1705/2006 sunt acte administrative cu caracter normativ.

Sub aspect formal, instanţa de apel a reţinut eronat incidenţa dispoziţiilor art. 501 alin. (1) din C. proc. civ., care se referă la hotărârea instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate, în cazul casării. Întrucât, prin decizia civilă nr. 979A din 1 septembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă nu a soluţionat un recurs, ci un apel, textul de lege incident nu este art. 501 alin. (1) din C. proc. civ., ci art. 480 alin. (3) ultima teză din acelaşi Cod, conform căruia dezlegarea dată problemelor de drept de către instanţa de apel este obligatorie pentru judecătorul fondului.

În al doilea rând, în urma lecturării considerentelor deciziei civile nr. 979A din 1 septembrie 2020, se constată că instanţa de apel din primul ciclu procesual nu a efectuat o analiză proprie asupra naturii juridice a H.G. nr. 930/2002 şi H.G. nr. 1705/2006, ci doar a menţionat că "există două acte administrative cu caracter normativ-două hotărâri de guvern". O atare menţiune izolată, care nu se sprijină pe un raţionament juridic, se încadrează în categoria considerentelor indiferente (care nu influenţează în niciun fel soluţia adoptată) şi nu reprezintă o dezlegare dată unei probleme de drept. De altfel, instanţa de apel din primul ciclu procesual nu era ţinută să stabilească natura H.G. nr. 930/2002 şi H.G. nr. 1705/2006, în condiţiile în care a fost învestită a cerceta legalitatea soluţiei primei instanţe constând în respingerea, ca inadmisibilă, a acţiunii în revendicare.

Ca atare, problema de drept dezlegată prin decizia nr. 979A din 1 septembrie 2020 constă în admisibilitatea acţiunii în revendicare, argumentată prin prisma următoarelor considerente decisive şi necesare, care fac corp comun cu hotărârea şi sprijină indispensabil soluţia de admitere a apelului şi de trimitere a cauzei spre rejudecare:

"În condiţiile în care niciuna dintre părţi nu înţelege să lămurească situaţia, prin formularea unei acţiuni întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, prin care să se decidă asupra legalităţii uneia sau alteia din cele două hotărâri de Guvern, acţiunea în revendicare nu poate fi respinsă de plano, ca inadmisibilă, întrucât nu există o dispoziţie legală care să oblige părţile să tranşeze diferendul pe calea contenciosului administrativ, iar, pentru acţiunea în revendicare, legiuitorul nu impune vreo cerinţă sub aspectul admisibilităţii. Acţiunea în revendicare continuă să fie guvernată de dreptul comun, fiind reglementată ca mijloc de apărare a dreptului de proprietate, ce poate fi exercitat fără vreo cerinţă suplimentară referitoare la anularea anterioară a titlului de proprietate invocat de către partea adversă."

Mai mult, prin decizia nr. 427 din 24 februarie 2022, pronunţată în primul ciclu procesual, instanţa de recurs (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă) nu a reţinut faptul că H.G. nr. 930/2002 şi H.G. nr. 1705/2006 sunt acte administrative cu caracter normativ, ci doar că au natura de acte administrative.

În considerarea argumentelor expuse, se constată, în acord cu susţinerile recurenţilor, că instanţa de apel a reţinut, în mod nelegal, natura juridică de acte administrative cu caracter normativ a H.G. nr. 930/2002 şi H.G. nr. 1705/2006, cu consecinţa că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată implicit prin H.G. nr. 1705/2006.

Întrucât H.G. nr. 930/2002 este un act administrativ cu caracter individual, îşi încetează efectele nu prin abrogare, ci fie prin revocare, fie prin anulare, însă niciuna dintre aceste două ipoteze nu este incidentă în cauză.

Pe de o parte, nu s-a invocat şi nu s-a probat faptul că H.G. nr. 930/2002 a fost anulată, până la acest moment, printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

Pe de altă parte, în ceea ce priveşte revocarea, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prevede că "autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice (…)". Din această reglementare legală rezultă că un act administrativ cu caracter individual nu mai poate fi revocat de către autoritatea publică emitentă, dacă a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, adică dacă a generat, la rândul lui, raporturi juridice distincte.

Or, relativ la imobilul revendicat (Balta), se reţine că H.G. nr. 930/2002 a produs efecte juridice încă din anul 2003, astfel că nu se poate considera că a fost revocat, în mod implicit, prin H.G. nr. 1705/2006, din moment ce, prin încheierea nr. 3332 din 15 aprilie 2003, Judecătoria Buftea-Biroul de carte funciară a admis cererea Primăriei comunei Petrăchioaia şi a dispus intabularea imobilului Balta, în suprafaţă de 10 ha, în cartea funciară nr. x Petrăchioaia, nr. cadastral x, ca fiind în proprietatea publică a comunei Petrăchioaia.

În considerarea acestor aspecte, se reţine că H.G. nr. 930/2002 nu a fost abrogată implicit prin H.G. nr. 1705/2006, după cum, în mod nelegal, a apreciat instanţa de apel, nu a fost revocată de către autoritatea publică emitentă şi nici nu a fost anulată de către instanţa de contencios administrativ, astfel că este un act administrativ individual în vigoare, iar instanţa de apel va trebui, în rejudecare, să dezlege fondul acţiunii în revendicare, prin aplicarea regulilor specifice.

Astfel, fiind vorba despre o acţiune în revendicare, formulată în condiţiile dreptului comun, reprezentat de art. 563 alin. (1) din C. civ., se reţine că aceasta este acţiunea reală prin care cel care se pretinde titular al dreptului de proprietate, dar nu are stăpânirea materială a bunului (adică elementul material al posesiei-corpus), îl cheamă în judecată pe cel care are stăpânirea materială a bunului, cerând instanţei să îi recunoască dreptul de proprietate şi, în consecinţă, să îi restituie stăpânirea materială a bunului, diferendul purtând aşadar asupra stabilirii calităţii de proprietar al bunului revendicat.

Întrucât, într-o atare acţiune, reclamantul se pretinde proprietar, acesta este ţinut să facă dovada titlului său de proprietate şi, doar după ce o astfel de probă a fost efectuată în cauză, instanţa urmează a analiza titlul exhibat de către pârât şi, în situaţia în care reţine că ambele părţi înfăţişează titluri valabile, procedează la compararea lor. Altfel spus, în faza iniţială a acţiunii în revendicare, sarcina probei, în conformitate cu dispoziţiile art. 249 din C. proc. civ. (actor incumbit probatio), aparţine reclamantului, care trebuie să facă dovada dreptului său de proprietate. Pârâtul, având elementul corpus, beneficiază de prezumţia existenţei elementului animus şi, pe această bază, de prezumţia de proprietate instituită la art. 919 alin. (3) din C. civ. (art. 1854 din C. civ. de la 1864). Dacă reclamantul prezintă probe pentru dovedirea dreptului său de proprietate şi pentru răsturnarea prezumţiei de proprietate de care beneficiază pârâtul, acesta din urmă are posibilitatea, la rândul său, să facă proba că dreptul de proprietate asupra bunului în litigiu se află în patrimoniul său.

În cauză, întrucât, cu privire la imobilul pe care îl revendică, reclamanţii invocă, drept titlu de proprietate, H.G. nr. 930/2002, instanţa de apel va trebui să stabilească, în rejudecare, dacă atestarea, printr-un act administrativ cu caracter individual (hotărâre de Guvern), a unui bun la domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale constituie, în sine, un titlu de proprietate sau, dimpotrivă, are ca efect doar plasarea bunului într-un anumit regim juridic (bun domenial), în acest din urmă caz valabilitatea atestării fiind condiţionată de existenţa, ca premisă, a unui mod legal de dobândire a dreptului de proprietate publică.

Din această ultimă perspectivă, se constată că instanţa de apel a redat, în cadrul considerentelor, dispoziţiile art. 554 alin. (1) din C. civ., potrivit cărora "bunurile statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz sau de interes public, formează obiectul proprietăţii publice, însă numai dacă au fost legal dobândite de către acestea".

Ultima teză a acestui text legal trebuie coroborată cu prevederile art. 863 din C. civ., care enumeră cazurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, şi anume: achiziţia publică, efectuată în condiţiile legii; exproprierea pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii; donaţie sau legat, acceptat în condiţiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dispunătorului, devine de uz ori de interes public; prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dobânditorului, devine de uz ori de interes public; prin transferul bunului din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condiţiile legii; prin alte moduri stabilite de lege.

Este de menţionat că, până la intrarea în vigoare a actualului C. civ., modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică erau enumerate la art. 7 din Legea nr. 213/1998, şi anume: pe cale naturală; prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii; prin expropriere pentru cauză de utilitate publică; prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeţean sau de consiliul local, dacă bunul intră în domeniul public; prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică; prin alte moduri prevăzute de lege.

Ca atare, cu ocazia rejudecării, instanţa de apel va trebui să stabilească dacă înscrierea imobilului "Balta" în inventarul aprobat prin H.G. nr. 930/2002 dă naştere unei prezumţii de proprietate în favoarea comunei Petrăchioaia sau doar unei prezumţii de apartenenţă a bunului la domeniul public al comunei.

În altă ordine de idei, se constată că, referitor la titlul statului, instanţa de apel a reţinut că statul are un drept de proprietate publică asupra imobilului revendicat, din moment ce acesta a fost inventariat în Anexa nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006, la poziţia 63762, unde se indică BH Mostiştea.

Recurenţii au susţinut că, reţinând dreptul de proprietate publică al statului asupra imobilului revendicat, instanţa de apel a încălcat prevederile pct. 19 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996 şi ale Anexei nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006, sens în care au învederat, în sinteză, următoarele argumente: H.G. nr. 1705/2006 nu îi conferă statului dreptul de proprietate publică asupra bălţii, întrucât prin această hotărâre s-a cartografiat bazinul hidrografic Mostiştea, nu balta, iar cadastrul apelor (definit la pct. 19 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996) nu conferă statului dreptul de proprietate publică asupra bălţii; statul nu deţine titlu de proprietate nici din perspectiva faptului că Administraţia Naţională "Apele Române" nu a construit, din fonduri bugetare, digul Creaţă III, care a transformat albia minoră a râului în baltă; conform Anexei nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006, sursa de apă din bazinul hidrografic Mostiştea, în forma sa naturală, face parte din domeniul public al statului, nu însă şi balta; sursa de apă a bălţii este râul Mostiştea, care, fără a fi îndiguit, curge prin albia lui minoră, ceea ce nu înseamnă că balta face parte din domeniul public al statului; balta este o acumulare nepermanentă, conform pct. 1 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 107/1996, care s-a format prin bararea, înainte de anul 1960, a cursului de apă al râului Mostiştea, nefiind o acumulare permanentă cu potenţial energetic valorificabil sau/şi de interes naţional; Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a încheiat cu A. S.R.L. un contract de arendare a bălţii, iar nu un contract de concesiune, tocmai pentru că a considerat că balta nu este în domeniul public al statului.

Din raţiuni de logică juridică, aceste critici nu pot fi analizate de instanţa de recurs în acest cadru procesual, ci urmează a fi avute în vedere, în rejudecare, de instanţa de apel, care, în măsura în care va constata că în patrimoniul comunei Petrăchioaia se află dreptul de proprietate publică asupra imobilului revendicat, va proceda, în continuare, la analiza titlului de proprietate exhibat de stat, ocazie cu care va trebui să ţină seama şi de apărările reclamanţilor în raport cu acest titlu.

Faţă de aceste considerente, constatând că este incident motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură, întrucât decizia instanţei de apel a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 497 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa decizia atacată şi va trimite cauza, spre rejudecare, la aceeaşi curte de apel.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanţii Comuna Petrăchioaia, prin primar, şi Consiliul Local al Comunei Petrăchioaia împotriva deciziei civile nr. 719A din 19 iunie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Casează decizia atacată şi trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi curţi de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 16 octombrie 2025.