Compensation for continuous loss of use of expropriated land: certainty of future damages and procedural standing of the State under general civil law

Şedinţa publică din data de 13 octombrie 2025

Deliberând asupra recursurilor civile de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Pretenţiile deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Ilfov, secţia civilă la 27 ianuarie 2017, reclamanţii A. şi B. au solicitat obligarea pârâţilor Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, la restituirea terenului intravilan în suprafaţă de 26.354 mp, situat în comuna Cernica, satul Tânganu, judeţul Ilfov, tarlaua x, iar, în situaţia în care terenul nu poate fi restituit în natură, obligarea pârâţilor la plata sumei de 1.739.364 euro, reprezentând valoarea de circulaţie a terenului, precum şi obligarea pârâţilor la plata sumei de 81.170,32 euro, reprezentând contravaloarea lipsei de folosinţă a terenului, calculată pentru ultimii 3 ani înainte de introducerea cererii, şi în continuare, până la restituirea terenului sau până la plata despăgubirii reprezentând valoarea acestuia.

Prin cererea de intervenţie voluntară principală depusă la 5 septembrie 2017, intervenientul C. a solicitat obligarea pârâţilor Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, la plata sumei de 869.682 euro, reprezentând 1/2 din valoarea terenului intravilan în suprafaţă de 26.354 mp, precum şi la plata sumei de 40.585,16 euro, reprezentând 1/2 din contravaloarea lipsei de folosinţă a terenului, cu cheltuieli de judecată.

Odată cu întâmpinările depuse la 10 martie 2017 şi 11 iunie 2017, pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, a formulat cerere de chemare în garanţie a Companiei Naţionale de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin care a solicitat obligarea acesteia la plata sumelor reprezentând pretenţiile reclamanţilor şi ale intervenientului principal.

În urma administrării probei cu expertiză tehnică judiciară evaluatorie, reclamanţii şi intervenientul principal au depus, la 14 septembrie 2020, cereri de majorare a câtimii obiectului, prin care au solicitat obligarea pârâţilor la plata sumei de 183.218,46 euro, reprezentând contravaloarea lipsei de folosinţă a terenului, calculată pentru perioada ianuarie 2014- aprilie 2019.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin încheierea de şedinţă din 8 ianuarie 2018, Tribunalul Ilfov, secţia civilă a admis excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant a Serviciului Juridic Ilfov pentru pârâtul Statul Român, având în vedere că nu a fost depus la dosar mandatul de reprezentare nr. x/14.02.2017, şi a constatat că nu se mai impune discutarea admisibilităţii în principiu a cererii de chemare în garanţie şi nici soluţionarea excepţiilor invocate prin întâmpinare de pârâtul Statul Român.

Prin sentinţa civilă nr. 1310 din 19 aprilie 2021, Tribunalul Ilfov, secţia civilă a respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., a respins, ca neîntemeiată, excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, a admis, în parte, cererea principală, astfel cum a fost modificată, a obligat pârâţii Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, în solidar, să plătească reclamanţilor suma de 219.130 euro (echivalentul în RON la cursul de referinţă BNR de la data plăţii), reprezentând 1/2 din valoarea de circulaţie (la nivelul anului de referinţă 2019) a terenului în suprafaţă de 25.780 mp, situat în comuna Cernica, satul Tânganu, judeţul Ilfov, a admis, în parte, cererea de intervenţie principală, astfel cum a fost modificată, a obligat pârâţii Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, în solidar, să plătească intervenientului suma de 219.130 euro (echivalentul în RON la cursul de referinţă BNR de la data plăţii), reprezentând 1/2 din valoarea de circulaţie (la nivelul anului de referinţă 2019) a terenului în suprafaţă de 25.780 mp, situat în comuna Cernica, sat Tânganu, judeţul Ilfov, a respins, în rest, cererea principală şi cererea de intervenţie principală, ca neîntemeiate, a obligat pârâţii să plătească reclamanţilor suma de 18.363,06 RON şi intervenientului principal suma de 9.976,68 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Împotriva acestei sentinţe civile, au declarat apel toate părţile.

În urma administrării probei cu expertiză tehnică judiciară evaluatorie, reclamanţii şi intervenientul principal au depus, la 23 martie 2023, cereri prin care au majorat câtimea pretenţiilor în apel, solicitând obligarea pârâţilor să le plătească, în principal, suma de 617.173,20 euro, reprezentând 1/2 din valoarea terenului, evaluat la nivelul anului de referinţă 2007, iar, în subsidiar, suma de 349.061,20 euro, reprezentând 1/2 din valoarea terenului, evaluat la nivelul anului de referinţă 2022, precum şi suma de 183.218,46 euro, reprezentând 1/2 din contravaloarea lipsei de folosinţă a terenului, calculată pentru perioada ianuarie 2014- aprilie 2019, suma de 611.304,44 euro, reprezentând 1/2 din contravaloarea lipsei de folosinţă, calculată pentru perioada mai 2019- decembrie 2022, şi în continuare, până la data plăţii despăgubirii reprezentând valoarea terenului.

Prin decizia civilă nr. 958A din 28 iunie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a respins, ca nefondat, apelul formulat de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, a admis apelurile formulate de reclamanţi, intervenientul principal şi pârâta Compania Naţională a Infrastructurii Rutiere S.A., a schimbat, în parte, sentinţa apelată, în sensul că a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., în ce priveşte capetele 1 şi 2 ale cererii principale şi capătul 1 al cererii de intervenţie, a respins aceste capete de cereri, având ca obiect revendicarea, formulate în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii, ca fiind introduse împotriva unei persoane fără calitate procesuală, a admis, în parte, cererea principală şi cererea de intervenţie principală, a obligat pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, să plătească reclamanţilor suma de 349.061,20 euro (în echivalent în RON a cursul de referinţă BNR de la data plăţii), reprezentând 1/2 din valoarea de circulaţie (la nivelul anului de referinţă 2022) a terenului în suprafaţă de 25.780 mp, situat în comuna Cernica, sat Tânganu, judeţul Ilfov, a obligat pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, să plătească intervenientului principal suma de 349.061,20 euro (în echivalent în RON la cursul de referinţă BNR de la data plăţii), reprezentând 1/2 din valoarea de circulaţie (la nivelul anului de referinţă 2022) a terenului în suprafaţă de 25.780 mp, situat în comuna Cernica, sat Tânganu, judeţul Ilfov, a obligat pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. să plătească reclamanţilor suma de 792.795,64 euro (în echivalent în RON la cursul de referinţă BNR de la data plăţii), reprezentând 1/2 din contravaloarea lipsei de folosinţă a terenului în suprafaţă de 25.780 mp, aferentă perioadei ianuarie 2014- decembrie 2022, a obligat pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. să plătească intervenientului principal suma de 792.795,64 euro (în echivalent în RON la cursul de referinţă BNR de la data plăţii), reprezentând 1/2 din contravaloarea lipsei de folosinţă a terenului în suprafaţă de 25.780 mp, aferentă perioadei ianuarie 2014- decembrie 2022, a respins capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtei Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. la plata contravalorii lipsei de folosinţă calculată în continuare, de la data pronunţării hotărârii şi până la data plăţii despăgubirilor stabilite, ca nefondat, a respins capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtului Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, la plata contravalorii lipsei de folosinţă a terenului în suprafaţă de 25.780 mp, ca nefondat, a obligat pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, să plătească reclamanţilor suma de 18.347,41 RON şi intervenientului principal suma de 16.597,41 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, a obligat pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. să plătească reclamanţilor suma de 16.502,24 RON şi intervenientului principal suma de 14,752,24 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, a menţinut, în rest, celelalte dispoziţii ale sentinţei apelate, a obligat apelantul-pârât Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, să plătească apelanţilor-reclamanţi suma de 14.369,61 RON şi apelantului-intervenient suma de 8659,61 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în apel, a obligat apelanta-pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. să plătească apelanţilor-reclamanţi suma de 41.572,97 RON şi apelantului-intervenient suma de 35.862,97 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în apel.

4. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva acestei decizii civile, la 27 iunie 2024, a declarat recurs pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., la 5 iulie 2024, a formulat recurs pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, iar, la 11 iulie 2024, a declarat recurs intervenientul principal C..

4.1. Recursul formulat de pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a fost anulat de completul de filtru, prin încheierea din 5 iunie 2025.

4.2. Pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, a solicitat casarea deciziei şi, rejudecând, respingerea cererii principale şi a cererii de intervenţie.

Sub un prim aspect, recurentul-pârât a reiterat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, susţinând că voinţa reclamanţilor de a se judeca cu Statul, prin Ministerul Finanţelor, nu este de natură să confere acestuia legitimare procesuală pasivă, dat fiind că raportul juridic este guvernat de norme speciale, care se aplică cu prioritate. Potrivit art. 2 din Legea nr. 255/2010:

"(2) Expropriator este Statul român pentru obiectivele de interes naţional, judeţele pentru obiectivele de interes judeţean, iar municipiile, oraşele şi comunele pentru obiectivele de interes local. (3) În aplicarea prevederilor prezentei legi, expropriatorul prevăzut la alin. (2) este reprezentat de Ministerul Transporturilor prin Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., pentru toate lucrările de drumuri de interes naţional". De asemenea, conform art. 20 din O.G. nr. 43/1997, "Ministerul Transporturilor este organul administraţiei publice centrale care exercită prerogativele dreptului de proprietate publică a statului în domeniul drumurilor de interes naţional". Prin urmare, doar Ministerul Transporturilor, ca reprezentant al Statului, are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză, fiind vorba despre o entitate cu personalitate juridică, care poate sta singur în proces.

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut că decizia cuprinde considerente contradictorii. Astfel, referitor la acţiunea în revendicare, instanţa de apel constată că nu poate fi admisă, întrucât nu este posibilă restituirea în natură a terenului în suprafaţă de 25.780 mp, fiind ocupat în întregime de autostrada A2, însă apoi reţine că reclamanţii şi intervenientul principal au dreptul să obţină echivalentul valoric al terenului. Or, în realitate, capătul principal de cerere nu a existat, fiind vorba de simularea unei revendicări imobiliare imprescriptibile, cu scopul repunerii în termenul de a solicita despăgubiri, prin eludarea legii.

Invocând motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut că decizia a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, sens în care a învederat următoarele:

Excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune a fost respinsă, în mod greşit, având în vedere că obiectul dedus judecăţii nu îl constituie o acţiune în revendicare, care este imprescriptibilă, ci pretenţii. Printr-o interpretare nelegală, instanţa de apel nu a considerat celălalt capăt de cerere ca fiind pretenţii, reţinând că este un capăt subsidiar în cadrul acţiunii în revendicare imobiliară.

Instanţa de apel a interpretat, în mod greşit, dispoziţiile art. 563 din C. civ., afirmând, pe de o parte, că acţiunea în revendicare este imprescriptibilă, iar, pe de altă parte, că proprietarul are dreptul la despăgubiri şi, totodată, ignorând că există lege specială, care prevede termene de decădere, pe care reclamanţii nu le-au respectat, pierzând astfel dreptul de a obţine despăgubiri.

A mai susţinut recurentul-pârât că instanţa de apel l-a obligat, în mod nelegal, la plata cheltuielilor de judecată, nefiind în culpă procesuală.

4.3. Intervenientul principal C. a solicitat casarea, în parte, a deciziei şi admiterea apelului său, în sensul admiterii capătului de cerere privind obligarea pârâţilor la plata contravalorii lipsei de folosinţă a terenului şi în continuare, respectiv până la data plăţii despăgubirii reprezentând valoarea terenului sau, în subsidiar, până la momentul rămânerii definitive a hotărârii.

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-intervenient a susţinut că instanţa de apel a făcut o aplicare greşită a prevederilor de art. 1.349, art. 1.357, art. 1.381 alin. (1) şi art. 1.385 alin. (1)-(3) din C. civ., sens în care a învederat următoarele:

Instanţa de apel a considerat, în mod greşit, că nu poate obliga intimata C.N.A.I.R. la plata contravaloarii lipsei de folosinţă şi pentru perioada cuprinsă între decembrie 2022 şi momentul plăţii despăgubirii reprezentând valoarea terenului imposibil de restituit sau momentul rămânerii definitive a hotărârii, considerând că prejudiciul este viitor şi nu este cert (nu ar putea fi cuantificat).

Obligarea intimatei C.N.A.I.R. la plata contravalorii lipsei de folosinţă doar până la momentul realizării, în faza apelului, a evaluării despăgubirii (decembrie 2022) nu echivalează cu acoperirea integrală a prejudiciului, din moment ce, până la momentul înlocuirii valorii bunului prin plata despăgubirii, prejudiciul se produce în mod continuu şi este cert.

Prejudiciul cert cuprinde atât prejudiciul actual, cât şi prejudiciul viitor (deşi nu s-a produs încă, exista certitudinea că se va produce în viitor, fiind susceptibil de evaluare). Contrar celor reţinute de instanţa de apel, există criteriu de evaluare, întrucât intervenientul a solicitat şi s-a realizat evaluarea lipsei de folosinţă per mp de teren, tocmai în vederea utilizării pe viitor, dacă este cazul, a acestui criteriu tehnic realizat de un specialist, astfel că instanţa de apel a făcut o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 1.385 alin. (1) teza I din C. civ.

Prejudiciul este previzibil şi cert (fiind evident ca terenul este şi va rămâne permanent ocupat de autostrada A2), caractere pe care acest prejudiciu şi le menţine şi în perioada cuprinsă între momentul realizării expertizei evaluatorii în faza apelului (decembrie 2022) şi momentul plăţii valorii terenului.

5. Apărările formulate în cauză

La 9 august 2024, intimata-pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a formulat întâmpinare la recursul declarat de către intervenientul principal, prin care a invocat excepţia netimbrării şi excepţia nulităţii recursului, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat. Totodată, intimata-pârâtă a invocat excepţia de nelegalitate a hotărârii nr. 27/10.07.2002, adoptate de către Consiliul Local al comunei Cernica, precum şi a adeverinţei nr. x/29.01.2018, emise de către Primăria comunei Cernica.

La 22 august 2024, intimaţii-reclamanţi au formulat întâmpinare la recursul declarat de pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin care au invocat excepţia nulităţii recursului, iar, în subsidiar, au solicitat respingerea acestuia, ca nefondat. De asemenea, la 29 august 2024, au formulat întâmpinare la recursul declarat de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, prin care au solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

La 4 septembrie 2024, intimatul-intervenient a depus întâmpinare la recursul declarat de pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin care a invocat excepţia nulităţii, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. La aceeaşi dată, a depus întâmpinare la recursul declarat de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, prin care a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

6. Procedura de filtru

Raportul întocmit în condiţiile art. 493 alin. (2) şi alin. (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor.

Recurentul-intervenient şi intimaţii-reclamanţi au depus puncte de vedere.

Prin încheierea din 5 iunie 2025, completul de filtru a respins excepţiile netimbrării şi nulităţii recursului declarat de intervenientul principal, a admis excepţia nulităţii şi a anulat recursul formulat de pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., a admis, în principiu, recursurile declarate de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, şi intervenientul principal şi a fixat termen pentru judecata acestor recursuri în şedinţă publică.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Deliberând, cu prioritate, asupra excepţiei de nelegalitate, invocate de intimata-pârâtă prin întâmpinare, Înalta Curte o va respinge, ca inadmisibilă, pentru următoarele considerente de drept:

Prin decizia nr. 36 din 7 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 104 din 7 februarie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 permit invocarea, direct în recurs, a excepţiei de nelegalitate.

Prin întâmpinarea depusă la recursul declarat de intervenientul principal, intimata-pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a invocat excepţia de nelegalitate a hotărârii nr. 27 din 10 iulie 2002, adoptate de către Consiliul Local al comunei Cernica, precum şi a adeverinţei nr. x din 29 ianuarie 2018, emise de către Primăria comunei Cernica.

Intimata-pârâtă a învederat că, prin hotărârea nr. 27 din 10 iulie 2002, Consiliul Local al comunei Cernica a schimbat amplasamentul şi categoria de folosinţă a terenului în suprafaţă de 26.354 mp, din extravilan arabil în intravilan curţi-construcţii, încălcând prevederile art. 29 din Legea nr. 255/2010, precum şi că, prin adeverinţa nr. x/29.01.2018, Primăria comunei Cernica a atestat că terenul se află în intravilan şi are categoria de folosinţă curţi-construcţii.

Excepţia de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare care permite cercetarea legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale incidentală, respectiv în cadrul unui proces care a fost pornit pentru alte motive decât cele care vizează actul administrativ respectiv.

Conform prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004: "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. (2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. (3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. (4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative normative se exercită de instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege."

Din această reglementare legală rezultă că, pentru ca excepţia de nelegalitate să fie admisibilă, trebuie să aibă ca obiect un act administrativ cu caracter individual, de care să depindă soluţionarea fondului litigiului.

Referitor la prima condiţie legală, se impune a se stabili în cauză dacă actul atacat pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate are natura juridică a unui act administrativ, iar, în caz afirmativ, dacă acesta are caracter individual.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este "actul unilateral, cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice". Din această definiţie legală rezultă că, pentru a fi în prezenţa unui act administrativ, trebuie îndeplinite, în mod cumulativ, următoarele condiţii: actul să fie emis de către o autoritate publică; actul să fie emis în regim de putere publică; actul să fie emis în vederea organizării executării legii (caracter normativ) sau în vederea executării în concret a legii (caracter individual); actul să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice.

În ce priveşte adeverinţa nr. x din 29 ianuarie 2018, emisă de Primăria comunei Cernica, se constată, după cum, în mod corect, au învederat recurentul-intervenient şi intimaţii-reclamanţi prin întâmpinări, că nu sunt îndeplinite toate condiţiile legale enunţate, neputându-se reţine că reprezintă un act administrativ.

Astfel, prin adeverinţa nr. x din 29 ianuarie 2018, Primăria comunei Cernica a comunicat faptul că terenul în suprafaţă totală de 26.354 mp, situat în comuna Cernica, satul Tânganu, judeţul Ilfov, tarlaua x, se află în intravilan, astfel cum a fost acesta aprobat prin Planul urbanistic general, conform hotărârii Consiliului local nr. 27 din 10 iulie 2002, precum şi că are categoria de folosinţă curţi-construcţii.

Prin raportare la conţinutul adeverinţei, rezultă că aceasta, chiar dacă este emisă de către o autoritate publică locală, nu dă naştere, nu modifică şi nici nu stinge raporturi juridice, adică nu produce efecte juridice de sine-stătătoare, ci doar atestă, în baza datelor pe care Primăria comunei Cernica le deţine, o situaţie preexistentă, ce s-a ivit în urma aprobării, prin hotărârea Consiliului local nr. 27 din 10 iulie 2002, a Planului urbanistic general al comunei Cernica.

Ca atare, adeverinţa nr. x din 29 ianuarie 2018 nu îndeplineşte toate condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pentru a putea fi calificată act administrativ, ci se încadrează în categoria corespondenţei administrative, astfel că nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate.

Pe de altă parte, prin hotărârea nr. 27 din 10 iulie 2002, Consiliul Local al comunei Cernica, în calitate de autoritate deliberativă a administraţiei publice locale, a aprobat Planul urbanistic general al comunei Cernica. Această hotărâre are, în mod cert, natura juridică de act administrativ, întrucât îndeplineşte, în mod cumulativ, condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, din moment ce este emisă de o către autoritate publică locală, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, şi produce efecte juridice de sine-stătătoare (per se).

Reţinându-se natura juridică de act administrativ a hotărârii nr. 27 din 10 iulie 2002, se impune a se cerceta, în continuare, dacă acest act administrativ tipic are caracter individual sau, dimpotrivă, caracter normativ.

Actul administrativ individual este emis în scopul executării în concret a legii şi creează, modifică ori stinge drepturi şi obligaţii în beneficiul ori sarcina uneia sau mai multor persoane, adresându-se unui anumit destinatar sau unei pluralităţi de destinatari, determinaţi sau determinabili prin conţinutul actului, în timp ce actul administrativ normativ este emis în scopul organizării executării legii şi cuprinde reglementări formulate abstract, de principiu, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de persoane, sau situaţii care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte.

Diferenţa între aceste două categorii de acte administrative se face, în primul rând, în funcţie de determinabilitatea persoanelor cărora li se aplică, fiind irevelant numărul concret al persoanelor, criteriul de distincţie nefiind unul cantitativ, ci calitativ. De altfel, gradul de generalitate al actelor administrative normative diferă, unele putând să privească un număr mare de persoane, iar altele având un caracter mai restrâns. Prin urmare, în procesul de încadrare a unui act administrativ în una dintre cele două categorii, esenţiale sunt efectele juridice pe care le produce, precum şi natura măsurilor dispuse.

Actul administrativ normativ conţine dispoziţii cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produce efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actul administrativ individual urmăreşte realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produce efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane. Totodată, actul administrativ cu caracter normativ are un obiect stabilit iniţial, fără a lua în considerare destinatarii, norma fiind destinată unui anumit câmp de aplicare, în timp ce actul administrativ cu caracter individual nu poate fi conceput în lipsa destinatarului identificat încă de la început, astfel că acesta dobândeşte o situaţie particulară.

Având a aplica aceste noţiuni teoretice în cauză, se constată că, potrivit art. 44 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul: "(1) Documentaţiile de urbanism sunt rezultatul unui proces de planificare urbană referitoare la un teritoriu determinat, prin care se analizează situaţia existentă şi se stabilesc obiectivele, acţiunile, procesele şi măsurile de amenajare şi de dezvoltare durabilă a localităţilor. (…) (2) Documentaţiile de urbanism transpun, la nivelul localităţilor urbane şi rurale, propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului naţional, zonal şi judeţean. (3) Documentaţiile de urbanism au caracter de reglementare specifică şi stabilesc reguli ce se aplică direct asupra localităţilor şi părţilor din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism". Conform art. 45, documentaţiile de urbanism sunt Planul urbanistic general şi regulamentul local aferent acestuia, Planul urbanistic zonal şi regulamentul local aferent acestuia, Planul urbanistic de detaliu.

Din economia acestor dispoziţii rezultă că documentaţiile de urbanism stabilesc reguli generale şi opozabile erga omnes privind ocuparea şi utilizarea terenurilor şi comportă condiţii de formă şi sfere de aplicare diferite, la nivel superior aflându-se Planul urbanistic general, apoi Planul urbanistic zonal şi Planul urbanistic de detaliu, fiind absolut necesară existenţa primului pentru a putea fi elaborate şi aprobate celelalte două documentaţii de urbanism.

În ce priveşte Planul urbanistic general, prezintă relevanţă prevederile art. 46 din Legea nr. 350/2001, conform cărora: "(1) Planul urbanistic general are atât caracter director şi strategic, cât şi caracter de reglementare şi reprezintă principalul instrument de planificare operaţională, constituind baza legală pentru realizarea programelor şi acţiunilor de dezvoltare. (…) (2) Planul urbanistic general cuprinde reglementări pe termen scurt, la nivelul întregii unităţi administrativ-teritoriale, cu privire la:

a) stabilirea şi delimitarea teritoriului intravilan în relaţie cu teritoriul administrativ al localităţii;

b) stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan;

c) zonificarea funcţională în corelaţie cu organizarea reţelei de circulaţie;

d) delimitarea zonelor afectate de servituţi publice;

e) modernizarea şi dezvoltarea infrastructurii tehnico-edilitare;

f) stabilirea zonelor protejate şi de protecţie a monumentelor istorice şi a siturilor arheologice reperate; f1) zonele care au instituite un regim special de protecţie prevăzut în legislaţia în vigoare;

g) formele de proprietate şi circulaţia juridică a terenurilor;

h) precizarea condiţiilor de amplasare şi conformare a volumelor construite, amenajate şi plantate;

i) zonele de risc natural delimitate şi declarate astfel, conform legii, precum şi la măsurile specifice privind prevenirea şi atenuarea riscurilor, utilizarea terenurilor şi realizarea construcţiilor în aceste zone;

j) zone de risc datorate unor depozitări istorice de deşeuri. (3) Planul urbanistic general cuprinde prevederi pe termen mediu şi lung cu privire la:

a) evoluţia în perspectivă a localităţii;

b) direcţiile de dezvoltare funcţională în teritoriu;

c) traseele coridoarelor de circulaţie şi de echipare prevăzute în planurile de amenajare a teritoriului naţional, zonal şi judeţean;

d) zonele de risc natural delimitate şi declarate astfel, conform legii, precum şi la măsurile specifice privind prevenirea şi atenuarea riscurilor, utilizarea terenurilor şi realizarea construcţiilor în aceste zone;

e) lista principalelor proiecte de dezvoltare şi restructurare;

f) stabilirea şi delimitarea zonelor cu interdicţie temporară şi definitivă de construire;

g) delimitarea zonelor în care se preconizează operaţiuni urbanistice de regenerare urbană. (4) Planul urbanistic general se elaborează în baza strategiei de dezvoltare a localităţii şi se corelează cu bugetul şi programele de investiţii publice ale localităţii, în vederea implementării prevederilor obiectivelor de utilitate publică. (5) Prin planul urbanistic general se identifică zone pentru care se pot institui reglementări ce nu pot fi modificate prin planuri urbanistice zonale sau planuri urbanistice de detaliu şi de la care nu se pot acorda derogări. Aceste reglementări se formulează cu claritate în Regulamentul local de urbanism aferent (…)."

Conform art. 461 din Legea nr. 350/2001: "Planul urbanistic general cuprinde piese scrise şi desenate cu privire la: a) diagnosticul prospectiv, realizat pe baza analizei evoluţiei istorice, precum şi a previziunilor economice şi demografice, precizând nevoile identificate în materie de dezvoltare economică, socială şi culturală, de amenajare a spaţiului, de mediu, locuire, transport, spaţii şi echipamente publice şi servicii; b) strategia de dezvoltare spaţială a localităţii; c) regulamentul local de urbanism aferent acestuia; d) planul de acţiune pentru implementare şi programul de investiţii publice; e) planul de mobilitate urbană."

Potrivit art. 471 din Legea nr. 350/2001: "(1) Introducerea în intravilanul localităţilor a terenurilor agricole şi a celor amenajate cu îmbunătăţiri funciare se face pe bază de studii urbanistice de P.U.G. sau P.U.Z. pentru care, în prealabil, a fost obţinut avizul privind clasa de calitate emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale. (2) După aprobarea, prin hotărârea consiliului local, a P.U.G. şi P.U.Z., primăriile sunt obligate să transmită hotărârea, însoţită de documentaţia de aprobare a P.U.G. şi P.U.Z., către oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară, în vederea actualizării din oficiu a destinaţiei imobilelor înregistrate în sistemul integrat de cadastru şi carte funciară."

În lumina acestor dispoziţii legale, se reţine că hotărârea autorităţii publice locale, prin care se aprobă Planul urbanistic general, are caracter normativ, concluzie ce rezultă din chiar definiţia acestui tip de documentaţie urbanistică, legiuitorul prevăzând că Planul urbanistic general are "caracter de reglementare" şi reprezintă "principalul instrument de planificare operaţională, constituind baza legală pentru realizarea programelor şi acţiunilor de dezvoltare".

Această definiţie se corelează cu prevederile art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 350/2001, conform cărora urbanismul reprezintă o "activitate normativă". Or, reglementarea constituie expresia normativităţii, implicând stabilirea de reguli generale, care se aplică, în principiu, unui număr nedeterminat de persoane.

Având în vedere că de esenţa actului administrativ cu caracter normativ nu este ca acesta să privească toate persoanele fizice şi juridice, ci un număr de subiecţi a căror conduită s-ar găsi supusă, la un moment dat, dispoziţiilor sale, se reţine că reglementările cuprinse în Planul urbanistic general, astfel cum sunt enumerate la art. 46 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 350/2001, au caracter general şi impersonal, astfel că sub incidenţa lor poate intra, la un moment dat, orice persoană fizică sau juridică. Esenţială este aptitudinea hotărârii autorităţii publice locale, prin care se aprobă Planul urbanistic general, de a produce efecte atât în prezent, cât şi în viitor, faţă de orice persoană care s-ar angaja, potenţial sau teoretic, în orice raport juridic bazat pe Planul urbanistic general în cauză.

În consecinţă, Planul urbanistic general şi hotărârea prin care se aprobă îşi produc efectele asupra unei categorii nedefinite de persoane, care locuiesc sau care vor locui în unitatea administrativ-teritorială, şi generează o situaţie juridică permanentă, având aplicabilitate repetată, specifică actelor cu caracter normativ.

În altă ordine de idei, se mai reţine că actele administrative normative se aduc la cunoştinţă prin publicare, iar cele individuale prin comunicare.

Potrivit art. 32 din Metodologia de informare şi consultare a publicului cu privire la elaborarea sau revizuirea planurilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism, aprobată prin Ordinul nr. 2701/2010, informaţiile conţinute în Planul urbanistic general se publică pe site-ul primăriei. Potrivit art. 83 din Legea nr. 24/2000, coroborat cu art. 115 alin. (6) din Legea nr. 215/2001 (în vigoare la data adoptării hotărârii nr. 27 din 10 iulie 2002), respectiv art. 197 alin. (4) din Codul administrativ (în vigoare în prezent), actele administrative normative se aduc la cunoştinţă prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj, prin grija secretarului autorităţii publice locale.

În condiţiile în care informaţiile conţinute în Planul urbanistic general, precum şi hotărârea prin care se aprobă acest Plan se publică, se constată că aceasta îndeplineşte specificul actelor administrative cu caracter normativ.

Suplimentar acestor argumente, este de menţionat că, prin decizia 12 din 28 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 30 septembrie 2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul în interesul legii şi a stabilit că "hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter normativ".

În considerarea acestei decizii cu caracter obligatoriu, rezultă, cu atât mai mult, că hotărârea de aprobare a Planului urbanistic general este un act administrativ cu caracter normativ, în condiţiile în care, potrivit art. 47 din Legea nr. 350/2001, prin Planul urbanistic zonal se asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general. De altfel, la paragraful 80 din decizia nr. 12 din 28 iunie 2021, se afirmă că "Planul urbanistic general este, fără îndoială, un act administrativ normativ".

În considerarea celor expuse, se reţine că hotărârea autorităţii deliberative din cadrul administraţiei publice locale, prin care se aprobă Planul urbanistic general, reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual.

Din moment ce hotărârea nr. 27 din 10 iulie 2002, prin care Consiliul Local al comunei Cernica a aprobat Planul urbanistic general, este un act administrativ cu caracter normativ, aceasta nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, concluzie la care se ajunge în urma coroborării alin. (1), (2) şi (3) ale art. 4 din Legea nr. 554/2004, care prevăd că pe calea excepţiei de nelegalitate se poate ataca doar un act administrativ cu caracter individual. Mai mult, pentru a nu mai exista niciun dubiu, legiuitorul a prevăzut, la art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, că "actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate; controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege."

Faţă de aceste considerente, nefiind îndeplinită condiţia privind obiectul excepţiei de nelegalitate (context în care nu se mai impune analiza cerinţei dependenţei), Înalta Curte, în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, va respinge, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate privind hotărârea nr. 27 din 10 iulie 2002, adoptată de către Consiliul Local al Comunei Cernica, precum şi adeverinţa nr. x din 29 ianuarie 2018, eliberată de către Primăria Comunei Cernica.

Examinând recursul declarat de pârâtul Statul Român, reprezentat de Ministerul Finanţelor, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge, ca nefondat, pentru următoarele considerente de drept:

Sub un prim aspect, raportându-se la prevederile art. 2 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 255/2010 şi ale art. 20 din O.G. nr. 43/1997, recurentul-pârât a susţinut că Statul, prin Ministerul Finanţelor, nu are calitate procesuală pasivă în cauză.

Conform art. 36 teza I din C. proc. civ., "calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii". Ca atare, calitatea procesuală pasivă presupune identitatea între persoana pârâtului şi subiectul pasiv al raportului juridic litigios.

Instanţa de apel a reţinut că, în ce priveşte capetele de cerere având ca obiect revendicarea (în natură sau prin echivalent valoric), legitimitatea procesuală pasivă aparţine Statului, reprezentat de Ministerul Finanţelor, conform art. 223 din C. civ., întrucât terenul în litigiu este afectat unui drum naţional (autostradă), care, conform art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, se află în proprietatea publică a Statului ("drumurile de interes naţional aparţin proprietăţii publice a Statului şi cuprind drumurile naţionale care asigură legătură capitalei tarii cu oraşele reşedinţe ale judeţelor, legăturile între acestea, precum şi cu ţările vecine, şi pot fi: autostrăzi (...)".

Într-adevăr, potrivit dispoziţiilor art. 223 alin. (1) din C. civ., "în raporturile civile în care se prezintă nemijlocit, în nume propriu, ca titular de drepturi şi obligaţii, statul participă prin Ministerul Finanţelor, afară de cazul în care legea stabileşte un alt organ în acest sens". Contrar susţinerilor recurentului-pârât, instanţa de apel a reţinut, în mod corect, că sunt aplicabile în cauză aceste dispoziţii legale de drept comun, Statul participând în proces prin Ministerul Finanţelor, întrucât nu există norme legale speciale care să stabilească altfel.

Din această ultimă perspectivă, recurentul-pârât a invocat prevederile art. 2 alin. (2) şi alin. (3) din Legea nr. 255/2010, potrivit cărora:

"(2) Expropriator este Statul român, pentru obiectivele de interes naţional (...). (3) În aplicarea prevederilor prezentei legi, expropriatorul este reprezentat de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, prin Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., precum şi prin Compania Naţională de Investiţii Rutiere S.A., pentru toate lucrările de construcţie de drumuri de interes national".

De asemenea, recurentul-pârât a făcut trimitere la dispoziţiile art. 20 din O.G. nr. 43/1997, conform cărora "Ministerul Transporturilor este organul administraţiei publice centrale care exercită prerogativele dreptului de proprietate publică a Statului în domeniul drumurilor de interes naţional".

Însă, aceste dispoziţii legale speciale nu sunt incidente în cauză, întrucât primele două capete ale cererii principale şi primul capăt al cererii de intervenţie au fost întemeiate pe dispoziţiile art. 563 şi art. 566 din C. civ.. Ca atare, după cum, în mod corect, au reţinut ambele instanţe de fond, reclamanţii şi intervenientul principal au exercitat o acţiune în revendicare imobiliară (de drept comun), iar nu o contestaţie întemeiată pe prevederile Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică sau ale Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local. În condiţiile în care aceste acte normative speciale nu sunt incidente în cauză, dispoziţiile lor nu pot fi invocate de recurentul-pârât pentru a justifica reprezentarea prin Ministerul Transporturilor.

În concluzie, Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, în conformitate cu art. 223 alin. (1) din C. civ., are calitate procesuală pasivă în ce priveşte primele două capete ale cererii principale şi primul capăt al cererii de intervenţie.

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut că decizia cuprinde considerente contradictorii, sens în care a învederat că instanţa de apel, deşi a constatat că nu este posibilă restituirea în natură a terenului, fiind ocupat în întregime de autostradă, totuşi a reţinut că reclamanţii şi intervenientul principal au dreptul să obţină, sub formă de despăgubiri, echivalentul valoric al terenului respectiv.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este nefondat.

Coroborând mijloacele de probă administrate, instanţa de apel a constatat, pe de o parte, că dreptul de proprietate al reclamanţilor asupra terenului în litigiu este dovedit prin contractele de vânzare-cumpărare autentificate sub nr. x, 631, 632 şi 633 din 26 februarie 2002, precum şi că intervenientul principal valorifică drepturile dobândite prin contractul de cesiune de drepturi litigioase autentificat sub nr. x din 16 februarie 2017. Pe de altă parte, dând eficienţă inclusiv puterii de lucru judecat a sentinţei civile nr. 2252 din 15 septembrie 2004, pronunţate de către Judecătoria Buftea în dosarul nr. x/2004, prin care s-a constatat nulitatea absolută a contractelor de vânzare-cumpărare nr. x/1992, nr. y/1992 şi nr. 37/1992, instanţa de apel a reţinut că pârâţii nu au dovedit dreptul de proprietate asupra terenului litigios.

Fiind în ipoteza în care doar o parte deţine titlu de proprietate asupra bunului revendicat, instanţa de apel a reţinut că exercitarea posesiei şi folosinţei de către Stat nu este suficientă pentru a stabili apartenenţa terenului la domeniul public şi nici aptă să prevaleze titlului reclamanţilor, câtă vreme posesia a fost fondată pe o ocupare abuzivă a terenului respectiv.

În acest context, plecând de la prevederile art. 563 alin. (1) din C. civ. şi constatând că, potrivit raportului de expertiză tehnică judiciară în specializarea topografie, întocmit în primă instanţă de expertul judiciar D., terenul în litigiu este ocupat în întregime de ampriza autostrăzii A2, astfel că nu poate fi restituit în natură, instanţa de apel a reţinut că devin incidente prevederile art. 566 alin. (1) din C. civ., potrivit cărora "pârâtul va fi obligat la restituirea bunului sau la despăgubiri, dacă bunul a pierit din culpa sa ori a fost înstrăinat".

În consecinţă, având în vedere că terenul revendicat este afectat de o lucrare de utilitatea publică şi că Statul, prin C.N.A.I.R., nu a efectuat procedura legală de expropriere, instanţa de apel a constatat că reclamanţii şi intervenientul principal sunt îndreptăţiţi a primi, sub formă de despăgubiri, valoarea de circulaţie a terenului imposibil de restituit în natură, astfel cum a fost determinată prin raportul de expertiză tehnică judiciară în specializarea evaluare imobiliară.

Se constată că raţionamentul logico-juridic al instanţei de apel este coerent şi că decizia recurată nu cuprinde considerente contradictorii, ci acestea converg şi susţin soluţia pronunţată, recurentul-pârât fiind cel care le-a înţeles eronat.

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut că excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune a fost nelegal respinsă, în condiţiile în care obiectul dedus judecăţii nu îl constituie revendicarea terenului, acesta fiind imposibil de restituit, din moment ce este ocupat de o lucrare de interes public, ci pretenţii (despăgubiri materiale), care sunt supuse termenului de prescripţie de 3 ani. A învederat că, în urma interpretării eronate a pretenţiilor deduse judecăţii, instanţa de apel a considerat capătul de cerere privind obligarea la plata valorii de circulaţie a terenului ca fiind subsidiar în cadrul acţiunii în revendicare.

Recurentul-pârât a mai susţinut că instanţa de apel a interpretat, în mod greşit, dispoziţiile art. 563 din C. civ. şi, totodată, a ignorat faptul că există legislaţie specială, care prevede termene de decădere, pe care reclamanţii nu le-au respectat, pierzând astfel dreptul de a obţine despăgubiri pentru teren.

Înalta Curte constată că şi acest motiv de recurs este nefondat.

Se observă că, prin intermediul primului capăt din cererea principală, reclamanţii au solicitat obligarea pârâţilor la restituirea terenului în suprafaţă de 26.354 mp, iar, prin cel de-al doilea capăt de cerere, au pretins ca, în situaţia în care terenul nu poate fi restituit în natură, să fie obligaţi pârâţii la plata despăgubirii reprezentând valoarea de circulaţie a terenului, aceste petite fiind întemeiate pe dispoziţiile art. 563 coroborate cu cele ale art. 566 din C. civ.

În egală măsură, prin primul capăt din cererea de intervenţie principală, cumpărătorul de drepturi litigioase a solicitat obligarea pârâţilor la plata a 1/2 din valoarea de circulaţie a terenului.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, instanţa de apel nu a interpretat eronat pretenţiile deduse judecăţii, ci, respectând principiul disponibilităţii şi limitele învestirii, a reţinut, în mod corect, că primele două capete din cererea principală se circumscriu acţiunilor reglementate de C. civ. pentru apărarea dreptului de proprietate privată. În ceea ce priveşte primul capăt al cererii de intervenţie principală, prin acesta se valorifică drepturile dobândite de către intervenient prin contractul de cesiune de drepturi litigioase.

Potrivit dispoziţiilor art. 563 alin. (1) din C. civ., "proprietarul unui bun are dreptul de a-l revendica de la posesor sau de la o altă persoană care îl deţine fără drept; el are, de asemenea, dreptul la despăgubiri, dacă este cazul". Cu privire la efectele admiterii acţiunii în revendicare, art. 566 alin. (1) din C. civ. prevede că "pârâtul va fi obligat la restituirea bunului sau la despăgubiri, dacă bunul a pierit din culpa sa ori a fost înstrăinat".

Acţiunea în revendicare, reglementată la art. 563, art. 565 şi art. 566 din C. civ., este acţiunea reală prin care cel care se pretinde titular al dreptului de proprietate asupra unui bun, dar nu are stăpânirea materială a acestuia (adică elementul material al posesiei - corpus), îl cheamă în judecată pe cel care are stăpânirea materială a bunului, cerând instanţei să îi recunoască dreptul de proprietate şi, în consecinţă, să îi restituie stăpânirea materială a bunului revendicat, diferendul purtând, aşadar, asupra stabilirii calităţii de proprietar.

Admiterea acţiunii în revendicare produce efecte, în funcţie de specificul împrejurărilor de fapt. Efectul principal constă în restituirea bunului, finalitatea acţiunii nefiind realizată dacă reclamantului nu i se restituie stăpânirea materială.

Însă, în situaţia în care bunul a fost înstrăinat sau a pierit total şi dacă pieirea a fost cauzată prin fapta culpabilă a pârâtului, acesta va fi obligat la plata de despăgubiri, soluţie prevăzută, în mod expres, la art. 566 alin. (1) din C. civ.. În această ipoteză, acţiunea în revendicare rămâne tot o acţiune reală, întrucât se întemeiază pe un drept real (dreptul de proprietate), iar nu pe un drept personal (drept de creanţă), obligarea pârâtului la plata de despăgubiri fiind doar efectul admiterii acţiunii în revendicare, în situaţia în care stăpânirea materială asupra bunului revendicat nu poate fi restituită. Cu alte cuvinte, art. 566 alin. (1) din C. civ., atunci când prevede că "pârâtul va fi obligat la restituirea bunului sau la despăgubiri", se referă la cele două moduri de executare ale obligaţiei, respectiv în natură sau prin echivalent valoric (despăgubiri).

Din această perspectivă, este corectă concluzia instanţei de apel, în sensul că atât primul capăt din cererea principală, având ca obiect restituirea terenului în natură, cât şi cel de-al doilea, care îmbracă forma restituirii prin echivalent valoric a terenului, se circumscriu acţiunilor reglementate de C. civ. pentru apărarea dreptului de proprietate privată.

Acţiunea în revendicare este, în principiu, imprescriptibilă extinctiv. Această regulă nu era prevăzută de C. civ. de la 1864, dar era dedusă din caracterul perpetuu al dreptului de proprietate privată, drept real care nu se stinge prin neuz, oricât timp ar fi trecut de la neexercitarea lui. În noul C. civ., art. 563 alin. (2) prevede, în mod expres, că "dreptul la acţiunea în revendicare este imprescriptibil, cu excepţia cazurilor în care prin lege se dispune altfel".

Se constată că instanţa de apel a interpretat şi a aplicat, în mod corect, prevederile art. 563 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 566 alin. (1) din C. civ., atunci când a reţinut legalitatea soluţiei primei instanţe privind respingerea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, în considerarea caracterului imprescriptibil extinctiv al dreptului la acţiunea în revendicare. Prin urmare, nu poate fi primită susţinerea recurentului-pârât că "în realitate, capătul de cerere privind revendicarea nu a existat, fiind vorba doar despre simularea unei revendicări imprescriptibile, litigiul având ca obiect pretenţii".

Nefondată este şi critica potrivit căreia instanţa de apel a ignorat faptul că există legislaţie specială, care prevede termene de decădere, pe care reclamanţii nu le-au respectat, pierzând astfel dreptul de a obţine despăgubiri. Se reţine că este corect raţionamentul instanţei de apel, în sensul că, deşi reclamanţii au solicitat declanşarea procedurii de expropriere şi plata despăgubirii cuvenite, prin notificările adresate C.N.A.I.R. în anul 2011, totuşi nu a fost emisă decizie de expropriere, context în care dreptul reclamanţilor la despăgubiri nu se putea realiza în temeiul Legii nr. 33/1994 sau al Legii nr. 255/2010, aceştia având la îndemână un alt remediu pentru înlăturarea situaţiei prejudiciabile, şi anume acţiunea în revendicare, prin care să ceară restituirea terenului, în natură sau, după caz, prin echivalent valoric.

În legătură cu acest aspect, se mai reţine că instanţa de apel a valorificat inclusiv puterea de lucru judecat a sentinţelor nr. 3029/2004, nr. 3030/2004 şi nr. 3135/2004, prin care Judecătoria Buftea a respins cererile formulate de C.N.A.D.N.R., având ca obiect constatarea nulităţii absolute a titlurilor de proprietate emise autorilor reclamanţilor în temeiul Legii nr. 18/1991, precum şi a contractelor de vânzare-cumpărare autentificate sub nr. x/2002, nr. y/2002 şi nr. 633/2002. Faţă de invocarea motivului că terenurile erau declarate de lege ca fiind de utilitate publică, fiind afectate de construirea autostrăzii Bucureşti-Constanţa, instanţele de judecată au reţinut, ca argument decisiv, faptul că nu s-a făcut dovada exproprierii pentru cauză de utilitate publică a acestor terenuri.

Mai este de menţionat faptul că, referitor la al treilea capăt din cererea principală şi al doilea din cererea de intervenţie, având ca obiect contravalorea lipsei de folosinţă a terenului, se constată că recurentul-pârât nu a formulat critici cu privire la prescripţia extinctivă, astfel că instanţa de recurs nu este învestită a analiza legalitatea deciziei instanţei de apel din această perspectivă.

În altă ordine de idei, recurentul-pârât a susţinut că instanţa de apel l-a obligat, în mod nelegal, la plata cheltuielilor de judecată, nefiind în culpă procesuală, critică ce se circumscrie şi urmează a fi analizată în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că şi acest motiv de recurs este nefondat.

Potrivit dispoziţiilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., "partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să plătească acesteia cheltuielile de judecată". Obligaţia de plată a cheltuielilor de judecată se fundamentează pe culpa procesuală a părţii care a pierdut procesul.

Contrar celor susţinute în memoriul de recurs, instanţa de apel a aplicat, în mod corect, această normă procesuală, atunci când a obligat apelantul-pârât Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, să plătească apelanţilor-reclamanţi suma de 14.369,61 RON, precum şi apelantului-intervenient suma de 8.659,61 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în apel, în condiţiile în care apelul pârâtului a fost respins, ca nefondat, iar apelurile declarate de reclamanţi şi intervenientul principal au fost admise. În raport cu această soluţie, în mod corect s-a reţinut, prin decizia recurată, că apelantul-pârât se află în culpă procesuală şi că se impune obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată efectuate în etapa apelului.

Faţă de aceste considerente, constatând că nu sunt întemeiate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., astfel cum au fost invocate şi argumentate de către recurentul-pârât, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de către Statul Român, prin Ministerul Finanţelor.

Analizând recursul declarat de intervenientul principal, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl va admite, va casa, în parte, decizia recurată şi va trimite la aceeaşi instanţă de apel, spre rejudecare, apelul formulat de intervenientul principal, pentru următoarele considerente de drept:

Prin decizia recurată, instanţa de apel, printre altele, a obligat pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. să plătească intervenientului principal suma de 792.795,64 euro (echivalent în RON la cursul de referinţă B.N.R. din data plăţii), reprezentând 1/2 din contravaloarea lipsei de folosinţă a terenului, aferentă perioadei ianuarie 2014- decembrie 2022. Totodată, instanţa de apel respins solicitarea vizând plata contravalorii lipsei de folosinţă în continuare, respectiv de la data pronunţării hotărârii şi până la data plăţii despăgubirii de 349.061,20 euro (reprezentând 1/2 din valoarea de circulaţie a terenului), motivând că "nu se justifică acordarea de despăgubiri pentru viitor, întrucât le lipseşte caracterul cert, iar obligarea pârâtei la acordarea acestora nu ar fi justă, raportat la evoluţia pe care o pot avea chiriile pe piaţa imobiliară".

Intervenientul principal a atacat această din urmă soluţie, invocând motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi susţinând că instanţa de apel a făcut o aplicare greşită a normelor de drept material cuprinse la art. 1.349, art. 1.357, art. 1.381 şi art. 1.385 din C. civ.

În sinteză, recurentul-intervenient a argumentat că prejudiciul viitor este previzibil şi cert, fiind evident că terenul este şi va rămâne permanent ocupat de autostrada A2, iar, pentru perioada cuprinsă între data realizării expertizei evaluatorii (decembrie 2022) şi data plăţii despăgubirii (reprezentând 1/2 din valoarea de circulaţie a terenului), există criteriu de cuantificare a prejudiciului, întrucât în raportul de expertiză s-a realizat evaluarea lipsei de folosinţă a terenului prin raportare la valoarea chiriei unitare, estimate la 1,08 euro/mp.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este fondat.

În urma coroborării prevederilor art. 1.349 alin. (2), art. 1.357, art. 1.381 alin. (1) şi art. 1.385 alin. (1) din C. civ., se reţine că răspunderea civilă reparatorie intervine doar în situaţia în care unei persoane i se cauzează un prejudiciu injust, care trebuie să fie reparat integral, operaţiune juridică posibilă doar dacă prejudiciul îndeplineşte condiţiile de a fi cert, direct, personal şi de a rezulta din încălcarea sau atingerea unui drept subiectiv sau interes legitim.

După cum rezultă din reglementarea art. 1.532 din C. civ., prejudiciul este cert, atunci când existenţa lui este sigură, neîndoielnică şi, totodată, poate fi stabilită întinderea sa în prezent. Astfel, are caracter cert prejudiciul actual, care s-a produs în totalitate până la momentul în care victima cere repararea lui.

În ce priveşte prejudiciul viitor, art. 1.385 alin. (2) din C. civ. prevede că "se vor putea acorda despăgubiri şi pentru prejudiciul viitor, dacă producerea lui este neîndoielnică", iar art. 1.532 alin. (1) din C. civ. stipulează că "la stabilirea daunelor-interese, se va ţine seama de prejudiciile viitoare, atunci când acestea sunt certe". Plecând de la aceste dispoziţii legale, rezultă că prejudiciul viitor, adică cel care încă nu s-a produs, are caracter cert, dacă este neîndoielnic că se va produce, putând fi evaluat în prezent. Ca atare, certitudinea unui prejudiciu viitor rezultă atât din existenţa lui, cât şi din posibilitatea de a-i fi determinată întinderea, cel puţin provizoriu. Sub acest din urmă aspect, art. 1.532 alin. (3) din C. civ. prevede că "prejudiciul al cărui cuantum nu poate fi stabilit cu certitudine se determină de către instanţa de judecată".

În ipoteza în care prejudiciul viitor este doar eventual, adică producerea sa nu este sigură, atunci este lipsit de caracter cert, astfel că obligaţia de reparare se naşte numai după ce prejudiciul s-a produs sau va fi sigur că se va produce.

În concluzie, are caracter cert nu doar prejudiciul actual, ci şi prejudiciul viitor şi sigur, care, deşi încă nu s-a produs, este sigur că se va produce, putând fi stabilită întinderea lui, pe bază de elemente îndestulătoare. În schimb, prejudiciul viitor şi eventual nu este cert, întrucât producerea lui este nesigură.

În acord cu susţinerile recurentului-intervenient, se constată că instanţa de apel a aplicat, în mod greşit, prevederile art. 1.385 alin. (2) şi ale art. 1.532 alin. (1) din C. civ., atunci când a considerat că, pentru perioada cuprinsă între ianuarie 2023 şi momentul plăţii despăgubirii (reprezentând 1/2 din valoarea de circulaţie a terenului), prejudiciul constând în contravaloarea lipsei de folosinţă a terenului nu are caracter cert. În realitate, sunt îndeplinite în cauză condiţiile prevăzute de lege pentru ca prejudiciul viitor să fie cert, din moment ce, pe de o parte, acesta este sigur că se va produce, terenul fiind ocupat de autostradă, iar, pe de altă parte, întinderea lui se poate stabili pe baza mijloacelor de probă.

Sub acest din urmă aspect, se reţine că valoarea lipsei de folosinţă a terenului, pentru perioada mai 2019- decembrie 2022, a fost stabilită prin raportul de expertiză tehnică judiciară în specializarea evaluare proprietăţi imobiliare, efectuat de expertul judiciar E. în etapa apelului, criteriul folosit fiind valoarea chiriei unitare, estimate la 1,08 euro/mp.

Or, acest criteriu de evaluare putea fi valorificat de către instanţa de apel şi pentru calcularea, în continuare, a contravalorii lipsei de folosinţă a terenului, respectiv începând cu ianuarie 2023 şi până la momentul la care pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, va plăti intervenientului principal despăgubirea stabilită (349.061,20 euro), existând aşadar posibilitatea de a fi determinată întinderea prejudiciului viitor.

În acord cu susţinerile recurentului-intervenient, se constată că obligarea intimatei-pârâte Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere la plata contravalorii lipsei de folosinţă doar până la data efectuării expertizei evaluatorii (decembrie 2022) nu este de natură a acoperi integral prejudiciul, din moment ce, până la momentul plăţii despăgubirii (reprezentând 1/2 din valoarea de circulaţie a terenului), prejudiciul se produce în mod continuu şi are caracter cert, existând elemente îndestultoare pentru a-i fi stabilită întinderea.

În considerarea celor expuse, se reţine că soluţia instanţei de apel este nelegală, întrucât recurentul-intervenient principal este îndreptăţit la repararea prejudiciului viitor cert, constând în contravaloarea lipsei de folosinţă a terenului şi în continuare, respectiv pentru perioada începând cu ianuarie 2023 şi până la data plăţii despăgubirii (reprezentând 1/2 din valoarea de circulaţie a terenului).

Faţă de aceste considerente, constatând că este întemeiat motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel cum a fost invocat şi argumentat de recurentul-intervenient, Înalta Curte, în baza dispoziţiilor art. 497 din C. proc. civ., va admite recursul declarat de intervenientul principal, va casa, în parte, decizia recurată şi va trimite la aceeaşi instanţă de apel, spre rejudecare, apelul formulat de intervenientul principal.

Întrucât o atare soluţie nu permite, la acest moment, stabilirea părţii care a pierdut procesul, în sensul dispoziţiilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., cheltuielile de judecată efectuate de recurentul-intervenient principal, sub forma onorariului de avocat în cuantum de 4.760 RON, conform documentelor justificative depuse la dosarul de recurs, urmează a fi avute în vedere de către instanţa de apel, cu ocazia rejudecării apelului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate privind hotărârea nr. 27 din 10 iulie 2002, adoptată de către Consiliul Local al Comunei Cernica, precum şi adeverinţa nr. x din 29 ianuarie 2018, eliberată de către Primăria Comunei Cernica.

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de către pârâtul Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor, împotriva deciziei civile nr. 958A din 28 iunie 2023, pronunţate de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie în dosarul nr. x/2017.

Admite recursul declarat de intervenientul principal C. împotriva deciziei civile nr. 958A din 28 iunie 2023, pronunţate de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie în dosarul nr. x/2017.

Casează, în parte, decizia civilă recurată şi trimite la aceeaşi instanţă de apel, spre rejudecare, apelul formulat de către intervenientul principal C. împotriva sentinţei civile nr. 1310 din 19 aprilie 2021, pronunţate de către Tribunalul Ilfov, secţia civilă în dosarul nr. x/2017.

Menţine dispoziţiile deciziei recurate care nu contravin prezentei decizii.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 octombrie 2025.