Jurisdictional conflict over whether a forest administration notification constitutes an administrative act subject to judicial review.

Şedinţa publică din data de 15 octombrie 2025

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 25.07.2024, sub nr. x/2024, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâţii Regia Naţională a Pădurilor - ROMSILVA prin Direcţia Silvică Olt şi Ocolul Silvic Vulturesti, solicitând, pe cale de excepţie, admiterea excepţiei nulităţii Notificării nr. x/09.07.2024 emisă de DS Olt-OS Vultureşti, întrucât nu poate constitui titlu executoriu, iar pe fond, a solicitat anularea notificării, ca nelegală şi netemeinică, întrucât nu sunt datorate de reclamantă sumele pretinse, reprezentând despăgubire pentru pretinsa lipsă de folosinţă a terenului forestier în suprafaţă de 0,0360 ha care a făcut obiectul aprobării de ocupare temporară prin Decizia nr. 11/11.02.2014 în vederea realizării obiectivului "Conducta de transport apa de la Parc 9 Otesti la Parc 10 Otesti".

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 43 pct. 4 teza a II-a din Ordinul nr. 694/2016, art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi toate dispoziţiile legale citate în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

II. Hotărârile care au generat conflictul de competenţă

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 2368 din data de 12 martie 2025, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată, în favoarea Judecătoriei Slatina.

Instanţa a reţinut că Notificarea nr. x/09.07.2024 a cărei anulare se solicită de către reclamantă nu are natura juridică a unui act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, nefiind emisă în regim de putere publică, ci reprezintă manifestări unilaterale de voinţă emise de pârâţii Ocolul Silvic Vultureşti şi Direcţia Silvică Olt, în legătură cu derularea raportului contractual născut în baza Deciziei nr. 11/11.02.2024 emisă de Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice - Inspectoratul Teritorial de Regim Silvic şi de Vânătoare Rm. Vâlcea, această din urmă decizie reprezentând actul administrativ ce guvernează raporturile dintre părţi.

Arată instanţa că raporturile de drept substanţial dintre părţi sunt guvernate de un act administrativ, dar în notificarea contestată se reţine de către pârâţi o situaţie de încălcare a prevederilor Deciziei nr. 11/11.02.2024, prin neeliberarea suprafeţelor de teren forestier începând cu data de 10.02.2024, dată de la care susţin pârâţii că a expirat aprobarea dată reclamantei pentru ocuparea temporară a celor suprafeţei de teren forestier ocupată cu obiectivul "Conducta de transport apa de la Parc 9 Otesti la Parc 10 Otesti" şi de la care reclamanta avea obligaţia de a reda în circuitul forestier terenul ocupat, precum şi obligaţia de a plăti despăgubiri pentru lipsa de folosinţă a terenurilor forestiere.

Instanţa reţine că toate criticile de nelegalitate invocate de reclamantă în ceea ce priveşte notificarea contestată vizează modalitatea de executare a Deciziei de ocupare temporară şi a folosinţei terenurilor forestiere nr. 11/11.02.2024, prin care în concret se stabilesc raporturi contractuale între părţi cu privire la folosinţa terenului forestier, astfel că sunt incidente prevederile art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte contractele administrative, de competenţa instanţei de contencios administrativ sunt, conform art. 8 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004 "litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ", ceea ce nu este cazul speţei în care, faţă de prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, competenţa materială de soluţionare a cauzei revine instanţei civile de drept comun.

În acelaşi sens, instanţa a avut în vedere şi Decizia nr. 5729/04.12.2024 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022, având ca obiect soluţionarea unui conflict negativ de competenţă cu privire la aceeaşi situaţie de fapt şi de drept.

Faţă de prevederile art. 95 coroborate cu art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., instanţa a reţinut că valoarea cererii nu depăşeşte plafonul valoric de 200.000 de RON, astfel încât competenţa materială revine judecătoriei, iar, faţă de prevederile art. 107 alin. (1) C. proc. civ., competenţa teritorială de soluţionare a cauzei revine judecătoriei în circumscripţia căreia îşi au sediul pârâţii, respectiv Judecătoriei Slatina.

2.2. Prin sentinţa nr. 2396 din data de 1 iulie 2025, Judecătoria Slatina a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei, invocată din oficiu, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, a constatat conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecata cauzei şi a înaintat dosarul pentru soluţionare Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut incidenţa prevederilor art. 39 alin. (1) din Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic şi dispoziţiilor art. 41 din Ordinul nr. 694/2016, concluzionând în sensul că Notificarea de plată nr. x/09.07.2024, contestată în prezenta cauză, poate fi circumscrisă dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 ce definesc actul administrativ.

Astfel, instanţa a reţinut că notificarea contestată vizează suma datorată cu titlu de despăgubiri pentru lipsa de folosinţă anuală (chirie anuală) în raport de terenurile forestiere proprietate publică a statului pe care reclamanta ar avea amplasate obiective, de unde rezultă că, la emiterea actului contestat pârâta, autoritate publică, a acţionat în regim de putere publică, fiind stabilite măsuri obligatorii şi termene de realizare în sarcina reclamantei, în vederea executării în concret a legii, conform prevederilor Codului silvic şi Ordinului nr. 694/2016.

III. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Înalta Curte, competentă să soluţioneze conflictul conform art. 133 pct. 2 raportat la art. 135 alin. (1) C. proc. civ., stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele argumente:

Obiectul demersului judiciar ce a stat la baza declanşării conflictului negativ de competenţă îl constituie cererea reclamantei A. S.A., formulată în contradictoriu cu pârâţii Regia Naţională A Pădurilor - ROMSILVA prin Direcţia Silvică Olt şi Ocolul Silvic Vultureşti, solicitând, pe cale de excepţie, admiterea excepţiei nulităţii Notificării nr. x/09.07.2024 emisă de Direcţia Silvică Olt - Ocolul Silvic Vultureşti, iar pe fond, a solicitat anularea notificării, ca nelegală şi netemeinică.

Problema de drept care a determinat ivirea conflictului negativ de competenţă a fost generată de interpretarea diferită a instanţelor aflate în conflict asupra naturii litigiului.

Astfel, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut incidenţa prevederilor art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 întrucât toate criticile de nelegalitate invocate de reclamantă în ceea ce priveşte notificarea contestată vizează modalitatea de executare a Deciziei de ocupare temporară şi a folosinţei terenurilor forestiere nr. 11/11.02.2024, iar valoarea cererii nu depăşeşte plafonul valoric de 200.000 de RON, astfel încât competenţa materială revine judecătoriei în circumscripţia căreia îşi au sediul pârâţii.

Pe de altă parte, Judecătoria Slatina a apreciat că Notificarea nr. x/09.07.2024 poate fi circumscrisă dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 ce definesc actul administrativ, în contextul în care la emiterea actului contestat pârâta, autoritate publică, a acţionat în regim de putere publică, fiind stabilite măsuri obligatorii şi termene de realizare în sarcina reclamantei, în vederea executării în concret a legii, conform prevederilor Codului silvic şi Ordinului nr. 694/2016.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale".

Prin contencios administrativ, conform art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, se înţelege "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 defineşte actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", iar potrivit lit. c)1) "sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative".

La stabilirea instanţei competente să soluţioneze cauza, Înalta Curte va avea în vedere obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost dedus judecăţii de către reclamant, acţiunea fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 694/2016 şi prevederile Codului Silvic, iar obiectul cauzei este reprezentat de solicitarea reclamantului de anulare a Notificării nr. x/09.07.2024 emisă de Direcţia Silvică Olt - Ocolul Silvic Vultureşti şi a Răspunsului nr. x/30.07.2024.

Din cuprinsul acţiunii reiese că reclamantul a susţinut că litigiul dedus judecăţii instanţei de contencios administrativ vizează emiterea notificării pretins nelegală, sens în care a expus consideraţii proprii cu privire la natura juridică a actului contestat concluzionând în sensul că acesta reprezintă un act administrativ unilateral "notificarea dând naştere unui raport juridic obligational, creând în sarcina A. obligaţia de a plăti pretinse despăgubiri către pârâte".

Prin notificarea a cărei anulare se cere în cauză au fost comunicate reclamantei obligaţiile: (i) de a reda în circuitul silvic terenul ocupat în temeiul Deciziei nr. 11/11.02.2014, pentru ocuparea temporară a terenului din fondul forestier naţional; (ii) de a achita suma stabilită potrivit legii cu titlu de despăgubiri pentru lipsa de folosinţă zilnică a terenului, până la data redării terenului ori a obţinerii unei noi aprobări în situaţia în care legea prevede o astfel de posibilitate şi (iii) de a suporta cheltuielile aferente demersurilor efectuate până la îndeplinirea obligaţiilor expuse anterior.

Transmiterea notificării şi calculul sumelor au fost aprobate de către o autoritate publică care răspunde de silvicultură, în regim de putere publică, potrivit dispoziţiilor art. 41 din Metodologia aprobată prin Ordinul MMAP nr. 694/2016, emisă în baza dispoziţiilor art. 43 din Codul Silvic, aprobat prin Legea nr. 46/2008 privind scoaterea definitivă, ocuparea temporară şi schimbul de terenuri şi de calcul al obligaţiilor băneşti.

Potrivit dispoziţiilor art. 41 alin. (1) din Ordinul nr. 694/2016, emiterea unor astfel de notificări se face în puterea legii, în considerarea neîndeplinirii de către beneficiarul ocupării temporare a terenului din fondul forestier naţional în vederea realizării unor obiective de interes public (în speţă, obiectivul "Conducta de transport apă de la Parc 9 Otesti la Parc 10 Otesti") a obligaţiei legale de redare a acestuia în circuitul silvic, la termenul şi în condiţiile prevăzute în actul de aprobare.

De altfel, verificarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege pentru emiterea unei astfel de notificări se realizează, potrivit alin. (5) al art. 41 din Ordinul nr. 694/2016, de structura teritorială de specialitate a autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, care comunică Ocolului Silvic aprobarea pentru calculul sumei datorate cu titlu de despăgubire pentru lipsa de folosinţă, ceea ce exclude existenţa unui raport juridic civil (de a cărui esenţă este poziţia de egalitate juridică a părţilor).

Prin urmare, Notificarea nr. x/09.07.2024 are natura juridică a unui act administrativ în contextul în care vizează un nou raport juridic, iar reclamantul contestă legalitatea acesteia ca titlu executoriu şi, totodată, ca act administrativ derivând din efectele emiterii şi comunicării sale.

Pentru argumentele prezentate şi văzând dispoziţiile art. 10 alin. (1)1 ultima teză şi art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, precum şi sediul reclamantei (din Bucureşti), în aplicarea art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 15 octombrie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei, conform art. 402 C. proc. civ.