Civil vs. administrative jurisdiction over state guarantee claims arising from private-law guarantee contracts

Şedinţa publică din data de 25 martie 2025

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. CIRCUMSTANŢELE CAUZEI

1.1) Obiectul litigiului dedus judecăţii.

Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 23 februarie 2023, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâţii Fondul National de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici si Mijlocii S.A. - IFN ("Fondul") şi Ministerul Finanţelor, solicitând instanţei:

- anularea deciziei de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022, emisă de Fond în legătură cu cererea de plată nr. x din data de 24.05.2022, sau (alternativ) constatarea refuzului nejustificat al Fondului de soluţionare a cererii de plată menţionate, refuz materializat prin decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022;

- obligarea pârâţilor la acordarea către A. a sumei de 450.000 de RON cu titlu de garanţie de stat, sumă solicitată prin cererea menţionată, respectiv obligarea acestora la îndeplinirea obligaţiilor legale ce le revin în acest scop, după cum urmează:

a) în principal, obligarea Ministerul Finanţelor la plata, către A., a sumei de 450.000 de RON, de îndată sau (alternativ) într-un termen de maximum 30 de zile, care va fi calculat de la rămânerea definitivă a hotărârii ce se va pronunţa în cauză;

b) în subsidiar: (i) obligarea Fondului la emiterea unei decizii de aprobare a cererii de plată, de îndată sau (alternativ) într-un termen de maximum 30 de zile, care va fi calculat de la rămânerea definitivă a hotărârii ce se va pronunţa în cauză, precum şi (ii) obligarea Ministerului Finanţelor la plata, către A., a sumei de 450.000 de RON, în termen de maximum 5 zile de la emiterea deciziei de aprobare, conform art. 23 alin. (7) din O.U.G. nr. 110/2017;

- stabilirea, în sarcina pârâţilor, a obligaţiilor menţionate sub sancţiunea aplicării unor penalităţi de 1.000 de RON pe fiecare zi de întârziere, pentru punctul 2 lit. b) (i), şi, respectiv, de 1% pentru fiecare zi de întârziere, pentru punctul 2 lit. a) şi lit. b) (ii), conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004;

- obligarea pârâţilor, în solidar, la plata unor despăgubiri constând în contravaloarea, supusă indexării cu rata inflaţiei, a prejudiciului cauzat reclamantei prin întârzierea/neîndeplinirea obligaţiilor de aprobare a cererii de plată şi de acordare a sumelor solicitate conform art. 1535 C. civ. coroborat cu art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004;

- obligarea pârâţilor la plata tuturor cheltuielilor de judecată.

I. 2. Apărările formulate de pârâţi

2.1. Prin întâmpinare, pârâtul Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A. - IFN a invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, apreciind că Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă este competent să soluţioneze prezenta cauză, la stabilirea instanţei competente să soluţioneze litigiul urmând a se avea în vedere, pe de-o parte, calitatea părţilor, iar, pe de altă parte, izvorul obligaţiilor.

De asemenea, a invocat excepţia insuficientei timbrări, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a FNGCIMM, iar, pe fond, a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 205 şi urm. C. proc. civ., C. civ., prevederile legislaţiei speciale - O.U.G. nr. 110/20.12.2017, Hotărârea nr. 282/2020 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 110/2017, Ordinul (MF) nr. 1886/2020, precum şi orice alte norme de drept material sau procedural incidente în speţă.

2.2. Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Finanţelor a invocat, pe cale de excepţie, lipsa calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor în ceea ce priveşte capetele 1 şi 4 ale cererii şi inadmisibilitatea în ceea ce priveşte petitul 2 al cererii.

I. 3. Cererea de chemare în garanţie

Pârâtul Ministerul Finanţelor a formulat cerere de chemare în garanţie a pârâtului Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A. - IFN., prin care a solicitat ca, în ipoteza în care va fi obligat, prin hotărâre judecătorească, la plata către reclamantă a sumei de 450.000 de RON, să i se recunoască dreptul de regres împotriva Fondului, care trebuie să fie obligat la plata sumei menţionate către Minister.

În motivare, a învederat, în esenţă, că singura entitate care poate răspunde pentru legalitatea actelor emise în exerciţiul atribuţiilor conferite de lege este doar emitentul actului, în speţă Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A. - IFN, în temeiul dispoziţiilor art. 23 şi urm. din H.G. nr. 282/20202.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 72 C. proc. civ.

I. 4. Aspecte procesuale

La termenul de judecată din data de 02.02.2024, instanţa a reţinut cauza spre soluţionare asupra excepţiei necompetenţei materiale, invocate prin întâmpinare.

2) Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 139 din data de 02 februarie 2024, pronunţată în dosarul nr. x/2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată prin întâmpinare de pârâtul Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A.- IFN, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

În motivarea acestei hotărâri, instanţa a reţinut, în esenţă, următoarele:

Pretenţiile deduse judecăţii în prezenta cauză derivă din convenţia de garantare nr. 8/04.05.2020, încheiată între reclamanta A. S.A. şi Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A., având ca obiect derularea Programului de susţinere a întreprinderilor mici şi mijlocii B..

Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii este o instituţie financiară nebancară, înfiinţată în scopul facilitării accesului IMM-urilor la finanţări, prin acordarea de garanţii pentru instrumentele de finanţare contractate de la instituţii financiare sau din alte surse.

Fondul funcţionează în baza H.G. nr. 1211/2001 privind înfiinţarea Fondului Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii, a Legii nr. 31/1990 a societăţilor comerciale, a Legii nr. 93/2009 privind instituţiile financiare nebancare şi a Legii nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării IMM-urilor, în scopul susţinerii activităţilor întreprinzătorilor. Conform Actului Constitutiv aprobat prin H.G. nr. 1211/2001, toate părţile sociale din care este constituit capitalul social al Fondului aparţin în totalitate statului român, care deţine calitatea de asociat unic al Fondului.

Obiectul de activitate al Fondului Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii, ca societate comercială, constă - în principal - în activitatea de garantare a garanţiilor.

Curtea a reţinut că autorităţile publice, definite potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu sunt angrenate doar în raporturi de drept administrativ, ci şi în raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept, dreptul constituţional, dreptul civil, dreptul muncii, dreptul familiei, dreptul contravenţional, iar competenţa materială de soluţionare a cererii se determină în funcţie de obiectul cererii de chemare în judecată cu care instanţa a fost învestită.

Noţiunea de autoritate publică, aşa cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, include orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes legitim public.

Or, s-a reţinut, cererea de chemare în judecată care face obiectul litigiului pendinte nu este în legătură cu executarea unui act administrativ emis în regim de putere publică de către una dintre cele două părţi pârâte, ci are ca obiect un litigiu civil intervenit între doi profesionişti, în legătură cu aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al celor doi profesionişti din prezenta cauză, iar pretenţiile deduse judecăţii în prezenta cauză derivă dintr-un contract civil încheiat între doi profesionişti, respectiv convenţia de garantare nr. 8/04.05.2020, părţile acţionând în calitate de persoane juridice de drept privat, calificate ca profesionişti conform C. civ.

A considerat instanţa că prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004 trebuie să fi interpretate în mod corespunzător, în sensul că nu toate actele emise de autorităţile publice, definite potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, pot fi atacate în faţa instanţei de contencios administrativ, instanţa competentă urmând a fi determinată în funcţie de specificul efectelor juridice pe care le generează fiecare act juridic în parte.

În acest context, Curtea a reţinut că încheierea convenţiei de garantare nu creează un raport juridic de drept public, ci un raport juridic specific profesioniştilor, potrivit art. 3 alin. (2) C. civ., care are la bază dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 31/1990 privind funcţionarea societăţilor comerciale.

Interpretarea în sensul că natura juridică a actelor emise de autorităţile publice se stabileşte prin raportare la natura juridică a raporturilor juridice în concretizarea cărora au fost emise a fost confirmată şi prin Decizia nr. 11/11.05.2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în care s-a statuat că dispoziţiile Legii nr. 554/2004 limitează controlul exercitat de instanţele de contencios administrativ la actul administrativ, definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din lege.

Din analiza convenţiei de garantare nr. 8/04.05.2020, instanţa a considerat că nu se poate reţine ca fiind identificate niciuna din caracteristicile unui contract încheiat în regim de putere publică. Chiar dacă s-ar lua în considerare ipoteza că aceasta ar avea valenţele unui contract administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004, întrucât litigiul decurge din executarea acesteia, competenţa de soluţionare ar reveni tot instanţelor civile de drept comun.

Decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022, emisă de Fond în legătură cu cererea de plată nr. x din data de 24.05.2022, materializează un refuz de executare a obligaţiilor contractuale pe care reclamanta susţine că pârâtul le are. Atragerea în proces a Ministerului Finanţelor nu produce efecte juridice asupra competenţei materiale, întrucât important este raportul juridic principal dedus judecăţii, care determină cauza juridică a acţiunii (răspunderea juridică pentru obligaţiile asumate prin convenţia de garantare nr. 8/04.05.2020 de către Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A.).

Curtea a avut în vedere şi jurisprudenţa recentă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care, în soluţionarea conflictelor de competenţă în litigii similare, a stabilit competenţa în favoarea instanţei civile - Decizia nr. 1741 din 29 septembrie 2020 a secţiei a II-a Civile a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în acelaşi sens statuând instanţa supremă şi prin decizia civilă nr. 202/18.01.2022 a secţiei contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2021.

Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că, în acest context, competenţa materială de soluţionare a cauzei se determină în raport de valoarea obiectului cererii, potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., care se situează deasupra pragului valoric de 200.000 de RON, în funcţie de care competenţa materială revine tribunalului.

2.2. La data de 26 aprilie 2024, cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, sub acelaşi număr de dosar, care, prin sentinţa civilă nr. 3145/2024, din data de 22 noiembrie 2024, constatând că este competentă material să soluţioneze cauza Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a se pronunţa astfel, Tribunalul a reţinut, în esenţă, următoarele motive:

Decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022, a cărei legalitate a fost contestată de reclamantă, este un act administrativ individual emis în regim de putere publică.

În primul rând, instanţa a reţinut că pârâtul Ministerul Finantelor este autoritate publică, iar pârâtul Fondul National de Garantare a Creditelor pentru Intreprinderile Mici şi Mijlocii S.A.- IFN este autoritate publică asimilată, în sensul art. 2 lit. b) din Legea nr. 554/2004 şi, în al doilea rând, Decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022 este un act administrativ individual în sensul art. 2 lit. c) din Legea 554/2004; în al treilea rând, s-a reţinut că definiţia regimului de putere publică se regăseşte la art. 5 lit. j) din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Prin raportare la aceste norme de drept, instanţa a constatat că Decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022 este emisă de autoritatea publică în vederea executării în concret a legii, adică pentru punerea în aplicare a normelor de drept public din O.U.G. nr. 110/2017 privind Programul de susţinere a întreprinderilor mici şi mijlocii şi a întreprinderilor mici cu capitalizare de piaţă medie - B..

Împrejurarea că pârâta este o societate pe acţiuni, nu poate conduce la înlăturarea aplicabilităţii Legii nr. 554/2004, din moment ce însuşi legiuitorul a reglementat existenţa autorităţilor publice asimilate, în sensul legii contenciosului administrativ.

În măsura în care argumentul pârâtului referitor la calitatea de societate pe acţiuni ar fi primit, ar însemna că art. 2 lit. b) din Legea 554/2004 nu se aplică niciodată persoanelor juridice de drept privat, contrar textului de lege.

Ceea ce este relevant, a considerat instanţa, este caracterul actului emis şi natura juridică a acestuia, simplul fapt al calităţii pârâtului de societate nefiind suficient.

Astfel, întreaga procedură de acordare de garanţii de stat prin intermediul Programului de susţinere a întreprinderilor mici şi mijlocii şi a întreprinderilor mici cu capitalizare de piaţă medie - B. aşa cum este reglementat de O.U.G. nr. 110/2017, a fost considerată de legiuitor ca fiind de interes public, băncile şi Fondul neputând derula sau acorda la libera alegere garanţii de stat, acestea fiind supuse unor condiţii detaliate prin lege. Astfel, O.U.G. nr. 110/2017 reglementează ansamblul de reguli care guvernează sistemul de acordare de garanţii de stat, raporturile dintre autoritatea publică şi beneficiarul programului, precum şi dintre acestea şi Ministerul Finanţelor Publice.

Din această perspectivă, reiese că O.U.G. nr. 110/2017 cuprinde norme de drept public, având în vedere destinatarii căruia i se adresează, precum şi interesul public urmărit a fi protejat prin aceste prevederi derogatorii. Normele privind procedura de acordare a garanţiilor de stat sunt norme de drept public deoarece reglementează relaţiile dintre indivizi şi instituţiile statului.

S-a mai reţinut că, în aplicarea în concret a legii, autoritatea a emis Decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022, care reprezintă o manifestare de voinţă a autorităţii în sensul punerii în aplicare a normelor de drept public din O.U.G. nr. 110/2017.

Având în vedere aceste considerente, reiese că procedura prevăzută de O.U.G. nr. 110/2017 este reglementată de norme de drept public iar Decizia de respingere nr. RDG 2571 reprezintă expresia manifestării de voinţă a pârâtului care se impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile cu persoane fizice sau juridice, în ceea ce priveşte procedura de acordare a garanţiilor stat, pentru apărarea interesului public.

Pe cale de consecinţă, tribunalul a reţinut aplicabilitatea art. 10 din Legea 554/2004, fiind în discuţie un act administrativ emis de o autoritate publică centrală, motiv pentru care a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra regulatorului de competenţă.

Constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă, în sensul art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., între cele două instanţe, care s-au declarat deopotrivă necompetente material să judece litigiul, în temeiul art. 135 C. proc. civ., Înalta Curte va pronunţa regulatorul de competenţă şi va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, pentru următoarele considerente:

Obiectul prezentei acţiuni îl reprezintă cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii F.N.G.C.I.M.M. S.A.- I.F.N. şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, prin care se solicită anularea deciziei de respingere nr. RDG 2571/23.08.2022 emisă de Fond, cu consecinţa aprobării cererii de plată nr. x/24.05.2022 şi obligarea pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanţelor la plata sumei de 450.000 RON, reprezentând prejudiciul produs prin emiterea deciziei în cauză.

Înalta Curte reţine că pretenţiile ce fac obiectul prezentului litigiu îşi au izvorul în convenţia de garantare nr. 8/04.05.2020 încheiată între reclamantă şi pârâtul F.N.G.C.I.M.M. - I.F.N. S.A., având ca obiect derularea Programului de susţinere a întreprinderilor mici şi mijlocii B..

Esenţială în economia litigiului este împrejurarea că pretenţiile deduse judecăţii au drept cauză juridică neîndeplinirea obligaţiilor asumate de părţi prin convenţia de garantare nr. 8/04.05.2020, care reprezintă un contract civil, şi nu unul administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004; în realitate, reclamanta a solicitat instanţei de judecată obligarea pârâtei la executarea obligaţiei asumate contractual ca urmare a îndeplinirii riscului care a fost garantat prin respectiva convenţie de garantare.

Înalta Curte subliniază că relevant pentru stabilirea competenţei materiale în cauză este art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, care defineşte contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim."

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din acelaşi act normativ, autoritate publică este "orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică."

În cauză, însă, cerinţa ca pârâtul F.N.G.C.I.M.M. - I.F.N. S.A. să acţioneze în regim de putere publică nu este îndeplinită, acesta fiind, astfel cum reiese din dispoziţiile art. 1 alin. (1) H.G. nr. 1211/2001, o persoană juridică de drept privat şi instituţie financiară organizată ca societate comercială pe acţiuni, cu asociat unic Statul Român, dar care nu emite acte administrative, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În susţinerea argumentului că pârâtul nu acţionează în regim de putere publică se reţine şi art. 5 lit. jj) din Codul administrativ, care statuează în sensul că regimul de putere publică este "ansamblul prerogativelor şi constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuţiilor autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice şi care le conferă posibilitatea de a se impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului public".

Totodată, se impune a se sublinia că decizia de respingere nr. RDG 2571/23.08.2022 a cererii de plată nu reprezintă altceva decât refuzul de executare a obligaţiei asumată contractual, refuz manifestat în derularea raporturilor contractuale dintre părţi, iar nu un act emis în regim de putere publică, în vederea executării O.U.G. nr. 110/2017, de vreme ce convenţia de garantare nu are ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice ori achiziţii publice iar Fondul, prin decizia sa unilaterală, nu poate modifica sau stinge obligaţiile derivate din contract.

Aşadar, având în vedere obiectul şi cauza litigiului, precum şi dispoziţiile legale menţionate, Înalta Curte reţine că părţile litigante sunt persoane juridice de drept privat - societăţi comerciale pe acţiuni care îşi desfăşoară activitatea în conformitate cu dispoziţiile Legii societăţilor nr. 31/1990 şi ale Legii nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii -, şi nu autorităţi publice, asimilate, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, iar convenţia nu are ca obiect prestarea unui serviciu de interes public, pentru ca aceasta să intre în categoria contractelor asimilate, litigiul fiind unul de natură civilă, legat de executarea unui contract civil încheiat de părţi pe poziţii de egalitate juridică - convenţia de garantare nr. 8/04.05.2022.

În aceste condiţii, se impune concluzia că litigiul dintre părţi este unul eminamente civil, iar în ceea ce priveşte stabilirea competenţei materiale trebuie avute în vedere regulile de drept comun, respectiv prevederile art. 95 pct. 1 C. proc. civ., prin raportare la art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ.

Cum în speţă se urmăreşte recuperarea sumei în cuantum 400.000 RON, cu titlu de garanţie a 90% din creditul nerambursat de beneficiar, obiectul şi valoarea cererii de chemare în judecată conferă competenţă materială de soluţionare a cauzei tribunalului.

Aşa fiind, pentru raţiunile înfăţişate, Înalta Curte, în temeiul art. 135 alin. (4) C. proc. civ., urmează a stabili competenţa de soluţionarea a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionarea a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 martie 2025.