Competence of civil courts for execution disputes on public property concessions under Law 101/2016

Şedinţa publică din data de 7 octombrie 2025

Deliberând asupra recursurilor, constată următoarele:

1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, la 16 noiembrie 2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii CONSILIUL JUDEŢEAN TULCEA şi Unitatea Administrativ-Teritorială JUDEŢUL TULCEA, prin CONSILIUL JUDEŢEAN TULCEA, a solicitat anularea notificării întocmite de către pârâtă sub nr. x din 29 septembrie 2022 privind declararea rezilierii de plin drept a contractului de concesiune nr. x din 16 februarie 2006, precum şi anularea deciziei de respingere a plângerii prealabile, materializată prin adresa din 1 noiembrie 2022, cu denumirea "Răspuns la plângerea prealabilă".

Prin încheierea din 19 decembrie 2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale procesuale, invocată din oficiu, şi a dispus trimiterea dosarului secţiei a VI-a Civile din cadrul aceluiaşi tribunal, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei secţii la 18 ianuarie 2023, sub nr. x/2022*.

În considerentele acestei încheieri, tribunalul a constatat că procesul priveşte modul de îndeplinire a obligaţiilor contractuale asumate printr-un contract administrativ, ce se circumscrie noţiunii de "litigii şi cereri care decurg din executarea contractelor administrative", în exprimarea art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016.

La 8 septembrie 2023, reclamanta a depus cerere de modificare a acţiunii, prin care a solicitat să se constate existenţa în continuare a contractului de concesiune nr. x din 16 februarie 2006 şi să se dispună anularea notificării întocmite de către pârâtă sub nr. x din 29 septembrie 2022 privind declararea rezilierii de plin drept a contractului de concesiune menţionat, precum şi a adresei nr. x din 1 noiembrie 2022 privind menţinerea declaraţiei de reziliere.

Prin sentinţa civilă nr. 73 din 19 ianuarie 2024, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă, în dosarul nr. x/2022, a fost admisă cererea de chemare în judecată, fiind anulate notificarea nr. x din 29 septembrie 2022 şi adresa din 1 noiembrie 2022.

De asemenea, s-a constatat în fiinţă contractul de concesiune nr. x din 16 februarie 2006, iar pârâta a fost obligată să achite reclamantei suma de 15.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

2. Împotriva acestei sentinţe pârâţii CONSILIUL JUDEŢEAN TULCEA şi Unitatea Administrativ-Teritorială JUDEŢUL TULCEA, prin CONSILIUL JUDEŢEAN TULCEA, au declarat apel.

Prin decizia civilă nr. 74A/2025 din 23 ianuarie 2025 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VI-a civilă, a fost admis apelul declarat în cauză, cu consecinţa schimbării în tot a sentinţei primei instanţe, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Prin cererea înregistrată pe rolul aceleiaşi instanţe, la 27 ianuarie 2025, petenta A. S.R.L. a solicitat îndreptarea erorii materiale strecurate în dispozitivul deciziei civile pronunţate în apel, cu privire la calea de atac ce poate fi exercitată împotriva acestei hotărâri, respectiv "Cu recurs în 30 zile de la comunicare.", în loc de "Definitivă.", cum în mod eronat s-a menţionat.

Prin încheierea din 6 februarie 2025, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VI-a civilă a respins cererea de îndreptare a erorii materiale, ca nefondată.

3. Împotriva deciziei civile nr. 74A/2025 din 23 ianuarie 2025 reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea deciziei recurate şi, în urma rejudecării, respingerea apelului, ca nefondat.

În motivarea cererii de recurs, după expunerea argumentelor privind admisibilitatea căii extraordinare de atac exercitate, recurenta-reclamantă a susţinut că, prin decizia atacată, instanţa de apel, validând rezilierea contractului înainte de soluţionarea litigiului privind majorarea redevenţei, a încălcat principiul dreptului la un proces echitabil, ocrotit de art. 6 din Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale, principiul disponibilităţii reglementat de art. 9 C. proc. civ., precum şi limitele efectului devolutiv determinate de ceea ce s-a supus judecăţii la prima instanţă stabilite de art. 478 din acelaşi cod, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut de pct. 8 al aceluiaşi articol, autoarea căii de atac a reproşat instanţei de apel aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 1.170 C. civ. şi a prevederilor art. 1.020-1.021 C. civ. de la 1864.

Reclamanta A. S.R.L. a formulat recurs şi împotriva încheierii din 6 februarie 2025, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii recurate şi, în urma rejudecării, admiterea cererii de îndreptare a erorii materiale, în sensul de a se menţiona că hotărârea pronunţată în apel este supusă recursului, iar nu definitivă.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat, recurenta-reclamantă a susţinut că, raportat la legislaţia în vigoare la data introducerii acţiunii şi la obiectul cauzei, respectiv contractul de concesiune a bunurilor proprietate publică, încheiat sub imperiul Legii nr. 219/1998, procesul pendinte face parte din categoria litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative aflate în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun, conform art. 330 din Codul administrativ, care face trimitere la Legea nr. 554/2004, nefiind incidente dispoziţiile Legii nr. 101/2016.

Prin urmare, s-a apreciat că împotriva deciziei pronunţate de instanţa de apel poate fi exercitată calea extraordinară de atac a recursului, conform art. 483 alin. (1) C. proc. civ., în termenul prevăzut de art. 485 din acelaşi cod.

Intimata-pârâtă Unitatea Administrativ-Teritorială JUDEŢUL TULCEA, prin CONSILIUL JUDEŢEAN TULCEA, a formulat întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, pe cale de excepţie, respingerea recursurilor ca inadmisibile, iar în subsidiar, respingerea căilor extraordinare de atac, ca nefondate.

La termenul din 23 septembrie 2025, Înalta Curte a acordat cuvântul asupra excepţiei inadmisibilităţii recursurilor, invocată de intimata-pârâtă, şi a amânat pronunţarea la data de 7 octombrie 2025, pentru motivele reţinute în considerentele încheierii de la acea dată.

La 30 septembrie 2025, recurenta-reclamantă a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea excepţiei inadmisibilităţii recursurilor, pentru motivele arătate în preambulul cererii de recurs formulate împotriva deciziei din apel şi a celor dezvoltate prin calea extraordinară de atac exercitată împotriva încheierii din 6 februarie 2025, pe care le-a reluat.

4. Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia inadmisibilităţii recursurilor, a cărei soluţionare face de prisos examinarea altor excepţii sau a fondului cauzei, Înalta Curte constată că aceasta este întemeiată, pentru următoarele considerente:

4.1. Contractul de concesiune a bunurilor proprietate publică este un contract administrativ, asimilat actului administrativ, fiind menţionat expres în art. 2 alin. (1) lit. c)1 din Legea nr. 554/2004 ("contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică").

Tradiţional, acest tip de contracte administrative au fost supuse jurisdicţiei contenciosului administrativ şi dublului grad de jurisdicţie (fond-recurs).

Astfel, potrivit art. 272 alin. (3) din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor şi, ulterior, potrivit art. 66 alin. (3) din O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, împotriva hotărârii tribunalului se putea declara recurs la secţia de contencios administrativ a curţii de apel.

În prezent, art. 330 din O.U.G. nr. 57/2019 (Codul administrativ) prevede că:

"Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislaţiei privind contenciosul administrativ".

Este de remarcat că legiuitorul nu a utilizat în norma de trimitere denumirea "legea contenciosului administrativ" pentru a identifica în mod exact şi fără echivoc Legea nr. 554/2004, ci sintagma "legislaţia privind contenciosul administrativ", ce are un înţeles mai larg, semnificând totalitatea legilor domeniului juridic în discuţie.

4.2. Plecând de la aceste consideraţii introductive, se pune problema ca, în urma examinării intervenţiei evenimentelor legislative relevante, să fie dezlegată următoarea chestiune de drept:

"în litigiile care decurg din executarea contractelor de concesiune a bunurilor proprietate publică sunt aplicabile prevederile art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016?" sau, cu alte cuvinte

"litigiile şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative prevăzute de art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 se referă la alte contracte administrative decât cele menţionate la art. 3 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege?".

4.3. În forma iniţială a Legii nr. 101/2016, cu respectarea normelor de tehnică legislativă referitoare la unicitatea reglementării în materie şi unitatea terminologică, art. 3 alin. (1) lit. c) definea termenul de "contract", utilizat în mod unitar în corpul actului normativ, ca fiind oricare din următoarele contracte administrative speciale: (i) contractul de achiziţie publică, împreună cu acordul-cadru; (ii) contractul sectorial; (iii) contractul de concesiune de servicii sau contractul de concesiune de lucrări.

În mod coerent şi unitar terminologic, art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 (forma iniţială) prevedea că:

"Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin complete specializate în achiziţii publice".

Prin Legea nr. 212/2018, a fost modificat art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, în sensul înlocuirii sintagmei "executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor" cu "anularea sau nulitatea contractelor" şi a fost introdus alin. (11), cu următoarea formulare:

"Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante".

În acelaşi timp, a fost modificat art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care în ultima frază prevede că:

"Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun".

O primă observaţie care se impune în acest stadiu al intervenţiei legislative este că legiuitorul s-a îndepărtat de la unitatea terminologică, întrucât a folosit un alt termen - "contracte administrative", definit în actul normativ general (art. 2 alin. (1) lit. c)1 din Legea nr. 554/2004), deşi Legea nr. 101/2016 stabilise înţelesul şi sfera de aplicare a termenului "contract", care trebuia utilizat în mod obligatoriu în actul normativ special.

Această primă nerespectare a regulilor de tehnică legislativă, amplificată prin intervenţiile legislative ulterioare, conduce la ideea că unicitatea reglementării în materie şi obiectul iniţial al actului normativ special (Legea nr. 101/2016) nu mai pot fi avute în vedere la stabilirea domeniului de aplicare a sintagmei "procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative" utilizate în art. 53 alin. (11) din lege.

Astfel, după ce prin O.U.G. nr. 26/2022, în cuprinsul art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 a fost adăugată sintagma "şi cele care decurg din rezilierea, rezoluţiunea, denunţarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziţie publică din motive independente de autoritatea contractantă", prin Legea nr. 208/2022, a fost modificat art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, revenindu-se la forma iniţială a legii:

"...executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor".

De menţionat că această din urmă modificare legislativă a fost rezultatul unui amendament admis în Camera Deputaţilor, care a fost motivat astfel:

"în vederea stabilirii unei abordări unitare atât în ceea ce priveşte litigiile ce se nasc din executarea contractelor…cu privire la modul de îndeplinire a obligaţiilor contractuale".

Din acest moment legislativ, în acelaşi art. 53 din Legea nr. 101/2016 este utilizat atât termenul "executarea contractelor" (alin. (1), cât şi "executarea contractelor administrative" (alin. (1)1), în prima situaţie litigiile fiind în competenţa de primă instanţă a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, în timp ce în a doua ipoteză, litigiile sunt în competenţa de primă instanţă a secţiei civile a tribunalului (până la ultima modificare a Legii nr. 101/2016 intervenită prin Legea nr. 75/2023).

Interpretarea potrivit căreia cei doi termeni au acelaşi înţeles şi domeniu de aplicare nu poate fi primită.

Plecând de la definirea diferită a acestor termeni în legea specială (art. 3 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 101/2016) şi în legea generală (art. 2 alin. (1) lit. c)1 din Legea nr. 554/2004), rezultă cu evidenţă că teza unui înţeles identic este contrazisă de atribuirea acestor litigii în competenţa materială procesuală a unor instanţe diferite din punct de vedere al specializării.

Chiar dacă ulterior, prin Legea nr. 75/2023, litigiile prevăzute de art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 au fost redate în competenţa instanţelor de contencios administrativ, interpretarea de mai sus contravine regulii de tehnică legislativă referitoare la evitarea paralelismelor (art. 16 din Legea nr. 24/2000), întrucât legiuitorul nu a înlăturat ipoteza litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative, deşi la alineatul precedent este reglementată competenţa de soluţionare a proceselor privind executarea contractelor speciale definite la art. 3 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 101/2016.

Mai trebuie menţionat că sintagma "din motive independente de autoritatea contractantă" utilizată în teza a II-a a art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 se referă numai la litigiile care decurg din desfiinţarea/încetarea contractelor de achiziţie publică.

Din perspectiva interpretării gramaticale, sintagma "din motive independente de autoritatea contractantă" nu poate fi pusă în relaţie cu "executarea contractelor administrative", neexistând o coordonare logică în sintaxa frazei.

În plus, din perspectiva interpretării teleologice, din expunerea de motive la Legea nr. 75/2023, de aprobare cu modificări a O.U.G. nr. 26/2022, rezultă că legiuitorul a urmărit completarea ariei de aplicare a art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 şi pentru procesele care decurg "din rezilierea/rezoluţiunea/denunţarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziţie publică din motive independente de autoritatea contractantă", fără ca sintagma finală să fie aplicabilă şi ipotezei executării contractelor administrative.

4.4. În concluzie, interpretarea corectă, în acord cu regula potrivit căreia legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei ("actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat"), este că litigiile şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative prevăzute de art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 se referă la alte contracte administrative decât cele menţionate la art. 3 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, inclusiv la contractele de concesiune a bunurilor proprietate publică.

Prin urmare, pentru procesele începute anterior Legii nr. 75/2023, aflate în competenţa instanţei civile, cum este cazul în speţă, hotărârea pronunţată în cazul litigiilor prevăzute la art. 53 alin. (11) poate fi atacată numai cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la instanţa ierarhic superioară (art. 55 alin. (3)1 din Legea nr. 101/2016), recursul nefiind admisibil, potrivit art. 483 alin. (2) ultima frază C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (1) şi art. 499 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca inadmisibile.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca inadmisibile, recursurile declarate de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 74A/2025 din 23 ianuarie 2025 şi a încheierii din 6 februarie 2025, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 7 octombrie 2025.