State inaction on hydroelectric permitting in protected areas as civil wrong under EU environmental directives and ECHR property rights

Şedinţa publică din data de 10 iunie 2025

Deliberând asupra recursului, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Pretenţia dedusă judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Sibiu, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub dosar nr. x/2021, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Mediului, Apelor Şi Pădurilor, să se constate întrunirea condiţiilor răspunderii civile delictuale raportat la fapta ilicită a pârâţilor de a perpetua, prin pasivitatea lor culpabilă, o situaţie de incertitudine contrară principiului securităţii juridice, concretizată în omisiunea de a adopta un set de principii, măsuri şi reglementări pentru valorificarea potenţialului hidroenergetic al apelor; să se dispună obligarea pârâţilor, în solidar, la repararea prejudiciului cauzat reclamantei prin fapta ilicită, în principal, în cuantum de 6.136.937 RON reprezentând beneficiul nerealizat al reclamantei, iar în subsidiar, în cuantum de 408.125,37 RON, reprezentând paguba efectiv produsă; să se dispună obligarea pârâţilor, în solidar, la achitarea daunelor moratorii în cuantumul dobânzii legale de la data introducerii prezentei acţiuni şi până la momentul plăţii efective, acestea urmând să fie calculate asupra sumei ce se va stabili cu titlu de prejudiciu; obligarea pârâţilor, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa nr. 241/C/2023, pronunţată la 24.04.2023 de Tribunalul Sibiu, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesual pasive a pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, invocată de acesta prin întâmpinare, şi a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Sibiu, şi Ministerul Mediului, Apelor Şi Pădurilor.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia civilă nr. 217 din 30.09.2024, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia a II-a civilă a respins, ca nefondat, apelul declarat de apelanta reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 241/C/2023, pronunţată de Tribunalul Sibiu, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

4. Recursul formulat în cauză

Împotriva acestei decizii civile, la data de 24.12.2024, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a deciziei civile recurate, cu trimiterea spre rejudecare, în temeiul art. 497 alin. (1) C. proc. civ., şi obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta a indicat incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., apreciind că decizia pronunţată de Curtea de apel Alba Iulia nu este motivată şi conţine motive contradictorii.

Astfel, recurenta a invocat lipsa totală a motivării în ceea ce priveşte încălcarea art. 45 din Constituţie, ce garantează libertatea economică, şi a art. 16 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene şi a principiului securităţii juridice.

A precizat recurenta că s-a întemeiat cu bună credinţă pe cadrul legal aflat în vigoare la momentul la care a început să exercite dreptul la libertatea economică şi, în urma unei licitaţii publice, a încheiat un contract cu Administraţia Bazinală de Apă Olt, în scopul înfiinţării şi exploatării unei microhidrocentrale, în baza normelor în vigoare aplicabile în domeniu, respectiv H.G. nr. 632/2007, Legea apelor nr. 107/1996, Ordinul ministrului mediului nr. 1222/2008.

Recurenta a avut o aşteptare legitimă de a putea exercita drepturile născute în temeiul unui act juridic încheiat în condiţiile legii, iar conduita pârâţilor denotă indiferenţă faţă de aşteptările legitime şi reprezintă, de facto, o revocare a drepturilor dobândite în temeiul unui act juridic legal încheiat.

În condiţiile în care instanţa nu a analizat pasivitatea autorităţilor după suspendarea avizelor, nici implicaţiile din perspectiva exercitării dreptului la libertatea economică, a drepturilor rezultate din contractul de locaţiune încheiat, raportat la art. 16 din Carta drepturilor fundamentale ale UE şi art. 45 din Constituţie, a apreciat recurenta că i-a fost afectat în mod grav dreptul la un proces echitabil, lăsând în afara examinării şi motivării aspecte esenţiale în soluţionarea litigiului dedus judecăţii.

Aspectele juridice invocate şi neexaminate erau şi ele determinante în dovedirea caracterului ilicit al pasivităţii continue a Statului român, din perspectiva art. 1349 şi art. 1357 C. civ., astfel că nemotivarea cu privire la aceasta a adus o gravă încălcare a dreptului la apărare şi a dreptului la un proces echitabil.

O altă critică formulată de recurentă se referă la insuficienţa motivării şi contradicţia considerentelor în ceea ce priveşte noţiunea de bun în accepţiunea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.

A apreciat recurenta că nu au fost analizate complet argumentele invocate, fiind ignorată jurisprudenţa CEDO indicată, dar şi efectul obligaţiilor pozitive în sarcina statelor semnatare, motivarea fiind rezumată la lipsa unei norme interne care i-ar fi acordat recurentei un drept.

Cu privire la contradicţia invocată, recurenta a arătat că, pe de-o parte, instanţa a admis că noţiunea de bun trebuie interpretată în conformitate cu jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg, însă, pe de altă parte, a apreciat că este exclusă aplicabilitatea art. 1 din Protocolul 1, pe motivul lipsei unei norme juridice interne, în baza căreia Statul să aibă obligaţii pozitive de legiferare.

De asemenea, a precizat recurenta că instanţa nu a făcut nicio referire la jurisprudenţa indicată de aceasta şi nu a motivat de ce nu este aplicabilă Convenţia, fiind combinate într-un singur raţionament mai multe elemente, precum lipsa faptei ilicite, separaţia puterilor şi interpretarea privind CEDO.

În plus, a subliniat recurenta că din considerentele hotărârii nu reiese de ce instanţa consideră că dreptul de creanţă derivat din contractul de locaţiune nu este suficient protejat printr-o normă internă, cât timp C. civ. reglementează contractul de locaţiune şi cât timp a fost invocată jurisprudenţă în care astfel de drepturi de creanţă au dat naştere unei veritabile aşteptări rezonabile, ce este protejată de Convenţie.

Următoarea critică formulată de recurentă, subsumată aceluiaşi motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se referă la motivarea insuficientă a instanţei cu privire la starea de fapt reţinută, precum şi din perspectiva aprecierilor privitoare la conduitele pârâţilor.

Astfel, raportat la starea de fapt reţinută, instanţa a ignorat adresele depuse la dosar prin care instituţiile Statului au asigurat că situaţia se va remedia, prelungind starea de incertitudine juridică creată.

Cu privire la procedura de infrigement, deşi în cererea de apel reclamanta a subliniat că acest motiv nu reprezintă o justificare, cât timp pasivitatea era una anterioară, instanţa de judecată nu a analizat această critică.

Instanţa nu a analizat în mod complet şi detaliat caracterul ilicit al sistării avizelor, ignorând faptul că Ministerul însuşi a comunicat intenţia de a remedia situaţia prin elaborarea unui Ghid de principii şi măsuri necesare pentru valorificarea potenţialului hidroenergetic, această promisiune din partea ministerului creând o aşteptare legitimă cu privire la reluarea procedurilor de avizare într-un termen rezonabil.

Cu privire la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a arătat că hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material cuprinse în art. 1349 şi art. 1357 C. civ., art. 45 din Constituţia României, coroborat cu art. 16 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.

Astfel, a detaliat recurenta faptul că s-a apreciat în mod eronat neincidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 1349 şi art. 1357 C. civ., subliniind că intervenţia instanţei pe care a solicitat-o nu avea menirea de a sancţiona conduita Statului român, ci aceea de a fi reparat prejudiciul care le-a fost cauzat prin omisiunea de legiferare.

A arătat recurenta că fapta ilicită, în sens larg, nu se limitează doar la încălcarea unei norme legale exprese, ci poate fi reprezentată şi de nesocotirea unei obligaţii generale de diligenţă şi prudenţă, Statul român neglijând această obligaţie fundamentală şi tolerând prejudicierea gravă a intereselor economice ale recurentei.

În condiţiile în care decizia instanţei de apel s-a mărginit să examineze conduita ilicită a pârâţilor strict prin prisma neidentificării unor norme de drept intern şi a transgresării acestora, recurenta a apreciat că instanţa a pronunţat o hotărâre nelegală, restrângând în mod nepermis sfera de aplicare a dispoziţiilor art. 1349 şi art. 1357 C. civ. şi făcând o greşită aplicare a acestora.

Instanţa de apel era ţinută a observa că răspunderea civilă delictuală constituie remediul din dreptul intern susceptibil a permite instanţei naţionale evaluarea încălcărilor dispoziţiilor din Convenţia europeană, prezentând în acest sens Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 818/12.04.2022, drept jurisprudenţă.

Astfel, a apreciat recurenta că susţinerea potrivit căreia art. 1349 C. civ. nu este incident pentru că nu există o obligaţie de legiferare a Parlamentului este una greşită, tocmai în virtutea art. 11 şi art. 20 din Constituţia României, care garantează respectarea CEDO.

În speţă, suspendarea procedurii de emitere a avizelor pentru microhidrocentrale situate în arii naturale protejate, prin adresele nr. x/10.02.2014 şi nr. y/10.07.2014, emise de Ministrul Delegat pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, urmată de inacţiunea constantă a pârâţilor, concretizată în omisiunea de a elabora un cadru normativ adecvat pentru acest domeniu, constituie fapte ilicite, care au produs prejudicii semnificative recurentei.

Recurenta a invocat art. 45 din Constituţia României, arătând că accesul liber al persoanei la o activitate economică, libera iniţiativă şi exercitarea în condiţiile legii sunt garantate, iar restricţiile sunt permise doar în mod excepţional, în condiţiile reglementate de art. 53 alin. (1) şi alin. (2). În acest context, corelativ dreptului de a realiza o investiţie, pârâţilor le reveneau două categorii de obligaţii, o obligaţie negativă de a nu aduce atingere, în mod nejustificat, libertăţii economice, mai apoi, o obligaţie pozitivă, de stabilire a cadrului normativ necesar exerciţiului acestui drept.

Prin conduita lor, pârâţii au încălcat ambele categorii de obligaţii. Cu privire la obligaţia negativă, recurenta a evidenţiat că nici Directivele nr. 2000/60/CE şi nr. 92/43/CE, nici dialogul informal cu Comisia Europeană şi nici natura procedurii de infringement demarate nu impuneau suspendarea totală şi pe termen nedeterminat a procedurilor de emitere a avizelor.

În pofida diligenţelor şi a prudenţei manifestate, recurenta a arătat că nu ar fi putut în mod rezonabil prevedea aceea că emiterea avizelor de gospodărire a apelor va fi suspendată şi urmată de o pasivitate perpetuă a pârâţilor, astfel încât conduita acestora a reprezentat de facto o revocare a drepturilor dobândite în temeiul unui act juridic legal încheiat.

Recurenta a invocat art. 16 din CDFUE şi art. 52 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale, arătând că efectul direct poate genera drepturi care nu sunt prevăzute explicit de legislaţia naţională, însă care sunt recunoscute prin normele Uniunii.

Prin prisma principiului proporţionalităţii, recurenta a susţinut că este evident că întârzierea excesivă nu serveşte interesului general, ci reprezintă o încălcare a articolelor mai sus menţionate.

În plus, recurenta a invocat încălcarea principiului securităţii juridice ca o garanţie intrinsecă a statului de drept.

Din perspectiva CEDO, recurenta a precizat că astfel de contracte de locaţiune şi drepturile de creanţă care derivă din acestea pot fi considerate bunuri în temeiul Convenţiei, prezentând în acest sens jurisprudenţa CEDO.

Pentru toate cele de mai sus, recurenta a apreciat hotărârea Curţii de Apel Alba Iulia ca fiind nelegală.

5. Apărările formulate în cauză

Intimatele Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Sibiu şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor au înaintat la dosarul cauzei întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

6. Procedura în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la data de 10.01.2025 şi a fost repartizat aleatoriu completului de filtru nr. 4, astfel cum reiese din fişa Ecris.

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 13.03.2025, s-a fixat termen de judecată la data de 10.06.2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La termenul din 10.06.2025, după dezbateri contradictorii, instanţa a respins, ca neîntemeiată, excepţia inadmisibilităţii recursului, pentru considerentele arătate, şi a reţinut cauza în pronunţare asupra recursului declarat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta reclamantă A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin decizia recurată a fost respins, ca nefondat, apelul formulat de apelanta reclamantă A. S.R.L., în contradictoriu cu intimaţii pârâţi Statul român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, fiind menţinută soluţia de respingere, ca neîntemeiată, a cererii de chemare în judecată având ca obiect obligarea pârâţilor la plata unor despăgubiri civile solicitate în temeiul răspunderii civile delictuale, pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin omisiunea statului de a adopta un set de principii, măsuri, reglementări cu privire la valorificarea potenţialului hidroenergetic al apelor.

În esenţă, instanţele de fond au reţinut că reclamanta, în calitate de locatar, a încheiat un contract de locaţiune la data de 19.08.2013, pe o durată de 10 ani, cu posibilitatea prelungirii cu încă 10 ani, cu locatorul Administraţia Bazinală Olt, având ca obiect închirierea unei suprafeţe de 60 mp de teren aflat în proprietatea Statului român, reprezentând albie minoră a pârâului Lotrioara, situat în com. Boiţa, jud. Sibiu, în scopul valorificării potenţialului energetic al apelor prin înfiinţarea şi exploatarea unei microhidrocentrale, drept condiţionat de avizul de gospodărire a apelor emis de locator. Întrucât terenul ce formează obiectul locaţiunii face parte dintr-o arie naturală protejată, procedura de emitere a avizului menţionat a fost sistată, conform adreselor emise de Ministrul Delegat pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, până la clarificarea tuturor aspectelor semnalate în scrisoarea pilot a Comisiei Europene privind posibile încălcări ale legislaţiei europene în domeniul apelor şi stabilirea unui set clar de criterii privind amplasamentul acestor lucrări, ceea ce a împiedicat reclamanta să valorifice bunul luat spre închiriere în vederea exploatării unei microhidrocentrale.

Raportat la această situaţie de fapt, instanţele de fond au constatat că lipseşte fapta ilicită a pârâţilor, în condiţiile în care, pe de-o parte, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, a fost respinsă, ca neîntemeiată, cererea reclamantei privind constatarea refuzului nejustificat de soluţionare a cererii de emitere a avizului de gospodărire a apelor şi privind obligarea Administraţiei Bazinale de Apă Olt la analizarea documentaţiei depuse în vederea avizării investiţiei, iar pe de altă parte, încă din anul 2015, Comisia Europeană a declanşat faţă de România o procedură de infringement pentru aplicarea corespunzătoare a Directivei 2000/60/CE de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei şi a Directivei 92/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de faună şi floră sălbatică în procesul de autorizare a microhidrocentralelor. Atât timp cât unica autoritate legiuitoare a ţării este Parlamentul, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituţie, aparţine acestuia în mod exclusiv atribuţia de a asigura cadrul legal pe care îl consideră adecvat pentru protecţia mediului şi pentru valorificarea potenţialului hidroenergetic al apelor, fără a se putea considera că omisiunea de a reglementa un anumit set de reguli, norme, măsuri echivalează cu o ingerinţă în libertatea de a desfăşura activitate economică, fiind esenţial că procedura de obţinere a avizului de gospodărire a apelor este aplicabilă, în egală măsură, tuturor persoanelor interesate.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs recurenta reclamantă A. S.R.L., invocând motivarea necorespunzătoare a hotărârii atacate, precum şi încălcarea sau aplicarea greşită a unor dispoziţii de drept material, urmărind să obţină casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de apel, în scopul constatării temeiniciei pretenţiilor deduse judecăţii, ca urmare a îndeplinirii condiţiilor legale pentru angajarea răspunderii civile delictuale a pârâţilor.

Cu titlu prealabil, trebuie subliniat că decizia instanţei de apel poate fi atacată cu recurs numai pentru motivele de nelegalitate expres şi limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ., nefiind posibilă reaprecierea probatoriului sau reformarea hotărârii pentru alte argumente decât cele care privesc legalitatea deciziei recurate.

Motivele de recurs invocate de recurenta reclamantă, încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., sunt nefondate şi nu pot conduce la admiterea prezentei căi de atac, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Primul motiv de recurs, încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se referă la ipoteza în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei. Astfel, din parcurgerea deciziei recurate se observă că aceasta respectă exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi cuprinde motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei şi au justificat soluţia de respingere a cererii de apel şi a pretenţiilor deduse judecăţii, oferindu-se răspuns tuturor apărărilor invocate de părţi. În aceste condiţii, părţile au posibilitatea de a înţelege argumentele care au determinat pronunţarea acestei soluţii, iar controlul judiciar este posibil pe baza considerentelor expuse de instanţa de apel.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curtea observă că decizia atacată nu este motivată sumar sau necorespunzător, ci dimpotrivă, este prezentat în mod coerent raţionamentul juridic care a condus la pronunţarea soluţiei în apel, astfel că hotărârea recurată conţine motivarea conformă în fapt şi în drept.

Împrejurarea că recurenta reclamantă nu este de acord cu soluţia la care a ajuns instanţa de apel nu se traduce într-o motivare necorespunzătoare a deciziei, la fel cum neînsuşirea apărărilor expuse de către parte nu reprezintă o nemotivare a hotărârii. Ceea ce este esenţial este faptul că instanţa de apel a prezentat în clar şi coerent argumentele pentru care a pronunţat soluţia de respingere a apelului şi de respingere a cererii de chemare în judecată întemeiate pe răspunderea civilă delictuală, subliniindu-se lipsa faptei ilicite invocate, astfel că este pe deplin posibilă realizarea controlului judiciar.

Recurenta reclamantă a invocat omisiunea instanţei de apel de a analiza toate argumentele juridice invocate pentru a evidenţia comiterea faptei ilicite de către pârâţi şi, în pofida complexităţii cauzei, decizia recurată conţine o motivare efectivă succintă, care se întinde doar pe o jumătate de pagină, fără a fi explicat cu claritate raţionamentul juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate.

Sub acest aspect, trebuie subliniat că, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Europene a Drepturilor Omului, instanţele naţionale nu sunt obligate să expună motivele de respingere a fiecărui argument invocat de parte (a se vedea, cu titlu exemplificativ, hotărârea CEDO pronunţată la data de 9 decembrie 1994 în cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei), ci au obligaţia de a examina în modul corespunzător principalele motive invocate şi de a le da un răspuns (a se vedea, în acest sens, hotărârea CEDO din data de 11 iulie 2017 în cauza Moreira Ferreira împotriva Portugaliei).

De asemenea, motivarea hotărârii judecătoreşti nu constituie o chestiune de cantitate, de volum, ci una de esenţă, de conţinut, care să beneficieze de claritate, de concizie şi de analiză concretă a obiectului dedus judecăţii, astfel încât să permită cunoaşterea raţionamentului judiciar pe care se fundamentează soluţia pronunţată.

În cauza de faţă, instanţa de apel a expus în cuprinsul deciziei sale argumentele pe care s-a întemeiat pentru a reţine lipsa faptei ilicite invocate şi, implicit, lipsa de temeinicie a pretenţiilor deduse judecăţii, a prezentat propriul raţionament logico-juridic, examinând şi răspunzând argumentat problemelor esenţiale de fapt şi de drept invocate de părţi în prezentul litigiu, ceea ce determină concluzia că hotărârea judecătorească atacată conţine toate elementele necesare pentru a permite realizarea eficientă a controlului judiciar.

De asemenea, motivarea expusă de instanţa de apel este concordantă exigenţelor desprinse din jurisprudenţa CEDO (hotărârea din data de 28 aprilie 2005 în cauza Albina împotriva României, hotărârea din data de 8 iunie 2006 în cauza Vlasia Grigore Vasilescu împotriva României), atât timp cât, deşi a motivat pe scurt hotărârea, a examinat în mod real problemele esenţiale care i-au fost puse, nefiind necesar un răspuns detaliat cu privire la fiecare argument invocat de către reclamantă, partea primind un răspuns specific şi explicit cu privire la chestiunea esenţială analizată, legată de neîndeplinirea condiţiei răspunderii civile delictuale referitoare la comiterea de către pârâţi a unei fapte ilicite.

În concret, recurenta reclamantă a invocat lipsa totală a motivării în ceea ce priveşte încălcarea art. 45 din Constituţie şi a art. 16 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene referitoare la libertatea economică, precum şi încălcarea principiului securităţii juridice.

Contrar acestor susţineri, instanţa de recurs constată că, în decizia atacată, instanţa de apel a avut în vedere motivele de apel întemeiate pe prevederile constituţionale şi comunitare referitoare la libertatea economică, precum şi pe cele privitoare la noţiunea de "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, motive pe care le-a respins printr-un considerent comun, arătând explicit că, raportat la principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat, instanţa judecătorească nu poate interveni şi sancţiona puterea legislativă pentru emiterea sau neemiterea unui act normativ şi nici puterea executivă, în lipsa unui act normativ primar care să-i reglementeze limitele exercitării puterii executive în domeniul microhidrocentralelor situate în areale protejate. S-a mai învederat că sistarea procedurii de emitere a avizelor de gospodărire a apelor pentru investiţii de tip microcentrale în areale protejate reprezintă tocmai o respectare a obligaţiei asumate de România prin Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, faţă de solicitarea Comisiei Europene de transpunere integrală în legislaţia naţională a Directivei 92/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de faună şi floră sălbatică şi a Directivei 2000/60/CE privind deşeurile cu efect de limitare a pierderii biodiversităţii prin îmbunătăţirea şi refacerea ecosistemelor deteriorate în vederea atingerii unei stări ecologice bune.

Aşadar, nu corespunde realităţii susţinerea recurentei în sensul că instanţa de apel nu ar fi expus argumentele pentru care a respins motivele de apel referitoare la încălcarea dispoziţiilor care garantează libertatea economică şi securitatea juridică, atât timp cât, în cuprinsul deciziei recurate, se regăsesc suficiente considerente care justifică reţinerea neîndeplinirii condiţiei referitoare la existenţa unei fapte ilicite. Altfel spus, atât timp cât statul român a urmărit să se conformeze prevederilor comunitare, nu pot fi reţinute încălcările indicate de reclamantă prin măsura sistării procedurii de emitere a avizelor de gospodărire a apelor în arii protejate şi prin omisiunea de a adopta măsuri prin care să se tindă la emiterea avizului necesar înfiinţării şi exploatării microhidrocentralelor în zonele protejate.

Faptul că recurenta reclamantă nu este de acord cu această argumentare nu înseamnă că instanţa judecătorească nu a expus raţionamentul logico-juridic pe care şi-a întemeiat soluţia de respingere a pretenţiilor deduse judecăţii.

Lipsa unei analize în legătură cu afectarea libertăţii economice invocate de reclamantă este justificată de inutilitatea unui astfel de demers, în condiţiile în care nu le poate fi imputată pârâţilor comiterea unui delict civil în legătură cu neemiterea avizului de gospodărire a apelor necesar derulării activităţii economice vizate.

Printr-o altă critică, subsumată aceluiaşi motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta reclamantă a susţinut insuficienţa motivării şi contradicţia considerentelor în ceea ce priveşte noţiunea de "bun" în accepţiunea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. Verificând decizia recurată prin prisma acestei critici, se constată că instanţa de apel, similar primei instanţe, a efectuat o cercetare a jurisprudenţei CEDO în vederea determinării sensului noţiunii de "bun", protejat de art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ajungând la concluzia că reclamanta nu a dobândit în temeiul contractului de locaţiune invocat o aşteptare legitimă şi rezonabilă de a obţine exercitarea efectivă a drepturilor rezultate din înfiinţarea şi exploatarea microhidrocentralei, ci doar o speranţă de a se bucura de investiţia realizată şi de a obţine profit. O atare concluzie s-a conturat în urma aplicării la situaţia de fapt dedusă judecăţii a considerentelor hotărârii pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului la data de 7 iunie 2018 în cauza nr. 44460/16 O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd împotriva Irlandei, astfel cum a argumentat instanţa de fond, considerente validate de instanţa de apel.

Contrar susţinerilor recurentei, instanţa de apel a justificat concluzia în sensul inexistenţei unui bun al reclamantei, ca urmare a inexistenţei unei aşteptări legitime şi rezonabile în legătură cu drepturile dobândite prin încheierea contractului de locaţiune, prin aceea că nu există o normă juridică internă care să permită obligarea legislativului sau executivului la emiterea unor reguli care să confere reclamantei dreptul la obţinerea avizului în scopul desfăşurării activităţii economice în domeniul microhidrocentralelor situate în areale protejate.

O atare motivare este suficientă pentru a satisface exigenţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului sub aspectul asigurării unui proces echitabil, fiind expuse argumentele de fapt şi de drept în baza cărora instanţele de fond şi-au format convingerea în sensul că reclamanta nu dispune de un bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţie.

Aceste considerente nu sunt contradictorii, deoarece referirea la inexistenţa unei norme interne a fost făcută de instanţa de apel pentru a sublinia inexistenţa unei aşteptări legitime şi rezonabile a reclamantei, întrucât nu există vreo prevedere legală care să oblige statul român la stabilirea unor reguli care să presupună emiterea avizului de gospodărire a apelor în zone protejate. Atât timp cât sistarea procedurii de avizare s-a întemeiat tocmai pe necesitatea armonizării legislaţiei interne cu cea comunitară, omisiunea statului apare ca fiind justificată prin prisma solicitărilor Comisiei Europene, iar aşteptările reclamantei în legătură cu activitatea economică vizată nu sunt legitime şi rezonabile, neconferindu-i acesteia un bun în sensul jurisprudenţei CEDO analizate.

Împrejurarea că instanţa de apel a făcut referire în mod generic la jurisprudenţa CEDO şi nu a analizat punctual hotărârile pronunţate în cauzele indicate explicit de reclamantă nu constituie o motivare insuficientă a deciziei, făcându-se o sinteză adecvată a întregii jurisprudenţe europene cu privire la chestiunea incidentă.

Tot subsumat primului motiv de casare, recurenta reclamantă a invocat insuficienţa motivării cu privire la starea de fapt reţinută şi conduitele părţilor. Această critică este, de asemenea, nefondată, întrucât, în cuprinsul considerentelor, instanţa de apel a făcut referire la omisiunea de legiferare, însă a concluzionat în sensul lipsei ilicitului civil, prezentând argumentul esenţial în sensul inexistenţei unei dispoziţii legale care să oblige statul la instituirea unui cadru legal în direcţia emiterii avizului de gospodărire a apelor în arii naturale protejate. În contextul în care România a urmărit a se conforma normelor comunitare, în urma declanşării procedurii de infrigement împotriva sa, demersurile invocate de reclamantă şi neanalizate de instanţă apar lipsite de relevanţă juridică.

De asemenea, în cuprinsul deciziei recurate, s-a menţionat corespondenţa purtată între părţile contractului de locaţiune, reţinându-se inclusiv comunicarea legată de constituirea grupului de lucru coordonat de Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură având ca obiectiv stabilirea dezvoltării unei astfel de investiţii, cu luarea în considerare a recomandărilor organismelor europene în domeniul protecţiei mediului, urmând ca avizarea investiţiilor de tip microhidrocentrale situate în arii naturale protejate să se reia după ce grupul de lucru va stabili un set de principii, măsuri şi reglementări în acest sens.

Aşa fiind, instanţa de apel a expus toate elementele de fapt necesare pentru a face în mod corespunzător aplicarea dispoziţiilor legale incidente, astfel încât nu sunt întemeiate susţinerile recurentei în sensul insuficientei motivări a hotărârii atacate.

Tot astfel lipsa oricărei referiri, în argumentarea instanţei, cu privire la momentul intervenirii procedurii de infrigement împotriva României, respectiv după semnarea contractului de locaţiune, poate fi uşor înţeleasă în sensul lipsei semnificaţiei juridice a acestui argument în cercetarea îndeplinirii primei condiţii pentru angajarea răspunderii civile delictuale referitoare la existenţa faptei ilicite.

Faţă de cele arătate, Înalta Curte constată că în cuprinsul deciziei atacate există considerente suficiente care să fundamenteze soluţia de respingere a apelului şi a pretenţiilor solicitate prin cererea de chemare în judecată, să răspundă apărărilor ambelor părţi, să permită acestora şi instanţei de recurs să înţeleagă argumentele care au stat la baza soluţiei dispuse, în acord cu art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., astfel încât primul motiv de recurs invocat este nefondat.

Al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se referă la ipoteza în care hotărârea pronunţată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. În esenţă, recurenta reclamantă a invocat încălcarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 1349 şi art. 1357 C. civ., art. 45 din Constituţia României, coroborat cu art. 16 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi art. 1 alin. (3) din Constituţia României.

Sub un prim aspect, recurenta reclamantă a susţinut că sunt îndeplinite condiţiile impuse de art. 1349 şi art. 1357 C. civ., instanţa de apel reţinând eronat lipsa faptei ilicite, cu încălcarea prevederilor legale menţionate. Similar argumentării expuse de instanţele de fond, instanţa de recurs constată că lipsa reglementării invocate în litigiul dedus judecăţii nu îmbracă forma ilicitului civil, atât timp cât statul s-a aflat în situaţia de a armoniza legislaţia naţională cu legislaţia europeană în domeniul protecţiei mediului, astfel încât înfiinţarea şi exploatarea microhidrocentralelor în zone protejate să se poată realiza cu respectarea reglementărilor comunitare, respectiv a Directivelor 92/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de faună şi floră sălbatică şi a Directivei 2000/60/CE de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei.

În concret, sistarea procedurii de emitere a avizelor pentru investiţiile de tip microhidrocentrală realizate în ariile naturale protejate nu reprezintă o faptă ilicită, fiind o măsură justificată de declanşarea de către Comisia Europeană a procedurii de infrigement împotriva României şi de necesitatea respectării reglementărilor comunitare.

De altfel, reclamanta s-a adresat instanţelor de contencios administrativ competente pentru a obţine obligarea instituţiei abilitate la analizarea documentaţiei depuse în vederea avizării investiţiei, însă, prin sentinţa nr. 1138/25.04.2017, pronunţată de Tribunalul Sibiu, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscală în dosarul nr. x/2016, rămasă definitivă prin decizia nr. 3319/31.05.2018 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a reţinut caracterul nefondat al acestei acţiuni, constatându-se că refuzul de avizare nu este unul nejustificat, fiind necesar ca proiectele de microhidrocentrale să se conformeze cerinţelor legislaţiei naţionale şi comunitare în materie de mediu, context în care este sistată procedura de avizare pentru construirea de microhidrocentrale în arii protejate.

De asemenea, omisiunea de legiferare în legătură cu reluarea procedurii de avizare nu se traduce într-un delict civil, atât timp cât nu există vreo obligaţie pentru Statul Român de a emite reguli, măsuri, principii în sensul solicitat de către recurenta reclamantă, revenind statului suveran dreptul de a adopta o politică adecvată pentru protecţia mediului, în acord cu legislaţia comunitară. Atât timp cât nu a fost indicată vreo normă internă sau comunitară care să oblige statul la reglementarea procedurii de avizare în ariile naturale protejate, conform solicitării recurentei reclamante, nu se poate considera că o atare omisiune de legiferare ar intra în sfera ilicitului, ci reprezintă exercitarea puterii de apreciere a statului cu privire la respectarea cerinţelor legate de protecţia mediului în areale protejate.

Recurenta reclamantă a susţinut că fapta ilicită a statului decurge din nesocotirea unei obligaţii generale de diligenţă şi prudenţă, care presupune şi asigurarea unui cadru legislativ adecvat pentru protecţia drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor şi operatorilor economici, astfel că refuzul sau omisiunea de a adopta reglementări esenţiale pentru valorificarea unui sector economic important echivalează cu un delict civil. Aceste susţineri nu pot fi primite, atât timp cât drepturile şi interesele legitime private ale reclamantei, în calitate operator economic, vin în concurs cu drepturile şi interesele legitime generale, ale societăţii, statul recunoscând oricărei persoane dreptul la un mediu înconjurător sănătos şi echilibrat ecologic, potrivit art. 35 din Constituţie. Or, nelegiferarea în sensul solicitat de reclamantă reprezintă tocmai voinţa suverană a statului de a reuşi armonizarea legislaţiei naţionale cu cea europeană, dar şi de a asigura protecţia corespunzătoare a mediului în arii naturale protejate.

De asemenea, invocarea prevederilor art. 1 alin. (3), art. 11 şi art. 20 din Constituţie nu poate reprezenta temei al reţinerii unui delict civil al statului prin omisiunea de a adopta reguli obligatorii în sensul urmărit de recurenta reclamantă, în vederea înfiinţării şi exploatării unei microhidrocentrale într-o arie naturală protejată.

Atât timp cât nu există o normă internă care să oblige statul pârât la adoptarea legislaţiei în forma dorită de reclamantă şi nici vreo obligaţie de legiferare în sensul emiterii avizelor de gospodărire a apelor în areale protejate, în mod just au reţinut instanţele de fond că nu se poate imputa pârâţilor comiterea unei fapte ilicite, astfel încât interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1349 şi art. 1357 C. civ. au fost făcute în mod corect în cauza de faţă.

În lipsa faptei ilicite, nu se pune nici problema cauzării vreunui prejudiciu şi nici îndeplinirea celorlalte condiţii prevăzute de lege pentru angajarea răspunderii civile delictuale, astfel cum s-a arătat în mod just în cuprinsul deciziei recurate.

Criticile bazate pe încălcarea art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului sunt, de asemenea, nefondate. Atât timp cât nu există vreo obligaţie a pârâţilor în sensul de a legifera emiterea avizelor de gospodărire a apelor în arii naturale protejate, nu se poate considera că aşteptarea invocată de agentul economic de a exploata microhidrocentrala pe pârâul Lotrioara ar fi una legitimă şi rezonabilă, care să reprezinte "un bun" în sensul jurisprudenţei CEDO invocate de recurentă. Sub acest aspect, este relevant faptul că, prin contractul de locaţiune, s-a stipulat necesitatea obţinerii avizului în vederea înfiinţării şi exploatării microhidrocentralei, astfel încât, în lipsa acestui aviz, operatorul economic nu poate valorifica bunul luat în locaţiune. Or, prin convenţia invocată, nu s-a asigurat certitudinea obţinerii avizului necesar şi a exploatării bunului, ci doar o simplă posibilitate în acest sens, condiţionată de emiterea de către autorităţile competente a avizului de gospodărire a apelor.

Faptul că, la data încheierii contractului de locaţiune, legislaţia naţională prevedea o procedură de emitere a avizului nu reprezintă în mod automat asigurarea unei speranţe legitime de exploatare şi de valorificare a investiţiei preconizate, în condiţiile în care o atare legislaţie era contrară legislaţiei europene, aspect rezultat din declanşarea procedurii de infrigement împotriva României. În plus, stipularea unei proceduri de avizare nu echivalează cu certitudinea obţinerii avizului, astfel încât nu se poate afirma că recurenta reclamantă deţinea un bun prin simpla încheiere a contractului de locaţiune, fără avizarea necesară la care face referire chiar respectivul act juridic.

Contrar susţinerilor recurentei reclamante, simpla speranţă a exercitării unei activităţi economice în urma încheierii contractului de locaţiune nu echivalează cu existenţa unui bun, conform art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la CEDO. Situaţia de fapt desprinsă din probele administrate în cauza de faţă este distinctă de situaţiile avute în vedere la pronunţarea hotărârilor CEDO invocate prin cererea de recurs (hotărârea din 26 aprilie 2011 pronunţată în cauza 32521/05 Di Marco împotriva Italiei, hotărârea din 27 iunie 2019 pronunţată în cauza 13290/11 Svit Rozvag, Tov şi alţii împotriva Ucrainei), fiind relevant că, la momentul încheierii locaţiunii, reclamanta nu deţinea avizul necesar pentru înfiinţarea şi exploatarea microhidrocentralei, astfel încât chiar începutul desfăşurării activităţii economice preconizate era condiţionat de avizarea obligatorie pentru valorificarea potenţialului hidroenergetic al apelor în arii naturale protejate, nefiind certă emiterea respectivului act. Altfel spus, mai înainte de avizare, operatorul economic nu poate avea o aşteptare rezonabilă şi legitimă de exploatare a microhidrocentralei, ci o atare speranţă se naşte abia după momentul avizării, ceea ce rezultă fără dubiu din dispoziţiile art. 50, coroborate cu art. 48 din Legea nr. 107/1996 a apelor. În aceste condiţii, în mod corect au reţinut instanţele de fond lipsa unui bun al reclamantei în sensul art. 1 din primul protocol adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, simpla încheiere a actului juridic neconferind dreptul de înfiinţare şi exploatare a microhidrocentralei.

De asemenea, sunt nefondate criticile vizând încălcarea art. 45 din Constituţie şi art. 16 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene referitoare la libertatea economică, deoarece sistarea procedurii de avizare în arii naturale protejate are o justificare obiectivă, constând în imperativul asigurării unui mediu înconjurător sănătos şi echilibrat ecologic. Punând în balanţă interesul privat al operatorului economic de a exploata o microhidrocentrală într-o arie naturală protejată şi interesul general al societăţii de a beneficia de un mediu sănătos, văzând şi obligaţia statului de a adopta o legislaţie adecvată protecţiei mediului, în acord cu reglementările comunitare, în mod just au apreciat instanţele de fond prevalenţa interesului general, public, şi, implicit, lipsa ilicitului civil prin omisiunea de adoptare a unor reguli privitoare la valorificarea potenţialului hidroenergetic al apelor în arealele naturale protejate.

Invocarea unei prelungiri a stării de incertitudine şi a creării unei impresii eronate în sensul rezolvării situaţiei, dedusă din împrejurarea că autorităţile au revenit parţial asupra deciziei de sistare a procedurii de avizare în zonele neprotejate, nu poate determina concluzia reţinerii unei fapte ilicite şi nici a unei speranţe legitime în favoarea reclamantei, atât timp cât chiar măsura de revenire parţială atestă tocmai voinţa statului de a proceda la emiterea avizelor pentru microhidrocentrale situate în areale neprotejate, iar nu şi pentru cele aflate în zone protejate, cum este cazul în speţa de faţă.

Toate aceste argumente sunt suficiente pentru a reţine caracterul nefondat al motivului de casare invocat de către recurenta reclamantă, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., neputându-se reţine vreo încălcare sau greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor de drept material indicate prin cererea de recurs.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 217/2024 din 30 septembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia a II-a civilă.

Totodată, în temeiul art. 453 C. proc. civ., ţinând seama de soluţia de respingere a recursului şi reţinându-se astfel culpa procesuală a recurentei reclamante, instanţa va respinge, ca neîntemeiată, cererea acesteia de acordare a cheltuielilor de judecată, deoarece a căzut în pretenţii în recurs şi doar partea care câştigă procesul este îndreptăţită la recuperarea acestor sume, luând act că intimaţii pârâţi nu au solicitat cheltuieli de judecată în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 217/2024 din 30 septembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia a II-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 iunie 2025.