Tort liability for non-expropriated de facto deprivation of property due to urban reclassification to public green space without compensation

Şedinţa publică din data de 26 martie 2025

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj la 10 octombrie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, şi Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună: obligarea pârâţilor la plata unor despăgubiri lunare în cuantum de 11.200 euro pentru lipsa de folosinţă a terenului, calculate din data de 01.10.2015 şi până la momentul modificării situaţiei juridice a terenului; obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, a invocat prevederile art. 44 din Constituţia României, art. 555, art. 1349 şi urm. din C. civ., precum şi art. 1 din Protocolul Adiţional nr. 1 la CEDO.

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Cluj

Prin sentinţa nr. 271 din 12 aprilie 2021, Tribunalul Cluj, secţia civilă a admis, în parte, acţiunea civilă formulată de reclamanta A., împotriva pârâţilor Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, şi Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi în consecinţă au fost obligaţi pârâţii, în solidar, să plătească reclamantei suma de 182.168 RON, cu titlu de despăgubiri civile, calculate pe perioada 01.10.2015-31.08.2020, precum şi în continuare, în cuantum de 1,12 RON/mp/lună, până la momentul modificării situaţiei juridice: au fost obligaţi pârâţii, în solidar, să plătească reclamantei suma de 10.128,36 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată parţiale.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Cluj în primul ciclu procesual

Prin decizia nr. 291/A din 12 octombrie 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă a admis apelul declarat de pârâţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, împotriva sentinţei civile nr. 271 din 21 aprilie 2021 a Tribunalului Cluj pronunţată în dosarul nr. x/2018, pe care a schimbat-o, în sensul că a respins cererea formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, şi Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, ca nefondată; a obligat intimata să plătească apelanţilor suma de 2374,18 RON, cheltuieli de judecată în apel.

4. Decizia pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în primul ciclu procesual

Prin decizia nr. 2498 din 15 decembrie 2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă a admis recursul declarat de reclamanta A. împotriva deciziei nr. 291/A din 12 octombrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă, pe care a casat-o, şi a trimis cauza, spre rejudecare, aceleiaşi instanţe de apel.

5. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Cluj în cel de-al doilea ciclu procesual

Prin decizia nr. 246/A/2023 din 04 octombrie 2023, Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă a respins, ca nefondat, apelul declarat de pârâţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca împotriva sentinţei nr. 271 din 21.04.2021 a Tribunalului Cluj.

6. Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva acestei decizii au formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâţii Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, şi Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, prin primar.

În dezvoltarea unicului motiv de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-pârâţi au invocat că decizia recurată a fost pronunţată, pe de o parte, cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 44 din Constituţie, art. 480 şi 556 alin. (2), art. 1.349 şi art. 1.357 C. civ., iar, pe de altă parte, a prevederilor art. 430 şi art. 431 din C. proc. civ., sens în care menţionează că s-a reţinut, în mod nelegal, faptul că în speţă ar fi întrunite condiţiile angajării răspunderii civile delictuale, respectiv existenţa faptei ilicite, a vinovăţiei şi a prejudiciului.

- Printr-o primă critică, arată că stabilirea încadrării funcţionale în noul PUG a avut în vedere mai multe criterii, ţinând seama în mod evident de principiul dezvoltării durabile şi de cel al ocrotirii interesului public, principii ce primează în materie de urbanism şi amenajare a teritoriului.

Contrar reţinerilor instanţei de apel, prin încadrarea urbanistică a suprafeţelor de teren cuprinse pe teritoriul municipalităţii nu este afectat dreptul de proprietate în maniera descrisă, pentru a fi în prezenţa unei ingerinţe în dreptul de proprietate asupra terenurilor, respectiv în prezenţa unei fapte ilicite, pentru a putea pune în discuţie achitarea unor despăgubiri, cu titlu de lipsă de folosinţă.

În acest sens, arată că art. 44 din Constituţie consacră principiul ocrotirii şi garantării dreptului de proprietate, dar acesta nu este un drept absolut, că art. 480 C. civ. dispune că dreptul de proprietate conferă titularului îndreptăţirea de a se bucura şi a dispune de un lucru în mod exclusiv şi absolut, dar numai "în limitele prevăzute de lege", iar art. 556 alin. (2) C. civ. dispune, la rândul său, că "prin lege poate fi limitată exercitarea atributelor dreptului de proprietate".

Or, în asemenea condiţii, precizează că este evident că legiutorul poate aduce anumite limitări în exercitarea acestui drept sau a atributelor aferente acestuia.

De aceea, restricţiile ce decurg din încadrarea urbanistică nu afectează dreptul de proprietate în substanţa sa, rezumându-se la a institui o limitare obiectivă şi rezonabilă în situaţia dată, ţinând seama şi de încadrarea terenurilor în vechiul PUG, din 1999.

Menţionează că lipsa ingerinţei autorităţii administrative în dreptul de proprietate al reclamantei a fost reţinută cu autoritate de lucru judecat în dosarul nr. x/2015 al Tribunalului Cluj, astfel încat nu poate fi primită susţinerea existenţei unei fapte ilicite, săvârşită cu vinovăţie.

Ulterior redării, sub forma citării, a dispoziţiilor art. 430 şi art. 431 C. proc. civ., arată că acţiunea apare ca fiind neîntemeiată, nefiind îndeplinite cerinţele răspunderii civile delictuale.

Susţine că în dosarul antementionat s-a tranşat definitiv chestiunea încalcării dreptului de proprietate al reclamantei asupra terenurilor litigioase, situate în prelungirea străzii B., în sensul reţinerii inexistenţei acestei încălcări, susţinere pe care se fundamentează cererea în pretenţii din prezenta cauză.

În acest sens, menţionează că, în dosarul nr. x/2015, Tribunalul Cluj a reţinut că "nu a identificat motive de nelegalitate a HCL 493 din 22 decembrie 2014 pentru ca aceasta să poată fi anulată parţial", astfel cum a solicitat reclamanta.

Arată că a mai reţinut Tribunalul Cluj şi că "adoptarea HCL 493 din 22 decembrie 2014, inclusiv sub aspectul schimbării destinaţiei terenului reclamantei presupune o analiză de oportunitate, aprecierea oportunităţii fiind atributul exclusiv al autorităţii locale. Oportunitatea nu poate fi cenzurată de către instanţa de judecată decât în condiţiile în care aceasta s-a manifestat cu exces de putere. Un exces de putere nu a fost dovedit însă în cauză. împrejurarea că reclamanta nu mai poate construi pe terenul său datorită schimbării regimidui zonei reprezintă suportarea unui risc al bunului, risc ce este suportat de către proprietar, în baza art. 558 din C. civ.. (...) Terenurile înscrise în cartea funciară ca fiind în categoria curţi-construcţii, terenuri ce se află în proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, nu pot fi inventariate sau declarate ca spaţii verzi, în sensul legii, decât după îndeplinirea procedurii de expropriere conform legislaţiei în domeniu. Categoria de folosinţă în privinţa terenului reclamantei nu este cea menţionată de lege, terenul reclamantei având categoria arabil".

A mai menţionat şi că, prin decizia nr. 6268/2017, curtea de apel a respins recursul reclamantei împotriva sentinţei menţionate anterior, reţinând că "motivele invocate de reclamantă în susţinerea cererii de anulare parţială a hotărârii de consiliu local nu vizează legalitatea actului administrativ contestat, ci reprezintă critici care ţin de oportunitatea aprobării acestuia, or. planul urbanistic general constituie apanajul exclusiv al autorităţilor administraţiei publice locale (...) Astfel, adoptarea HCL nr. 493/2014, inclusiv sub aspectul schimbării destinaţiei terenului reclamantei recurente, presupune o analiză de oportunitate, iar aprecierea oportunităţii este atributul exclusiv al autorităţii locale. Oportunitatea nu poate fi cenzurată de către instanţa de judecată decât în condiţiile în care aceasta s-a manifestat cu exces de putere. Potrivit definiţiei legale, există exces de putere în caz de exercitare a "dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor" (art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004). (...) Curtea apreciază că faptul că, la nivelul Municipiului Cluj-Napoca, si de altfel la nivelul fiecărui oraş, funcţionează un set de reguli urbanistice cu rol de a asigura dezvoltarea durabilă, unitară şi echilibrată a zonelor oraşului, nu poate echivala cu îngrădirea dreptului de proprietate privată a celor ce deţin suprafeţe de teren.

Art. 44 din Constituţie consacră într-adevăr principiul ocrotirii şi garantării dreptului de proprietate, dar acesta nu este un drept absolut.

Potrivit alin. (1) al acestui text, conţinutul şi limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege, ceea ce permite legiuitorului ca, în considerarea unor interese specifice, să instituie reguli care să armonizeze incidenţa şi a altor drepturi fundamentale ale cetăţenilor decât cel de proprietate, astfel încât ele să nu fie suprimate prin modul de reglementare al dreptului de proprietate. Dispoziţiile alin. (1) din art. 44 al legii fundamentale permit legiuitorului ordinar să stabilească cadrul juridic al exercitării atributelor dreptului de proprietate, în accepţiunea principală conferită de Constituţie, în aşa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind anumite limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat.

Aşa fiind, şi dreptul la un mediu sănătos reprezintă un drept fundamental al omului, iar una din sarcinile aferente dreptului de proprietate se referă tocmai la respectarea tuturor sarcinilor privind protecţia mediului (art. 44 alin. (7) din Constituţie). În acest sens, apreciem că sunt relevante considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1416/2008 prin care s-a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 71 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 privind protecţia mediului, publicată în Monitorul Oficial Nr. 77 din 10 februarie 2009 (...)".

Susţine că, astfel cum în mod corect au reţinut instanţele de judecată în dosarul amintit, Legea nr. 350/2001 conferă autorităţilor administraţiei publice locale competenţa de a adopta acte administrative cu caracter normativ privind stabilirea regimului urbanistic al teritoriului localităţilor, sens în care pot stabili regimul juridic de folosire a bunurilor proprietate privată, fără ca aceasta să reprezinte o încălcare a dreptului de proprietate, incluzând toate elementele acestuia: posesie, folosinţă şi dispoziţie.

Referitor la stabilirea reglementărilor urbanistice, autorităţile administraţiei publice locale au competenţa de a stabili regimul urbanistic la nivelul localităţii ori a unităţii administrativ-teritoriale în perimetrul căreia îşi are jurisdicţia, sens în care pot, din punct de vedere urbanistic, să reglementeze modul de folosire a bunurilor imobile în acord cu cerinţele şi nevoile interesului public şi cu principiul dezvoltării durabile.

Menţionează şi că dreptul de construire nu este un atribut al dreptului de proprietate, iar dreptul de proprietate nu conferă în mod automat un drept de construire pe un teren.

Contrar susţinerilor, limitarea construirii nu este totală, pe terenurile aflate în proprietatea reclamantei se pot edifica construcţii specifice destinaţiei terenului, respectiv construcţii pentru activităţi culturale şi de alimentaţie publică, amenajări pentru odihnă şi sport, astfel cum reiese din cuprinsul reglementarilor în vigoare din RLU aferent PUG cu privire la UTR UVa, la capitolul "utilizări admise".

În situaţia înlăturării efectului autorităţii de lucru judecat privind chestiunea tranşată - respectiv cea a încălcării dreptului de proprietate (în sensul că nu există o încălcare a acestui drept fundamental) -, solicită să fie avută în vedere puterea lucrului judecat.

Noţiunea de proces echitabil presupune ca dezlegările irevocabile date problemelor de drept in litigii anterioare, dar identice sub aspectul problemelor de drept soluţionate, au caracter obligatoriu în litigiile ulterioare, deoarece în caz contrar s-ar încalca principiul securităţii raporturilor juridice, cu consecinţa generării incertitudinii jurisprudenţiale şi a reducerii încrederii justiţiabililor în sistemul judiciar.

Pentru a se invoca obligativitatea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile privind soluţionarea unei probleme juridice nu este necesară existenţa triplei identităţi de părţi, cauză şi obiect, ci este necesară doar probarea identităţii între problema soluţionată irevocabil şi problema dedusă judecăţii.

Arată că puterea lucrului judecat, care diferă de "excepţia autorităţii de lucru judecat", este o excepţie de fond care a fost dezvoltată de doctrină pe baza principiului conform căruia "hotărârea este prezumată a exprima adevărul şi nu trebuie contrazisă de o altă hotărâre".

- Sub un alt aspect, recurenţii-pârâţi au precizat că nu se poate reţine existenţa unui prejudiciu în speţă, respectiv a unei legături de cauzalitate.

Terenul în litigiu nu are o categorie de folosinţă urbană, contrar susţinerilor reclamantei potrivit cărora despăgubirile ce trebuie acordate sunt datorate ca urmare a transformării unui teren construibil într-unul neconstruibil.

Destinaţia terenului a fost cea de "spaţii verzi", conform PUG 1990, fiind ulterior încadrat, potrivit PUG 1999, în UTR CB5 -centru expoziţional-, care avea numeroase limitări (deci nu era construibil în înţelesul sugerat de către reclamantă) şi, totodată, era obligatorie întocmirea unui PUZ care să reglementeze toate funcţiunile zonei - reţele edilitare, căi de acces, spaţii verzi şi plantate.

Menţionează, astfel, că imobilul nu este, aşadar, unul urbanizat, construibil, acest aspect reieşind şi din cuprinsul CF nr. x.

Astfel, potrivit CF, categoria de folosinţă a terenului este "arabil-pepinieră", motiv în plus pentru care nu se poate reţine existenţa unui prejudiciu prin modificarea încadrării urbanistice a acestuia prin PUG 2014.

Arată şi că încadrarea urbanistică a terenului conform vechiului PUG, UTR CB5, nu permitea amplasarea de construcţii potrivit dorinţei proprietarilor deoarece zona nu era urbanizată. Amplasarea de construcţii era condiţionată, conform vechiului PUG, de urbanizare a zonei prin PUZ.

Având în vedere imposibilitatea amplasării de construcţii pe terenul neurbanizat (cf. vechiului PUG), consideră că nu poate fi vorba de un prejudiciu cauzat proprietarilor prin schimbarea reglementării, iar valoarea de piaţă a terenului putea fi doar cea de teren agricol, conform categoriei de folosinţă înscrise în CF.

Referitor la aprecierea instanţei că este vorba în speţă despre o faptă ilicită, ce constă în folosirea, de către municipiu, a terenului reclamantei cu destinaţia de zonă cu spaţiu verde, în interes public, reclamanta fiind astfel lipsită de posibilitatea de a dispune de bunul său, consideră că aceasta este eronată.

Prin stabilirea încadrării funcţionale de spaţiu verde se reglementează destinaţia în viitor a terenului (după parcurgerea procedurilor legale), iar nu transformarea imediată a terenului în spaţiu verde.

Este clar că proprietarii au putut să folosească din 2015 până în prezent terenul potrivit categoriei de folosinţă pe care o are înscrisă în CF şi acesta nu a devenit un spaţiu public cu acces direct şi nelimitat publicului, sens în care precizează că pentru transformarea terenului agricol în spaţiu verde -Parcul de Est- se fac în prezent studiile şi documentaţiile necesare (SF, PUZ, studii de teren) şi se va face şi documentaţia necesară exproprierii.

Se menţionează în raportul de expertiză tehnică întocmit în cauză că terenul nu este utilizat potrivit destinaţiei de teren agricol, considerându-se că, în această situaţie, valoarea terenului ar fi mai mare.

Menţionează ca fiind greşit acest punct de vedere, un teren nefolosit (cu ierburi, arbuşti şi stufăriş) nu poate fi mai valoros decât un teren agricol, respectiv că proprietarii ar fi putut să-l folosească ca teren agricol.

Mai arată şi că este necesară dezvoltarea pe acest teritoriu a zonei verzi - Parcul Est -, obiectiv de importanţă publică majoră, cum corect apreciază proiectantul, proiect posibil a fi realizat prin achiziţionarea terenurilor de către autoritatea publică, respectiv că aceasta va putea fi făcută doar conform prevederilor legale în vigoare (anterior fiind necesare întocmirea studiilor de urbanism şi a studiilor de teren, în baza strategiei de dezvoltare a localităţii şi corelat cu bugetul şi programele de investiţii publice ale localităţii).

Susţine că până în momentul actual nu a fost stabilit cuantumul despăgubirilor şi nu a fost emisă o hotărâre de consiliu în acest sens, precum şi că, în prezent, nu se cunosc cu exactitate imobilele ce vor intra în coridorul de expropriere, însă, dacă imobilul deţinut de reclamantă va intra în coridorul de expropriere, se va proceda conform dispoziţiilor legale, ulterior declanşării procedurii de expropriere.

Apreciază că hotărârea atacată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a art. 1.349 şi art. 1.357 C. civ., ca urmare a reţinerii că fapta ilicită constă în adoptarea hotărârii de consiliu local prin care se instituie un regim restrictiv pentru terenul reclamantei.

În ceea ce priveşte condiţia prejudiciului suferit, menţionează că intimata-reclamantă, prin actele ce au fost depuse în probaţiune la dosar, nu a făcut dovada existenţei unui asemenea prejudiciu.

Relevând cadrul factual, arată că terenul reclamantei are înscrisă în CF categoria de folosinţă "fâneaţă".

Prin PUG-ul valabil din 1990 până în decembrie 1999, terenul a fost încadrat în zona spaţiilor verzi de agrement.

Apoi, prin PUG 1999, când era în proprietatea statului român, i-a fost stabilită încadrarea în UTR CB5 - "centru de conferinţe şi expoziţii internaţionale", astfel că la data achiziţionării (2010) terenul a avut această încadrare.

Prin noul PUG terenul este încadrat în UTR UVa = zonă de urbanizare - zonă verde - scuaruri, grădini, parcuri cu acces public nelimitat. Pot fi amplasate construcţii pentru activităţi culturale şi alimentaţie publică, alte tipuri de construcţii, mobilier urban şi amenajări pentru odihnă, sport sau petrecerea timpului în aer liber.

Intimata-reclamantă a folosit şi poate să folosească în continuare terenurile aflate în proprietatea sa, conform încadrărilor făcute prin planurile urbanistice generale în vigoare de-a lungul timpului, astfel încât consideră că în prezent nu se poate identifica niciun prejudiciu suferit prin schimbarea de încadrare urbanistică a terenului.

În ceea ce priveşte condiţia existenţei unei fapte ilicite, arată că nici aceasta nu este îndeplinită, deoarece, prin sentinţa nr. 1264/2018, s-a stabilit cu putere de lucru judecat că adoptarea HCL nr. 493/2014 nu s-a realizat cu încălcarea dreptului de proprietate al reclamantei, aceasta nefiind deposedată de terenul ei, ci doar s-a limitat exercitarea atributelor dreptului de proprietate.

În continuare, recurenţii au menţionat că, date fiind prevederile art. 3 şi art. 46 din Legea nr. 350/2001, respectiv art. 5 din Legea nr. 350/2001, planul urbanistic general nu este susceptibil, prin el însuşi, a prejudicia dreptul de proprietate al persoanelor asupra terenurilor ce fac parte din zona vizată de documentaţiile de urbanism.

Referitor la cea de-a treia condiţie, constând în existenţa unui raport de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu, menţionează că atât timp cât nu există o faptă ilicită, nu se poate pune nici problema existenţei unui raport de cauzalitate.

În ceea ce priveşte condiţia existenţei vinovăţiei autorului faptei ilicite şi prejudiciabile, precizează că obligaţia de reparare a prejudiciului revine celui "din a cărui greşeală s-a ocazionat".

Or, afirmă că, în speţă, nici aceasta nu este îndeplinită, neputându-se reţine vinovăţia pârâţilor, având în vedere că Planul urbanistic general nu este susceptibil, prin el însuşi, a prejudicia dreptul de proprietate al persoanelor asupra terenurilor ce fac parte din zona vizată de documentaţiile de urbanism şi nici nu s-a încălcat vreo prevedere legală cu ocazia adoptării acestuia.

7. Apărări formulate în cauză

În termen legal, în data de 06.02.2024 (data poştei electronice, f.38), intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În dezvoltarea excepţiei nulităţii recursului, intimata a arătat că întreaga cerere de recurs nu face decât să menţioneze dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind o simplă reiterare argumentelor invocate pe fondul cauzei în faţa primei instanţe şi a instanţei de apel, urmărindu-se o veritabilă reapreciere a stării de fapt, respectiv că toate aceste argumente privesc temeinicia soluţiei, iar nu legalitatea acesteia.

Recurenţii nu realizează o motivare a căii de atac, documentul declarativ de recurs fiind lipsit de orice trimiteri la modul în care au fost aplicate, respectiv la modul în care se apreciază că trebuiau aplicate normele de drept material.

Arată şi că tot ceea ce se invocă în cuprinsul recursului vizează reinterpretarea stării de fapt, în baza reevaluării materialului probator, iar nu veritabile motive de nelegalitate a hotărârii recurate.

Pe fondul recursului arată, cu privire la susţinerile referitoare la încălcarea autorităţii de lucru judecat, că aceasta nu poate funcţiona în modul propus de recurenţi, întrucât obiectul şi cauza celor două litigii diferă în mod esenţial, astfel, în timp ce în dosarul nr. x/2015 a avut ca obiect verificarea legalităţii HCL nr. 493/2014 din punct de vedere al contenciosului administrativ, prezentul litigiu priveşte limitarea dreptului de proprietate şi respectiv obligarea recurenţilor la suportarea daunelor constând în lipsa de folosinţă a imobilului.

În al doilea rând, nici puterea de lucru judecat nu poate fi incidentă în modalitatea propusă prin cererea de recurs, întrucât considerentele instanţei de contencios administrativ sunt analizate de către recurenţi în mod trunchiat şi creează o aparenţă greşită asupra soluţiei astfel pronunţate.

Raportat la principiul disponibilităţii, instanţa de contencios administrativ nu a analizat şi nici nu putea să analizeze în ce măsură dreptul de proprietate al intimatei este sau nu afectat şi în ce constau daunele create, astfel încât chestiunile în discuţie în prezentul litigiu nu au fost tranşate.

De altfel, recurenţii omit să amintească faptul că instanţa de contencios a reţinut în aceeaşi decizie că este de necontestat că s-a limitat exercitarea atributelor dreptului său de proprietate, redând în continuare considerentele acesteia.

Precizează că fapta ilicită imputată recurenţilor constă tocmai în ingerinţa lipsită de proporţionalitate adusă dreptului de proprietate, motiv pentru care puterea de lucru judecat nu poate fi invocată în modalitatea propusă prin cererea de recurs şi nu poate duce la anularea hotărârii instanţei de apel, raţionamentul şi argumentele expuse în ceea ce priveşte legalitatea HCL nr. 493/22.12.2014 fiind irelevante, din moment ce teza prezentului demers nu se fundamentează nici pe ipoteza unei acţiuni în contencios împotriva actului administrativ şi nici pe cea a unei acţiuni prin care recurenţii să fie obligaţi să demareze procedura de expropriere.

Legalitatea HCL nr. 493/22.12.2014 nu exclude paguba şi cu atât mai puţin răspunderea pârâţilor, pe care dimpotrivă o completează.

În continuare, intimata arată că recurenţii au realizat o interpretare trunchiată a Deciziei nr. 1416/2008 a Curţii Constituţionale atunci când susţin că prin adoptarea actelor administrative de stabilire a regimului urbanistic al terenurilor nu s-ar putea aduce încălcări dreptului de proprietate.

În realitate, considerentele instanţei de control constituţional relevă o concluzie diferită, în sensul că "pentru lipsa de folosinţă a terenurilor proprietate privată amenajate ca spaţii verzi şi/sau prevăzute ca atare în documentaţiile de urbanism, proprietarii terenurilor sunt îndreptăţiţi să beneficieze de despăgubiri".

Inclusiv instanţa de apel a luat act de caracterul irelevant al legalităţii HCL nr. 493/22.12.2014, respectiv de considerentele Curţii Constituţionale, reţinând în cuprinsul deciziei nr. 246/A/2023 următoarele:

"ceea ce se apreciază în cauză pentru angajarea răspunderii civile delictuale nu este legalitatea HCL sau scopul legitim vizat, care să justifice adoptarea măsurii luate, ci efectele acesteia asupra dreptului de proprietate al reclamantei. În lipsa exproprierii, proporţionalitatea măsurii luate în interes public cu exerciţiul dreptului de proprietate al reclamantei, în sensul legii civile sau a dreptului comun, menţionate de Curtea Constituţională în Decizia nr. 1416/2008".

Referitor la condiţiile răspunderii civile delictuale, arată că recurenţii susţin aceleaşi considerente de fapt care nu mai pot fi supuse dezbaterii în calea de atac a recursului.

Pornind de la aşa-zisa imposibilitate de amplasare de construcţii care ar fi vizat terenul din cauză chiar anterior schimbării încadrării juridice, care în accepţiunea recurenţilor se transpune în lipsa unui prejudiciu în persoana intimatei, arată că ingerinţele aduse dreptului său de proprietate nu se limitează la caracterul construibil, sau nu, al terenului.

Îngăduirea accesului public nelimitat la teren exclude de plano orice utilitate practică sau economică a acestuia pentru proprietar, care nu mai poate exercita prerogativele dreptului de proprietate asupra imobilului.

După cum corect a reţinut instanţa de apel, "schimbarea destinaţiei, din cea de spaţiu construibil potrivit vechii reglementări în cea de spaţiu verde, este una care limitează drastic dreptul de proprietate, chiar dacă şi vechea limitare nu permitea orice construcţie. (...) Aşadar, deşi era condiţionat de unele limitări, vechiul regim al terenului permitea totuşi proprietarului să demareze lucrări de construcţii variate, ce depăşeau sfera spaţiilor verzi."

Or, prin schimbarea destinaţiei terenului s-a pierdut orice modalitate de valorificare a acestuia, fiind imposibil de înstrăinat datorită lipsei de interes în terenuri cu destinaţia de spaţiu verde şi imposibil de fructificat datorită accesului public nelimitat care provine din această destinaţie.

Drept urmare, existenţa prejudiciului nu poate fi negată, din moment ce valoarea şi utilitatea terenului intimatei a suferit o scădere mai mult decât drastică, în lipsa oricărei compensări.

Sub aspectul faptei ilicite, arată că nu pot fi identificate argumente care să susţină greşita aplicare a normelor de drept material, arătând, totodată, că adoptarea hotărârii de consiliu local, dublată de tergiversarea şi de renunţarea la acordarea de despăgubiri, nu poate fi calificată drept o conduită licită.

Relevând cadrul factual, menţionează că deşi realizarea proiectului "Parcul Est" ar urma să satisfacă interesul general, acesta se realizează în concret pe seama drepturilor intimatei, care a rămas doar formal proprietară a terenului, fără să fie compensată pentru imposibilitatea de a exercita în mod efectiv prerogativele dreptului de proprietate.

Recurenţii susţin într-adevăr că, în urma discuţiilor purtate, s-a admis că proprietarii terenurilor afectate de destinaţia de spaţiu verde trebuie despăgubiţi, prin achiziţia imobilelor, însă aceasta nu reprezintă nimic mai mult decât o recunoaştere a pagubelor cauzate petenţilor.

De altfel, chiar şi recurenţii au admis că se impune achiziţionarea respectivelor terenuri la valoarea lor de circulaţie, întrucât proprietarii nu mai pot construi pe teren, nu îl mai pot vinde şi nici întrebuinţa după bunul plac, fiind afectată însăşi esenţa dreptului lor, arătând, totodată, că orice presupusă intenţie de despăgubire a fost infirmată de pasivitatea recurenţilor, care reţin în cuprinsul cererii de recurs că achiziţionarea terenului va putea fi făcută doar când interesul public o va impune.

Mai arată şi că până în prezent au trecut aproape 10 ani de la adoptarea noului PUG, precum şi că fapta ilicită a fost corect reţinută de instanţa de apel în acord cu statuările Curţii Constituţionale şi cu reperele de rejudecare ale deciziei de casare.

Nu poate fi acceptat nici argumentul recurenţilor în sensul că şi destinaţia actuală a imobilului permite amplasarea de construcţii, din moment ce acestea ar fi deoportivă supuse accesului public nelimitat.

Mai mult, utilizările admise în prezent arată întocmai că încadrarea de zonă verde este specifică imobilelor proprietatea autorităţii administrativ-teritoriale.

De aceea, utilizările admise se rezumă la platforme pentru circulaţie pietonală, grupuri sanitare şi locuri de joacă, specifice utilizării publice şi lipsite de încărcătură economică în utilizarea privată.

Trecând peste insistenţele pârâţilor în calificarea Parcului de Est drept un obiectiv de importanţă publică majoră, realizarea acestuia nu poate avea loc prin exproprierea de fapt a proprietarilor terenurilor, în lipsa despăgubirii cuvenite.

Referitor la operaţiunile despre care se pretinde că se află momentan în desfăşurare pentru realizarea Parcului de Est, arată ca acestea nu sunt în măsură să exonereze pârâţii de răspundere, din moment ce actele premergătoare exproprierii trebuiau realizate înainte de lezarea drepturilor particulare, iar nu cu 10 ani mai târziu.

Având stabilită existenţa faptei ilicite şi a prejudiciului corelativ, instanţa de apel identifică în mod corect raportul de cauzalitate dintre acestea, în sensul că "prejudiciul constă în lipsa de folosinţă a terenului pe care ar fi putut să o aibă reclamanta în regimul juridic urbanistic anterior, iar legătura de cauzalitate există deoarece după adoptarea noului regim urbanistic reclamanta nu a mai putut folosi terenul decât cu noile restricţii."

Vinovăţia recurenţilor rezultă din simplul fapt că, deşi regimul urbanistic al zonei a fost modificat în urmă cu 4 ani de la data introducerii cererii de chemare în judecată (2018), nu a fost întreprinse demersuri în vederea compensării intereselor proprietarilor terenurilor afectate.

În concluzie, arată că, prin conduita lor, recurenţii au demarat o expropriere în fapt a terenurilor pe care doresc realizarea Parcului de Est, aducând astfel atingere drepturilor proprietarilor de imobile, care nu au beneficiat niciodată de o justă şi prealabilă despăgubire, precum şi că recurenţii urmăresc, prin promovarea recursului, menţinerea dezechilibrului dintre interesul general şi cel particular, lipsind-o de compensaţia la care este îndreptăţită.

8. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 22 ianuarie 2025 completul de filtru a admis în principiu recursul şi a fixat termen de judecată în şedinţă publică pentru soluţionarea acestuia la data de 26 martie 2025.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

- Este lipsită de fundament susţinerea întemeiată pe motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., referitoare la nesocotirea, de către instanţa de rejudecare a efectului pozitiv al hotărârilor pronunţate în dosarul nr. x/2015.

În dezvoltarea criticii, recurenţii se referă la reţinerea, de către instanţa de contecios administrativ, în litigiul anterior, a aspectului că modificarea încadrării urbanistice a terenurilor afectate de Planul urbanistic general al municipiului Cluj-Napoca, aprobat prin Hotărârea Consiliului Local Cluj-Napoca nr. 493/2014, "nu poate echivala cu îngrădirea dreptului de proprietate privată a celor ce deţin suprafeţe de teren", astfel că instanţa de apel ar fi trebuit să dea eficienţă acestei dezlegări definitive şi să constate că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru angajarea răspunderii civile delictuale.

Contrar susţinerilor recurenţilor, se reţine că în pricina care a făcut obiectul dosarului nr. x/2015 nu a fost analizată şi tranşată chestiunea limitării aduse exerciţiului atributelor dreptului de proprietate al reclamantei, astfel încât să existe o dezlegare care să se bucure de imutabilitate jurisdicţională şi să se impună părţilor litigante şi instanţei, deopotrivă, ca premisă cu valoare de adevăr juridic.

În realitate, în cadrul pricinii anterioare, instanţa de contencios administrativ a statuat, în limitele competenţelor conferite de legea specială şi a învestirii sale, asupra legalităţii Hotărârii Consiliului Local Cluj-Napoca nr. 493/2014, din perspectiva prerogativelor conferite de lege autorităţii publice în privinţa elaborării documentaţiilor de urbanism prevăzute de Legea nr. 350/2001, precum şi în privinţa protecţiei mediului şi a dezvoltării durabile, cu luarea în considerare a cadrului legal ce permite autorităţilor publice administrative limitarea exerciţiului dreptului de proprietate privată, prin adoptarea unor astfel de planuri urbanistice.

Acesta este motivul pentru care, în dezvoltarea argumentelor care au fundamentat decizia nr. 6268 din 8 decembrie 2017, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a stabilit că se impune menţinerea soluţiei tribunalului (de respingere a acţiunii de anulare parţială a hotărârii de consiliu local) pentru faptul că, în acord cu prevederile art. 46 din Legea nr. 350/2001 şi cele ale art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, "stabilirea modului de utilizare şi a destinaţiei terenurilor de pe raza unităţii administrativ-teritoriale este prerogativa autorităţilor administraţiei publice locale, cărora le revine şi obligaţia de a gestiona dezvoltarea unităţii administrativ-teritoriale în concordanţă cu interesul public şi cu principiul dezvoltării durabile", cu precizarea că aspectul schimbării destinaţiei terenului în discuţie "presupune o analiză de oportunitate", ce "nu poate fi cenzurată de către instanţa de judecată decât în condiţiile în care aceasta s-a manifestat cu exces de putere".

Continuând raţionamentul judiciar ce stă la baza soluţiei pronunţate, instanţa de contencios administrativ a mai reţinut şi că limitările ce se aduc exerciţiului dreptului de proprietate privată nu semnifică exces de putere din partea autorităţii publice, în sensul conferit acesteia de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, cât timp "obiectivul de dezvoltare a unei ample zone verzi este unul de importanţă publică majoră, pentru a reîntregi reţeaua foarte deficitară a spaţiilor verzi din municipiu, iar stabilirea prin PUG a încadrării funcţionale este doar o primă etapă din procesul de realizare a Parcului de Est".

A mai stabilit aceeaşi instanţă şi că recurenta-reclamantă din respectiva pricină (C.) "nu a fost deposedată de terenul său, ci doar s-a limitat exercitarea atributelor dreptului său de proprietate, după cum permite în mod expres art. 556 alin. (2) din C. civ..", constatându-se şi că, "pentru realizarea obiectivului de înfiinţare a Parcului de Est, autoritatea s-a declarat gata de a achiziţiona terenul".

Or, în litigiul pendinte, prin acţiunea în răspundere delictuală formulată, reclamanta a solicitat obligarea pârâţilor la plata, în solidar, de despăgubiri constând în contravaloarea lipsei de folosinţă a terenului până la momentul modificării situaţiei juridice a terenului, motivat de faptul că autorităţile pârâte nu au mai iniţiat procedura de achiziţionare a terenurilor proprietate privată încadrate prin noul plan urbanistic general în zona de urbanizare - zonă verde - scuaruri, grădini, parcuri cu acces public nelimitat, fiind, astfel, privată, în mod continuu, de folosinţa terenului potrivit propriilor interese şi de posibilitatea de a-i culege fructele.

În atare circumstanţe, în mod judicios a reţinut instanţa de apel că, odată stabilită, prin hotărârile pronunţate în dosarul nr. x/2015, că ingerinţa statului în dreptul de proprietate al reclamantei (din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului) a fost una legală, în speţă, prezintă relevanţă, pentru angajarea răspunderii civile delictuale, "nu legalitatea măsurii dispuse prin HCL nr. 493/2014 sau scopul legitim vizat, care să justifice adoptarea măsurii luate, ci efectele acesteia asupra dreptului de proprietate al reclamantei, în lipsa exproprierii, respectiv proporţionalitatea măsurii luate în interes public cu exerciţiul dreptului de proprietate al reclamantei, în sensul legii civile sau a dreptului comun menţionate de Curtea Constituţională în Decizia nr. 1416/2008".

Aceasta în condiţiile în care, prin decizia nr. 2498 din 15 decembrie 2022, pronunţată în prezentul dosar, instanţa supremă, constatând întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a admis recursul reclamantei împotriva deciziei instanţei de apel din primul ciclu procesual şi a trimis cauza la aceeaşi curte de apel, pentru ca, în rejudecare, instanţa de prim control judiciar să realizeze o analiză a criteriilor scopului legitim şi proporţionalităţii între scopul urmărit şi mijloacele folosite, urmând ca în cazul în care se va constata că ingerinţa în dreptul de proprietate asupra bunului afectează de o manieră disproporţională dreptul legitim al reclamantei, să fie avută în vedere, în repararea prejudiciului, forma de despăgubire pretinsă de aceasta.

Or, cum prevederile art. 501 alin. (1) C. proc. civ. dispun că, în caz de casare, hotărârile instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanţa care judecă fondul, aceste elemente nu puteau rămâne în afara silogismului logico-judiciar al instanţei de rejudecare, cum pretind recurenţii.

De altfel, cu prilejul argumentării motivului de recurs invocat, pârâţii omit faptul că tocmai instanţa de contencios administrativ, a reţinut, prin hotărârea anterioară, incidenţa dezlegărilor obligatorii ale Curţii Constituţionale consacrate prin Decizia nr. 1416 din 17 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 77 din 10 februarie 2009, prin care s-a stabilit că, "pentru lipsa de folosinţă a terenurilor proprietate privată amenajate ca spaţii verzi şi/sau prevăzute ca atare în documentaţiile de urbanism, proprietarii terenurilor sunt îndreptăţiţi să beneficieze de despăgubiri, potrivit dispoziţiilor dreptului comun" (considerente redate în mod expres în cuprinsul hotărârii pronunţate), pentru ca ulterior, în baza acestora, să stabilească faptul că, "astfel cum a reţinut instanţa de fond în soluţionarea petitului subsidiar de acordare de despăgubiri (soluţie nerecurată), întârzierea în reglementarea situaţiei terenurilor de către autorităţile publice locale competente poate justifica despăgubiri, dar pe tărâmul dreptului comun, iar nu în contenciosul administrativ."

Litigiul pendinte vizează, aşadar, tocmai această situaţie, a conduitei ulterioare adoptării HCL nr. 493/2014 a pârâţilor, de a rămâne în pasivitate (de la momentul adoptării acesteia şi până la momentul pronunţării prezentei decizii, astfel cum s-a evocat chiar cu prilejul dezbaterilor de către reprezentanţii convenţionali ai părţilor, la interpelarea instanţei de recurs) în stabilirea situaţiei juridice a imobilului (în sensul fie de a efectua demersurile necesare în vederea realizării transferului dreptului de proprietate, fie de restabilire a formei anterioare de exercitare a dreptului de folosinţă).

Astfel fiind, examinarea din prezenta pricină vizează împrejurări distincte de cele care au determinat respingerea, în cadrul dosarului nr. x/2015, a acţiunii în anularea parţială a respectivului act administrativ, reţinându-se legalitatea HCL nr. 493/2014 (în sensul conformării sale cu cerinţele anterioare sau concomitente emiterii acestuia), astfel cum s-a arătat anterior.

Acesta este şi motivul pentru care, în analiza sa, în acord cu dezlegările obligatorii ale deciziei de casare, instanţa devolutivă de control judiciar a stabilit în mod expres că "fapta ilicită nu constă în adoptarea HCL nr. 493/2014, care poartă atributul legalităţii, ci în aceea că, prin noul regim urbanistic al zonei în care se află, pârâţii au adus atingere dreptului de proprietate al acestuia, de maniera în care au golit efectiv de conţinut dreptul acestuia, în condiţiile în care ar fi trebuit să recurgă la expropriere."

În consecinţă, cum instanţa de rejudecare nu a nesocotit prevederile art. 431 alin. (2) C. proc. civ., în speţă nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 din acelaşi cod.

- Inclusiv susţinerile întemeiate pe motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. au caracter nefondat.

În dezvoltarea acestei critici, recurenţii au invocat, în esenţă, că, atunci când a procedat la analizarea ingerinţei în dreptul de proprietate, ca urmare a încadrării urbanistice, instanţa de apel a aplicat, în mod greşit, normele de drept substanţial din materia răspunderii civile delictuale.

Astfel, sub un prim aspect, recurenţii pretind că, în absenţa unui plan urbanistic zonal (PUZ) care să fi fost elaborat în baza planului urbanistic general adoptat în anul 1999, instanţa de apel nu putea reţine că terenul proprietatea reclamantei era construibil anterior adoptării noului plan urbanistic general din anul 2014 şi, respectiv, că aceasta ar fi fost prejudiciată prin încadrarea terenului în zona de urbanizare - zonă verde - scuaruri, grădini, parcuri cu acces public nelimitat, prin implementarea acestui din urmă plan urbanistic.

Analizând acest aspect de temeinicie, instanţa devolutivă de control judiciar a reţinut, în conturarea cadrului factual, că terenul reclamantei avea la momentul dobândirii (anterior adoptării HCL nr. 494/2014) un regim construibil, fiind încadrat în zona de urbanizare UTR CB5 - "centru de conferinţe şi expoziţii internaţionale", având drept utilizări admise: centru de conferinţe format dintr-o grupare de săli de conferinţe de diferite capacităţi cu serviciile anexe, săli de expoziţie, bibliotecă, centru de presă, parcaje multietajate şi utilizări admise cu condiţionări conform PUZ (comerţ cu amănuntul pentru mărfuri prezentate în scop promoţional în perioada expoziţiilor), consemnându-se, totodată, că certificatul de urbanism putea fi utilizat pentru elaborare PUZ, PUD şi PAC pentru construire ansamblu cu imobile de birouri şi locuinţe, amenajări exterioare, racorduri, branşamente şi împrejmuire.

S-a stabilit, astfel, de către instanţa de apel, că, "deşi era condiţionat de unele limitări, vechiul regim al terenului permitea totuşi proprietarului să demareze lucrări de construcţii variate, ce depăşeau sfera spaţiilor verzi".

Aceste statuări, fundamentate pe analiza elementelor de probatoriu administrate, nu mai pot face obiectul cenzurii instanţei de recurs, revenind instanţelor fondului plenitudinea de apreciere în probele administrate în proces.

În acest context, fără a exhiba un veritabil element de nelegalitate a deciziei atacate, recurenţii tind, inadecvat procedural, la devoluţiunea deplină a cauzei în raport cu toate aceste aspecte de fapt, indicate prin cererea de recurs, în scopul reevaluării mijloacelor probatorii din litigiul pendinte, motiv pentru care critica relativă la lipsa unui prejudiciu al reclamantei, dată fiind "imposibilitatea amplasării de construcţii pe terenul neurbanizat (conform vechiului PUG)", nu poate fi primită.

În aceste coordonate, trimiterea la dispoziţiile art. 3, 5 şi 46 din Legea nr. 350/2001, pentru a indica faptul că "planul urbanistic general nu este susceptibil, prin el însuşi, a prejudicia dreptul de proprietate al persoanelor asupra terenurilor ce fac parte din zona vizată de documentaţiile de urbanism", este una străină de considerentele hotărârii recurate, cât timp, în acord cu cele expuse anterior, reclamanta nu contestă dreptul autorităţilor pârâte de a adopta reglementări de urbanism, ci solicită acordarea de despăgubiri pentru situaţia creată în urma adoptării unei astfel de reglementări, ce a avut drept consecinţă interdicţia de a construi, pe o perioadă nedeterminată, fără plata unei despăgubiri.

Astfel fiind, reclamanta le impută pârâţilor ingerinţa adusă dreptului său de proprietate, din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la CEDO, prin stabilirea unei sarcini exorbitante, dată fiind absenţa unei compensări materiale pentru această limitare a atributului folosinţei.

Tocmai în acest sens, dând eficienţă dezlegărilor obligatorii ale instanţei de casare (care au impus verificarea aspectului dacă limitarea drastică a dreptului de folosinţă este legitimă şi proporţională cu interesul public urmărit, în absenţa unei prealabile despăgubiri), instanţa de apel a constatat lipsa unui just echilibru între măsura luată de autorităţi în numele interesului general al comunităţii şi ingerinţa în dreptul de proprietate al reclamantei, dat fiind că reclamanta nu a primit o compensare pentru atingerea adusă dreptului său.

A mai reţinut instanţa devolutivă de control judiciar că amploarea atingerii aduse dreptului de proprietate al reclamantei determină că aceasta să deţină doar formal în patrimoniu dreptul de proprietate, acesta fiind golit efectiv de conţinut, conduita autorităţiilor pârâte putând fi asimilată unei exproprieri de fapt.

În acest context, se constată că în mod judicios s-a constatat că ingerinţa în dreptul de proprietate provine din acţiunea pârâţilor, ca autorităţi publice cu atribuţii, deopotrivă în domeniul urbanismului şi al exproprierii, de a impune terenului un regim juridic incompatibil cu dreptul de proprietate privată (spaţiu verde public cu acces nelimitat, asupra căruia sunt permise doar funcţiuni de spaţiu plantat public).

Deşi acţiunea pârâţilor are o bază legală, reprezentată de reglementările urbanistice, şi corespunde unui scop legitim, dat de protecţia şi asigurarea unui mediu sănătos, totuşi ea nu respectă criteriul proporţionalităţii, în absenţa totală a despăgubirilor, cum corect s-a reţinut prin decizia atacată.

În acest sens sunt şi dezlegările Curţii Europene a Drepturilor Omului începând cu cauza Sporrong şi Lönnroth contra Suediei, respectiv că trebuie "privit dincolo de aparenţe" şi cercetată realitatea situaţiei reclamate, întrucât obiectivul Convenţiei este de a garanta drepturi "concrete şi efective", şi, chiar în absenţa unei exproprieri formale, trebuie urmărit dacă limitările impuse dreptului de proprietate îi pot afecta substanţa de aşa natură încât să fie asimilate unei privări de bun (par. 63). S-a mai statuat că trebuie stabilit dacă a fost realizat un echilibru just între cerinţele interesului general al comunităţii şi cerinţele de protecţie a drepturilor fundamentale ale individului, întrucât "căutarea acestui echilibru este inerentă întregii Convenţii şi se reflectă şi în structura art. 1 din 1 Protocolul adiţional nr. 1" (par. 69).

În absenţa unei exproprieri formale, terenului în litigiu i-a fost stabilit totuşi regimul juridic al unui bun de utilitate publică.

Se constată, în acest sens, că planul urbanistic general reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, care nu realizează o simplă încadrare a terenurilor în indicatorii urbanistici, ci are caracter de reglementare specifică, stabilind reguli care se aplică direct asupra localităţilor, inclusiv cu privire la formele de proprietate şi circulaţia juridică a terenurilor (art. 46 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 350/2001), conţinând elementele de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism.

Conform art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor, spaţiile verzi includ spaţiile verzi publice cu acces nelimitat (parcuri, grădini, scuaruri, fâşii plantate), iar, potrivit art. 87 din aceeaşi lege, administrarea spaţiilor verzi proprietate publică este exercitată de autorităţile administraţiei publice locale şi de alte organe împuternicite în acest scop, ceea ce demonstrează, la nivel de lege organică, natura dreptului de proprietate publică asupra terenurilor având o astfel de afectaţiune (cum este cea înscrisă în planul urbanistic general vizând terenul reclamantei).

Dacă iniţial, potrivit art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, schimbarea destinaţiei terenurilor prevăzute în planurile urbanistice ca spaţii verzi amenajate era interzisă, cu excepţia terenurilor proprietate privată, ulterior, prin O.U.G. nr. 114/2007, norma a fost modificată, în sensul interzicerii schimbării destinaţiei unor asemenea terenuri "amenajate ca spaţii verzi şi/sau prevăzute ca atare în documentaţiile de urbanism, indiferent de regimul juridic al acestora".

Statuarea asupra constituţionalităţii acestei norme, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1416/17.12.2008, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 77/10.02.2009, a avut în vedere scopul reglementării, reprezentat de ocrotirea şi garantarea dreptului la un mediu sănătos, dar şi faptul că stabilirea cadrului juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate trebuie să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, reţinându-se că "nimic nu împiedică persoana care a suferit un prejudiciu cauzat de interdicţia instituită prin lege să solicite autorităţilor administraţiei publice locale repararea pagubei produse, potrivit dispoziţiilor dreptului comun", în acord cu cele expuse cu prilejul analizei celui dintâi motiv de recurs.

Raportat la elementele factuale reţinute de către instanţele de fond, din care a rezultat că unui teren proprietate privată i-a fost atribuită afectaţiunea de spaţiu verde public, cu acces nelimitat, fără posibilitatea de a-i mai fi schimbată destinaţia (ca urmare a interdicţiei instituite în anul 2007), în mod corect instanţa de apel a identificat o ingerinţă în dreptul de proprietate al reclamantei.

Ca atare, deşi au generat, în sarcina reclamantei, interdicţia în legătură cu un exerciţiu complet al dreptului de proprietate, sub aspectul folosinţei bunului conform propriilor interese, determinată de un interes public, totuşi recurenţii nu şi-au îndeplinit obligaţiile pozitive corelative, în sensul demarării procedurilor legale de a expropria, în drept, bunul şi de a oferi o compensaţie financiară corespunzătoare proprietarului (astfel cum, de altfel, se obligaseră la momentul demarării proiectului, în anul 2014).

Consecinţele instituirii servituţii de utilitate publică asupra terenului reclamantei în ce priveşte exerciţiul efectiv al dreptului de către titular, fără plata despăgubirilor şi fără efectuarea procedurilor legale de expropriere, care să fundamenteze o astfel de plată, reprezintă o ingerinţă severă în dreptul de proprietate privată al reclamantei şi, ca atare, o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În considerarea celor expuse, se constată, contrar susţinerilor recurenţilor, că instanţa de rejudecare a făcut o corectă interpretare şi aplicare în cauză a normelor de drept material incidente atunci când a reţinut îndeplinirea condiţiilor răspunderii delictuale a pârâţilor, menţinând, astfel, soluţia primei instanţe, de obligare a acestora la repararea prejudiciului suferit, prin acordarea de despăgubiri pentru lipsa de folosinţă a terenului până la momentul modificarii situatiei juridice a acestuia.

Deşi contestă, prin memoriul de recurs, modalitatea de stabilire a contravalorii lipsei de folosinţă a terenului (prin raportul de expertiză efectuat în faţa primei instanţe), se înscriu în afara limitelor controlului judiciar specific prezentei faze procesuale afirmaţiile ce tind la infirmarea concluziilor expertului, prin aceea că "un teren nefolosit nu poate fi mai valoros decât un teren agricol", întrucât urmăresc să repună în discuţie procesul de apreciere a probatoriului, mai exact forţa doveditoare a raportului de expertiză, aspect de temeinicie exclus cenzurii instanţei de recurs.

Pentru aceste motive, Înalta Curte, constatând că hotărârea recurată a fost pronunţată cu respectarea prevederilor legale, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi cod, va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâţii Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, şi Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, prin primar, împotriva deciziei nr. 246/A/2023 din data de 4 octombrie 2023 a Curţii de Apel Cluj, secţia I civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâţii Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, şi Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, prin primar, împotriva deciziei nr. 246/A/2023 din data de 4 octombrie 2023 a Curţii de Apel Cluj, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 26 martie 2025.