Jurisdictional competence for EU non-reimbursable funding contracts: Specialized administrative jurisdiction overrides civil contract execution rules

Conflict negativ de competență. Contract de finanțare nerambursabilă din partea Uniunii Europene. Suspendarea vremelnică a executării scrisorii de garanție pentru restituirea avansului. Instanța competentă material

Cuprins pe materii: Drept procesual civil. Competența instanțelor judecătorești. Incidente procedurale privitoare la competența instanței

Index alfabetic: Conflict negativ

Ordonanţă preşedinţială

Contract de finanţare

Finanţare nerambursabilă

Competenţă materială

Litigiu de contencios administrativ

C. proc. civ., art. 135 alin. (1), alin. (4)

Legea nr. 554/2004, art. 7, art. 8 alin. (2), art. 10 alin. (1), alin. (1 ind. 1), alin. (3)

Din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 8 alin. (2) și ale art. 10 alin. (1) și alin. (11) din Legea nr. 554/2004 rezultă că, în privința raportului juridic derivat dintr-un contract de finanţare având ca obiect sume reprezentând finanţare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, legea prevede o competenţă specializată, indiferent de pretenţiile deduse judecăţii, dat fiind faptul că dispoziţiile art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 fac vorbire despre „cererile privind actele administrative”, nedistingând după cum aceste cereri ar viza anularea sau executarea contractelor respective, pentru a deveni incidente dispoziţiile art. 8 din aceeaşi lege, în sensul unei competenţe diferenţiate (instanţe de contencios administrativ/instanţe de drept comun).

Astfel, în cazul în care suma solicitată prin acţiune reprezintă o finanţare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, competenţa de soluţionare aparţine instanţelor de contencios administrativ, prin raportarea prevederilor alin. (11) la cele ale alin. (1) al art. 10 din Legea nr. 554/2004.

I.C.C.J., Secţia a II-a civilă, decizia nr. 95 din 27 ianuarie 2026

1. Pretenţia dedusă judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel București, Secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, la 14 octombrie 2025, sub nr. x/2/2025, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna A. a solicitat, pe calea ordonanței preşedinţiale, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Finanţarea Investițiilor Rurale şi Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii S.A., să se dispună suspendarea vremelnică a executării scrisorii de garanție nr. 626/28.09.2017 pentru restituirea avansului, constituite în temeiul contractului de finanțare nerambursabilă nr. C0720AN00021681200382/21.06.2017, până la soluționarea definitivă a fondului litigiului.

În drept, au fost invocate prevederile art. 997 alin. (1) C. proc. civ. coroborate cu art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a depus întâmpinare, la data de 20.10.2025, solicitând, în principal, respingerea cererii ca inadmisibilă şi, în subsidiar, ca fiind neîntemeiată.

La rândul său, pârâtul Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A. - IFN a depus întâmpinare, la data de 22.10.2025, susţinând, în esenţă, că acţiunea introductivă este prematur introdusă, dat fiind că, până la momentul întocmirii întâmpinării, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale nu i-a solicitat efectuarea plății scrisorii de garanție pentru restituirea avansului nr. 626/28.09.2017.

2. Hotărârile care au generat conflictul de competenţă

Prin sentinţa civilă nr. 184/2025 pronunţată în data de 23 octombrie 2025, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepția necompetenței materiale, invocată din oficiu, şi a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, Secţia a VI-a civilă, în temeiul art. 998 C. proc. civ. raportat la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, art. 95 pct. 1 şi art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., interpretat per a contrario.

Pentru a hotărî în acest sens, instanța de trimitere a reţinut, pe de o parte, caracterul administrativ al contractului de finanţare, astfel cum rezultă din art. 8 din contract, şi, pe de altă parte, că executarea scrisorii de garanţie face parte din executarea contractului administrativ astfel încheiat, apreciind că devin incidente dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care prevăd competenţa instanţelor de drept civil.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, Secţia a VI-a civilă, la data de 14 noiembrie 2025, care, prin sentinţa civilă nr. 453/2025 din data de 4 decembrie 2025, a admis excepţia necompetenţei, a declinat competenţa de soluţionare a prezentei cereri către Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a trimis cauza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie spre soluţionarea acestui conflict.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de conflict a considerat că, în cauză, este necesară determinarea instanţei competente să soluţioneze acţiunea reclamantei având ca obiect anularea notificării emise de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale nr. 2338/9.10.2025.

Reţinând că cererea dedusă judecăţii are ca obiect sume reprezentând finanţare nerambursabilă din partea UE, consideră că în speţă sunt aplicabile dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, ce au caracter special faţă de cele ale art. 8 alin. (2) din acelaşi act normativ.

De asemenea, consideră relevante în stabilirea competenţei şi prevederile legale care reglementează statutul pârâtei, respectiv art. 1 din O.U.G. nr. 41 din 18 iunie 2014 şi art. 8 din Legea nr. 315/2004, texte normative pe care le redă.

În consecinţă, faţă de împrejurarea că reclamanta urmăreşte suspendarea executării unor acte de recuperare a sumei de 3.000.000 lei, reprezentând finanţare nerambursabilă din partea UE, consideră că instanţa competentă este Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, ca instanţă de la sediul pârâţilor.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţia a II-a civilă la data de 22 decembrie 2025 și prin rezoluția de primire a fost stabilit termen de judecată la data de 27 ianuarie 2026.

3. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie:

Analizând actele și lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reține următoarele:

Constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, pentru următoarele considerente:

Notează instanţa supremă că, prin cererea cu care a învestit instanţa de contencios administrativ, reclamanta a solicitat, pe calea ordonanței preşedinţiale, suspendarea vremelnică a executării scrisorii de garanție pentru restituirea avansului nr. 626/28.09.2017, constituită în temeiul contractului de finanțare nerambursabilă nr. C0720AN00021681200382 din 21.06.2017, până la soluționarea definitivă a fondului litigiului.

Curtea de Apel Bucureşti a reţinut, în esenţă, că este incident art. 8 din Legea nr. 554/2004, apreciind că pretenţiile formulate în cadrul prezentului demers judiciar privesc modalitatea de executare a unui contract administrativ; ca urmare, a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, conform normei legale reţinute.

Contrar acestei opinii, Tribunalul Bucureşti a reţinut că suma solicitată prin acţiune reprezintă o finanţare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, astfel încât se aplică regulile din cuprinsul art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, instanţa competentă fiind stabilită conform criteriului valoric.

Înalta Curte reţine că această din urmă instanţă a stabilit în mod corect competenţa de soluţionare în fond a cererii deduse judecăţii.

Verificând actele dosarului, se constată că reclamanta a încheiat, la data de 21.06.2017, cu Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, contractul de finanțare nr. CQ720AN00021681200382, având ca obiect acordarea unui ajutor financiar nerambursabil pentru proiectul „Înființare sistem de alimentare cu apă și canalizare în comuna A., județul Călărași”, cu o valoare totală de 8.654.279,91 lei, iar Agenţia a acordat un avans de 3.028.998 lei, în baza art. 4 din contract și a legislației comunitare.

Prin notificarea nr. 2338 din data de 9.10.2025, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat, în termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii notificării, restituirea sumei de 3.028.998 lei, reprezentând avans acordat şi nejustificat, în caz contrar urmând a se proceda la executarea scrisorii de garanţie.

Prin răspunsul la notificare, reclamanta a solicitat revenirea asupra măsurii, evidenţiindu-se că acesta constituie plângere prealabilă, în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun.

La art. 10 din acelaşi act normativ se regăseşte o reglementare distinctă în privinţa actelor administrative şi celor asimilate lor, conform căreia: (1) litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de lei se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel; iar alin. (11) prevede că cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluţionează potrivit criteriului valoric, iar cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se soluţionează potrivit rangului autorităţii, conform prevederilor alin. (1).

Aşadar, pe cale de interpretare sistematică a dispoziţiilor legale evocate, rezultă că, în privinţa raportului juridic derivat din contractul de finanţare având ca obiect sume reprezentând finanţare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, legea prevede o competenţă specializată, indiferent de pretenţiile deduse judecăţii, dat fiind faptul că dispoziţiile art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 fac vorbire despre „cererile privind actele administrative”, nedistingând după cum aceste cereri ar viza anularea sau executarea contractelor respective, pentru a deveni incidente dispoziţiile art. 8 din aceeaşi lege, în sensul unei competenţe diferenţiate (instanţe de contencios administrativ/instanţe de drept comun).

Având în vedere existenţa unei norme speciale în privinţa competenţei de soluţionare, Înalta Curte urmează a da eficienţă acesteia, conform principiului specialia generalibus derogant, şi a reţine că, în prezenta cauză, competenţa de soluţionare aparţine instanţelor de contencios administrativ, prin raportarea prevederilor alin. (11) la cele ale alin. (1) al art. 10 din Legea nr. 554/2004.

În privinţa criteriului valoric, se reţine că suma de 3.082.998 lei se situează peste pragul de 3.000.000 lei prevăzut de normele legale indicate, atrăgând astfel competenţa curţii de apel - secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În ceea ce priveşte competenţa teritorială, se constată că dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 au în vedere sediul pârâţilor. Având în vedere că ambele pârâte au sediul în Bucureşti, competentă să soluţioneze prezentul litigiu este Curtea de Apel Bucureşti.

În consecinţă, în raport de considerentele expuse, Înalta Curte a constatat că, în speţă, competenţa de soluţionare a cauzei revine Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, astfel încât, în aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (4) C. proc. civ., a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea acestei instanţe, căreia i s-a trimis dosarul spre soluționare.