State liability for judicial breach of EU agricultural subsidy regulations: exclusion of liability due to non-serious breach and failure to exhaust revision remedy

Şedinţa publică din data de 5 martie 2025

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă, la data de 28 aprilie 2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L. a solicitat instanţei obligarea pârâţilor APIA - Centrul Judeţean Tulcea şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, să răspundă pentru prejudiciile create reclamantei prin încălcarea dreptului comunitar, în temeiul principiului răspunderii statului pentru prejudiciile create particularilor pentru neaplicarea prioritară a dreptului UE, respectiv la plata sumei de 115.621 euro, echivalentul în RON la data plăţii, cu titlu de sumă pe care reclamanta era îndreptăţită să o primească în conformitate cu schemele de sprijin pe suprafaţă pentru campania agricolă a anului 2015 conform art. 105 alin. (2) şi art. 106, alin. (3) din Regulamentul UE nr. 1307/2013, precum şi a dobânzii legale aferente acestei sume, calculată de la data introducerii acţiunii.

În drept, a invocat art. 32 alin. (2) lit. a), alin. (3) lit. a) şi art. 4 lit. e) şi f) din Regulamentul UE nr. 1307/2013, jurisprudenţa CJUE, art. 267 TFUE şi Legea nr. 18/1991.

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Bucureşti

Prin sentinţa civilă nr. 1223 din 24 octombrie 2023, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei APIA- Centrul Judeţean Tulcea, invocată din oficiu în legătură cu atragerea răspunderii sale în baza principiului răspunderii statului pentru prejudiciile create particularilor prin neaplicarea dreptului UE, a respins cererea întemeiată pe acest temei de drept formulată împotriva pârâtei APIA- Centrul Judeţean Tulcea ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată, formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii APIA - Centrul Judeţean Tulcea şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, având ca obiect "acţiune în răspundere delictuală", a obligat pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, la plata către reclamantă a echivalentului în RON din data plăţii a sumei de 115.745,08 euro, precum şi a dobânzii legale aferente acestei sume calculată începând cu data rămânerii definitive a prezentei hotărâri şi până la plata efectivă, a respins în rest acţiunea, ca neîntemeiată şi a obligat pe pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, la plata sumei de 12.000 RON cu titlu de parte din cheltuielile de judecată efectuate.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti

Prin decizia civilă nr. 787A din 12 iulie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a respins, ca nefondat, apelul formulat de apelanta-reclamantă A. S.R.L., împotriva sentinţei civile nr. 1223/24.10.2023 pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă, în contradictoriu cu apelantul-pârât Statul Român, prin Ministerul Fiananţelor, intimata-pârâtă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) - Centrul Judeţean Tulcea şi intimatul-intervenient B..

A admis apelul formulat de apelantul-pârât Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, împotriva aceleiaşi sentinţe.

A admis cererea de intervenţie accesorie, formulată în interesul apelantului-pârât.

A schimbat în parte sentinţa civilă apelată, în sensul că a respins cererea, ca neîntemeiată.

A păstrat dispoziţiile sentinţei în privinţa soluţiei asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei APIA.

4. Calea de atac a recursului

Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., cale de atac cu a cărei soluţionare a fost învestită Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă.

Prin cererea de recurs, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., recurenta-reclamanta a solicitat (i) admiterea recursului, casarea deciziei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de apel, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., întrucât hotărârea a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; (ii) admiterea recursului, casarea deciziei atacate şi, rejudecând, respingerea apelului formulat de pârâtul Statul român, prin Ministerul Finanţelor, ca nefondat, şi implicit respingerea cererii de intervenţie accesorie, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi admiterea apelului formulat de apelanta-reclamantă A. S.R.L..

4.1. În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta a invocat încălcarea de către instanţa de apel a dispoziţiilor art. 477 - 478 alin. (2) şi art. 14 din C. proc. civ., care reglementează reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Instanţa de apel a încălcat limitele devolutive ale apelului reglementate de art. 477 alin. (1) şi art. 478 alin. (2) C. proc. civ. atunci când a soluţionat excepţia inadmisibilităţii invocate de apelantul-pârât Statul român, excepţie întemeiată pe nepromovarea cererii de revizuire (reglementate de art. 21 din Legea nr. 554/2001 privind contenciosul administrativ) şi care se referă la momentul ulterior pronunţării de către CJUE a hotărârii din 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-104/19 (nu doar la cauza C-61/09), şi nu la momentul comunicării deciziei civile pronunţate de Curtea de Apel Constanţa în dosarul nr. x/2017, aşa cum nelegal a reţinut instanţa de apel.

Instanţa a apreciat neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii, astfel cum a fost formulată, dar a reţinut că nepromovarea revizuirii reprezintă un argument privitor la condiţiile angajării răspunderii statului, ceea ce reprezintă, pe de o parte, încălcarea limitelor efectelor devolutive ale apelului, iar pe de altă parte, nesocotirea condiţiilor statuate de jurisprudenţa CJUE prin adăugarea unei condiţii în plus faţă de acestea.

În ceea ce priveşte împrejurarea că nepromovarea revizuirii ar reprezenta un argument de fond privind condiţiile angajării răspunderii statului, recurenta a susţinut că apărările formulate de Statul român, prin Ministerul Finanţelor, nu vizează, neutilizarea căii de atac a revizuirii la momentul comunicării deciziei Curţii de Apel Constanţa prin care s-a încălcat dreptul european, ci în mod vădit apelantul se referă la nepromovarea revizuirii ulterior pronunţării la 29.04.2021 de către CJUE a hotărârii de interpretare a dispoziţiilor de drept material europene aplicabile în litigiul din dosarul nr. x/2016.

În raport de aspectele invocate de către pârâtul Statul român, la fondul cauzei, în ceea ce priveşte inadmisibilitatea şi cuprinse în motivele de apel, recurenta a învederat că încă de la fondul cauzei a arătat că, pe de o parte, cererea de chemare în judecată nu este condiţionată de promovarea vreunei alte cereri sau căi de atac, de altfel cum a reţinut însăşi instanţa de apel, iar pe de altă parte, că cererea de revizuire a fost formulată ulterior momentului pronunţării la data de 29.04.2021 de către CJUE a hotărârii dată în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19, fiind format dosarul nr. x/2021, în care Curtea de Apel Constanţa, prin decizia civilă nr. 1359/CA/10.11.2021, a respins revizuirea.

În ceea ce priveşte lipsa promovării căii de atac a revizuirii de către reclamantă la momentul comunicării deciziei nr. 932/CA/23.11.2016, recurenta a precizat că aceste aspecte nu au fost puse niciodată în discuţia părţilor, implicit nu au fost antamate de prima instanţă şi nu au reprezentat motive de apel, astfel încât toată analiza pe care instanţa de apel a realizat-o în raport de o posibilă revizuire nepromovată de către reclamantă în termenul de o lună de la data comunicării deciziei civile, în anul 2017, reprezintă în mod vădit o încălcare de către instanţa de apel a dispoziţiilor art. 477 alin. (1) şi art. 478 C. proc. civ., reclamanta neavând posibilitatea exprimării şi formulării unei apărări cu privire la aceste argumente.

Printr-o altă critică cirscumscrisă aceluiaşi motiv de casare, recurenta a invocat încălcarea de către instanţa de apel a dispoziţiilor art. 14 C. proc. civ., întrucât reclamantei nu i-au fost niciodată opuse de către pârâtul Statul român apărări care să vizeze o eventuală "lipsă de diligentă rezonabilă" sau de nepromovare a revizuirii la data comunicării deciziei Curţii de Apel Constanta, acestea fiind argumente pe care şi-a întemeiat instanţa de apel soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată.

De asemenea, instanţa de apel a reţinut în considerentele deciziei pronunţate şi aspectele regăsite la punctele 84 şi 85 din hotărârea CJUE din 05.03.1996 pronunţată în cauzele conexate nr. C-46/93 şi C-48/93 Brasserie du Pecheur şi Factortame care se referă la "determinarea prejudiciului" pentru care se poate acorda despăgubirea şi care este în strânsă legătură cu "diligenţele rezonabile" pe care persoana vătămată le-a întreprins pentru a evita prejudiciul sau pentru a limita întinderea acestuia, reţinând aceste aspecte drept condiţie în privinţa angajării răspunderii statului.

Se poate observa că argumentele pe care instanţa de apel îşi întemeiază soluţia de admitere a apelului pârâtului nu au fost invocate niciodată de către pârâtul Statul român, nici prin întâmpinarea depusă la judecata în fond, nici prin motivele de apel.

În continuare, recurenta a redat textul art. 477 alin. (1) şi art. 478 alin. (2) C. proc. civ., precum şi principiile tantum devolutum quantum appelantum şi tantum devoltum quantum iudicatum, arătând că, în raport de apărările de care Statul român a înţeles să se folosească, cele ce vizau inadmisibilitatea promovării cererii de chemare în judecată, instanţa de apel a pronunţat o hotărâre cu încălcarea limitelor efectului devolutiv al apelului, întrucât în considerentele deciziei pronunţate sunt reţinute aspecte care nu au fost invocate de către acest apelant-pârât.

Mai mult, diligenţa rezonabilă exprimată de CJUE în cuprinsul hotărârii din 05.03.1996 în cauzele C-46/93 şi C-48/93 (par. 84 şi 85) vizează determinarea prejudiciului, respectiv întinderea acestuia, şi nicidecum nu reprezintă un fapt de natură să înlăture angajarea răspunderii statului şi, nefiind invocată pe parcursul derulării procesului, ea nu putea fi analizată de instanţa de apel.

Pe de altă parte, recurenta a susţinut că nu se poate reţine lipsa sa de diligenţă rezonabilă în raport de nepromovarea cererii de revizuire întemeiate pe art. 21 din Legea nr. 554/2004 la momentul comunicării deciziei pronunţate cu încălcarea dreptului european de către Curtea de Apel Constanţa în dosarul nr. x/2016, întrucât instanţa de apel, înainte de a pune în sarcina reclamantei vreo atitudine pasivă şi lipsită de diligenţă în vederea obţinerii drepturilor sale, trebuia să reţină rolul activ al judecătorului reglementat de art. 22 din C. proc. civ., şi pe care Curtea de Apel Constanţa (în dosarul nr. x/2016) l-a încălcat, precum şi obligaţia absolută a instanţei de sesizare a CJUE cu întrebarea preliminară, regăsită şi în legislaţia naţională în art. 2 alin. (2) din Legea nr. 340/2009, independent de formularea unei astfel de cereri de către reclamant şi independent chiar de susţinerea acţiunii pe temeiul dispoziţiilor comunitare, astfel cum reţine CJUE prin hotărârea din 12.02.2008, C-2/06, par. 41 şi 43, precum şi concluziile Avocatului General în aceeaşi cauză, par. 96.

Recurenta a învederat că a contestat măsura de respingere a cererii unice de plată pe cale administrativă la organul emitent, iar ulterior a promovat cererea de chemare în judecată ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2016, promovând căile de atac până la obţinerea unei hotărâri definitive, astfel că nepromovarea cererii de revizuire imediat după comunicarea acestei decizii nu poate reprezenta o lipsă de diligenţă rezonabilă şi nu i se poate imputa, întrucât calea de atac nu putea fi formulată în lipsa unui element de noutate, de care reclamanta nu dispunea.

Revizuirea este strâns legată de existenţa unei hotărâri pronunţate de CJUE în interpretarea dispoziţiilor europene incidente în litigiul respectiv, astfel încât în lipsa unei astfel de hotărâri, ar fi fost respinsă ca inadmisibilă.

Mai departe, recurenta a făcut referire la par. 79 din Decizia nr. 45/2016 pronunţată de Înalta Curte de Caasaţie şi Justiţie - Completul privind dezlegarea unei chestiuni de drept, unde s-a stauat că "Motiv al revizuirii întemeiate pe art. 21 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004 îl constituie calificarea juridică a faptelor prin prisma normei de drept european incidente sau a interpretării acesteia rezultate dintr-o hotărâre CJUE, iar nu faptele judecăţii, care reprezintă un element imutabil al litigiului."

Prin urmare, recurenta a susţinut că nu i se poate imputa o lipsă de diligenţă rezonabilă prin nepromovarea căii de atac a revizuirii la acel moment, în absenţa deţinerii vreunei hotărâri interpretative date de către CJUE la care, de altfel, instanţa de judecată avea acces şi pe care trebuia şi avea obligaţia de a o verifica la momentul prounţării hotărârii în baza rolului său activ, câtă vreme partea invocase un temei de drept european.

Printr-o altă critică subsumată motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea art. 14 alin. (6) din C. proc. civ., întrucât instanţa de apel şi-a întemeiat hotărârea pe motive de fapt şi de drept care nu au fost supuse în prealabil dezbaterii contradictorii.

S-a reţinut că prezentul litigiu este de natură civilă, iar la baza acestuia se află principiul răspunderii statului pentru prejudicii cauzate particularilor prin încălcarea/neaplicarea dreptului european, fiind aşadar o cauză de sine stătătoare, care nu reprezintă reanalizarea obiectului dedus judecăţii în dosarul nr. x/2016, litigiul nefiind de natură administrativă şi neputând fi reţinut caracterul inadmisibil al cererii ca urmare a inepuizării căilor de atac.

4.2. În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut că hotărârea atacată a fost pronunţată cu încălcarea principiul răspunderii statului pentru prejudicii create particularilor prin neaplicarea dreptului european, consacrat de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi care face parte din dreptul european.

Instanţa de apel a încălcat în mod vădit principiul consacrat de jurisprudenţa Curţii întrucât, pe de o parte, a respins cererea de chemare în judecată, adăugând celor trei condiţii consacrate prin hotărârea Kobler în cauza C-224/01, la par. 51, o nouă condiţie, respectiv aceea a lipsei diligenţei rezonabile din partea reclamantei prin nepromovarea căii de atac extraordinare a revizuirii. Pe de altă parte, încălcarea principiului răspunderii statului de către instanţa de apel a survenit ca urmare a interpretării şi aplicării greşite a condiţiei caracterului grav al încălcării, astfel cum aceasta a fost statuată prin jurisprudenţa CJUE.

Din perspectiva adăugării unei noi condiţii celor trei statuate de CJUE pentru atragerea răspunderii statului, instanţa de apel a reţinut ca o condiţie intrinsecă a angajării răspunderii statului, lipsa de diligenţă pretins a fi fost manifestată de către reclamantă în evitarea sau limitarea întinderii prejudiciului său, instanţa de apel făcând trimitere la par. 84 şi 85 din hotărârea din 05.03.1996 în cauzele conexate C-46/93 şi C-48/93.

Recurenta a opinat că aceste aspecte nu pot fi reţinute ca o condiţie de fond în ceea ce priveşte angajarea răspunderii statului întrucât, astfel cum rezultă din chiar jurisprudenţa invocată de instanţa de apel, diligenţa rezonabilă vizând determinarea prejudiciului pentru care se poate acorda despăgubirea, şi nicidecum nu poate fi privită ca o condiţie de admisibilitate intrinsecă a cererii de chemare în judecată.

Mai mult decât atât, pretinsa lipsă de diligenţă este analizată de către instanţă în cadrul celei de-a doua condiţii statuate de către CJUE, respectiv existenţa unei încălcări grave din partea instanţei naţionale.

Or, caracterul grav al încălcării nu poate fi analizat în raport de atitudinea manifestată de una dintre părţi, în speţă de reclamantă, ci aceasta trebuie analizată şi verificată astfel cum a fost statuat de CJUE, în raport de nivelul de claritate şi precizie al normei încălcate, caracterul intenţionat al încălcării, caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii de drept, poziţia luată, după caz, de o instituţie comunitară, precum şi neîndeplinirea de către instanţă a obligaţiei sale de acţiune pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare în temeiul art. 267 din TFUE (par. 55 din hotărârea C-224/01 Kobler), toate acestea fiind în strânsă legătură cu atitudinea manifestată de instanţa naţională, şi nicidecum cu cea a părţii vătămate.

Totodată, în hotărârea precitată se reţine şi faptul că o încălcare a dreptului comunitar este suficient de gravă când hotărârea a fost luată cu încălcarea evidentă a jurisprudenţei Curţii în materie. Or, pretinsa lipsă de diligentă rezonabilă a reclamantei reţinută de instanţa de apel în considerarea celei de-a doua condiţii, nu poate reprezenta justificarea neîndeplinirii condiţiei gravei încălcări.

"Diligenţa rezonabilă" nu reprezintă un element de fond al condiţiei gravei încălcări, jurisprudenţa CJUE nefăcând trimitere la aceasta, iar chiar dacă s-ar reţine lipsa diligenţei rezonabile din partea reclamantei, aceasta nu este de natură a înlătura răspunderea statului şi, implicit, a conduce la respingerea cererii, întrucât nu reprezintă o condiţie intrinsecă a atragerii răspunderii statuate de CJUE prin hotărârea dată în cauza C-224/01 Kobler.

Instanţa de apel a pronunţat decizia recurată cu încălcarea principiului răspunderii statului pentru prejudicii create particularilor prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti de către o instanţă de ultim grad de jurisdicţie, respectiv cu încălcarea dispoziţiilor de drept material european, interpretând condiţia caracterului grav al încălcării în contradicţie cu cele statornicite de jurisprudenţa CJUE în vederea atragerii răspunderii statului, aceasta fiind parte a dreptului european, alături de principiile generale ale dreptului UE, tratatele şi regulamentele acesteia.

În ce priveşte existenţa condiţiei caracterului grav al încălcării, instanţa de apel a realizat o interpretare greşită a acesteia, ceea ce a condus la încălcarea principiului răspunderii statului, întrucât a analizat îndeplinirea şi a celei de-a doua condiţii privind angajarea răspunderii statului, respectiv caracterul grav al încălcării, cu nesocotirea aspectelor reţinute de CJUE prin hotărârea Kobler în privinţa reţinerii acestei condiţii ca fiind îndeplinită, şi anume aspectele privitoare la toate elementele care caracterizează situaţia.

Astfel, instanţa de apel a interpretetat în mod greşit condiţia statuată în jurisprudenţa CJUE, arătând că dispoziţiile europene încălcate de către Curtea de Apel Constanţa, respectiv art. 4 alin. (1) lit. e) şi art. 32 alin. (2) din Regulamentul nr. 1307/2013, nu prezintă un nivel de claritate de natură să conducă la interpretarea pe care aceste dispoziţii legale au primit-o prin hotărârea dată de CJUE la 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19, şi prin urmare nu se poate vorbi despre un "caracter evident al încălcării".

Prima instanţă, spre deosebire de cea de apel, a arătat că, în situaţia în care Curtea de Apel Constanţa ar fi apreciat că norma de drept unională nu era destul de clară, avea obligaţia de a sesiza CJUE cu întrebare preliminară.

Astfel, caracterul evident sau grav al încălcării nu poate fi limitat şi determinat, astfel cum a arătat instanţa de apel, la existenţa unei norme neclare, întrucât într-o astfel de situaţie, instanţa de ultim grad de jurisdicţie avea obligaţia, în temeiul art. 267 TFUE, să formuleze întrebare preliminară.

A mai arătat recurenta că gravitatea încălcării normelor europene este dată atât de nivelul de claritate al normelor încălcate, întrucât conţinutul acestora nu prezintă dificultăţi de interpretare, termenii utilizaţi nefiind necunoscuţi sau greu de interpretat, iar în caz contrar, dacă se apreciază că textele europene în discuţie ar fi fost greu de interpretat (astfel cum a reţinut instanţa de apel), intervine încălcarea obligaţiei de sesizare de către instanţa naţională a CJUE cu întrebare preliminară, atât în temeiul art. 267 TFUE, cât şi în conformitate cu art. 2 alin. (2) din Legea nr. 340/2009 şi coroborat cu art. 22 din C. proc. civ.

În acest sens, recurenta a susţinut că obligaţia instanţei de ultim grad de jurisdicţie subzistă independent de existenţa unei sesizări din partea părţilor implicate în proces, aceasta cu atât mai mult cu cât există o contradicţie în ceea ce priveşte modul de interpretare al normelor europene incidente în speţă dată de una dintre părţi, cu aceea a instanţei naţionale, aspecte pe care instanţa de de apel le-a înlăturat fără o justificare legală.

Mai mult, însăşi instanţa de apel a reţinut clar şi fără echivoc neîndeplinirea obligaţiei care îi revenea Curţii de Apel Constanţa ca instanţă naţională de ultim grad de a sesiza CJUE cu interpretarea dispoziţiilor europene incidente în litigiul ce a format obiectul doarului nr. 206/88/2017, cuprinse în Regulamentul UE nr. 1307/2013, făcând trimitere chiar la cauza Cilfit C-283/81, însă contrar acestor aspecte, a apreciat în continuare neîndeplinirea "caracterului evident al încălcării necesar pentru a atrage răspunderea statului".

Or, a evidenţiat recurenta, instanţa nu a procedat la verificarea jurisprudenţei existente la acel moment şi nici nu a formulat cerere de sesizare CJUE cu întrebare preliminară, în pofida faptului că interpretarea dată de instanţa naţională textului european în ceea ce priveşte caracterul eligibil al suprafeţelor de teren era diferită de cea invocată de reclamant, toate acestea îmbrăcând forma evidentă a caracterului nescuzabil al încălcării normelor europene şi, implicit, existenţa caracterului grav al încălcării, astfel cum instanţa de fond a reţinut în considerentele hotărârii pronunţate.

Concluzia este aceea că instanţa de apel a încălcat/nesocotit, în aprecierea caracterului grav al încălcării, dispoziţiile legale cuprinse în art. 22 din C. proc. civ., care reglementează rolul activ al judecătorului, acesta având îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale.

Prin urmare, în opinia recurentei este nerelevant, din perspectiva reţinerii gravei încălcări, că hotărârea CJUE din 29.04.2021 a fost ulterioară, câtă vreme la momentul pronunţării hotărârii de către Curtea de Apel Constanţa exista practică CJUE, pe instanţa nu a verificat-o, deşi cercetarea jurisprudenţei şi sesizarea cu întrebare preliminară sunt obligaţii ce cad în sarcina instanţei de judecată.

4.3. Printr-un alt motiv de recurs, reclamanta-recurentă a susţinut că instanţa de apel i-a încălcat dreptul la un proces echitabil, recunoscut şi garantat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene şi art. 21 alin. (3) din Constituţia României, prin lipsa de imparţialitate de care instanţa a dat dovadă şi soluţionarea cauzei într-un mod inechitabil.

A mai susţinut că întreg contextul în care instanţa de apel a înţeles să soluţioneze procesul dovedeşte lipsa de imparţialitate manifestată, cu atât mai mult cu cât întervenient în cauză este un coleg de profesie, magistrat în cadrul Curţii de Apel Constanţa, notificat de către Ministerul Finanţelor în sensul intervenirii în mod obligatoriu în cauză, sub presiunea exercitării unei eventuale acţiuni în regres.

Concluzionând, recurenta a învederat că instanţa de apel, în susţinerea soluţiei de respingere a cererii reclamantei, a reţinut aspecte care nu au fost puse în discuţia părţilor, în conformitate cu principiul contradictorialităţii reglementat de art. 14 din C. proc. civ., dovedind o lipsă de imparţialitate şi încălcând limitele efectului devolutiv al apelului, paralizând astfel posibilitatea reclamantei de a formula apărări şi de a propune mijloace de apărare faţă de aspectele noi şi neinvocate de către pârâtul Statul român nici prin întâmpinare şi nici prin motivele de apel.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Tulcea a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esenţă, că nu se poate reţine încălcarea de către instanţă a obligaţiei de a formula o cerere pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare, în condiţiile în care nu poate fi absolutizată obligaţia instanţei de ultim grad de a formula cereri preliminare către CJUE ori de câte ori se indică norme interne şi comunitare. Astfel, a apreciat că nu se poate imputa Curţii de Apel Constanţa neaplicarea dreptului comunitar, câtă vreme interpretarea normelor din Regulamentul UE nr. 1307/2013 în sensul menţionat prin hotărârea pronunţată în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19 din 29.04.2021 nu se impunea, nici cu evidenţă, şi nici cu claritate, aşa încât să poată fi reţinută încălcarea gravă a dreptului comunitar. În acord cu condiţiile de angajare a răspunderii potrivit hotărârii Kobler, din întreg raţionamentul expus în considerentele deciziei nr. 932/23.11.2016 a Curţii de Apel Constanţa, nu rezultă intenţia acestei instanţe anterior menţionate de a nu aplica dreptul comunitar.

Intimatul-intervenient B. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., intimatul a susţinut că recurenta nu a indicat în concret care sunt regulile de procedură pe care instanţa de apel le-a încălcat şi nici nu a expus argumente care să conducă la soluţia nelegalităţii deciziei instanţei de apel urmare a încălcării regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Cu privire la cel de-al doilea motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., intimatul a susţinut că acţiunea reclamantei a fost formulată cu depăşirea termenului de 3 ani prevăzut de art. 2517 C. civ., termen calculat de la data de 23.11.2016 când a fost pronunţată decizia nr. 932/2016 a Curţii de Apel Constanţa. A mai susţinut că hotărârea CJUE din 29.04. 2021 nu poate fi aplicată unui raport juridic anterior acesteia cu 5 ani, iar invocarea dispoziţiilor legale privind răspunderea delictuală nu atrage automat răspunderea Statului român, potrivit regulii generale în materie de probaţiune prevăzută de art. 249 C. proc. civ.

Intimatul a mai susţinut că nu sunt întrunite condiţiile pentru atragerea răspunderii civile delictuale, reclamanta invocând că prejudiciul este justificat de neonorarea de către APIA CJ Tulcea a plăţilor din cadrul schemelor de sprijin pentru suprafaţă, campania 2015, însă celelalte elemente constând în faptă ilicită, legătură de cauzalitate şi vinovăţie nu au fost dovedite.

Intimatul a mai susţinut că situaţia de fapt se circumscrie dispoziţiei reglementate la art. 96 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 303/2004, în vigoare la momentul înregistrării cererii de chemare în judecată, şi nu se poate reţine o eroare judiciară dată fiind situaţia premisă a pronunţării unei hotărâri, fiind necesară îndeplinirea cumulativă şi a altor condiţii, respectiv hotărârea definitivă să fi fost dată în contradicţie cu legea sau cu situaţia de fapt care rezultă din probele administrate în cauză, precum şi afectarea gravă a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanei, vătămate care nu poate fi remediată printr-o cale de atac ordinară sau extraordinară. Din lecturarea hotărârilor pronunţate în dosarul nr. x/2016 se observă exact contrariul a ceea ce se impune pentru a fi în prezenţa unei erori judiciare. Hotărârile pronunţate de Tribunalul Tulcea şi Curtea de Apel Constanţa au fost în acord cu practica judiciară existentă la nivelul anilor 2015-2016 referitor la campania 2015, astfel încât este exclusă evidenţa contradicţiei cu legea sau cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Intimatul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, a depus note scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea deciziei recurate ca fiind legală.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

II.1. Printr-un prim motiv de casare, reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a invocat încălcarea regulilor devoluţiunii din apel prevăzute de art. 477 alin. (1) şi art. 478 alin. (2), precum şi a principiilor fundamentale referitoare la contradictorialitate şi dreptul la un proces echitabil statuate în art. 14 alin. (6) din acelaşi cod, art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

În esenţă, prin criticile concrete de nelegalitate (dezvoltate în cadrul motivelor 1 şi 3 din memoriul de recurs, ce se impun a fi grupate şi abordate unitar), recurenta a susţinut că inadmisibilitatea acţiunii în răspunderea statului pentru prejudiciul cauzat printr-o hotărâre a unei instanţe de ultim grad care încalcă dreptul Uniunii Europene (Regulamentul UE nr. 1307/2013), invocată de pârâtul Statul român prin întâmpinarea depusă la prima instanţă şi prin cererea de apel, a fost fundamentată pe nepromovarea cererii de revizuire prevăzută de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în anul 2021 (ulterior pronunţării hotărârii CJUE din 29.04.2021, în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19), şi nu în anul 2017 (ulterior comunicării deciziei nr. 932/CA/23.11.2016 a Curţii de Apel Constanţa), cum greşit a reţinut instanţa de apel.

Pe de altă parte, o atare apărare, inexistentă, referitoare la "lipsa de diligenţă rezonabilă" pentru nepromovarea revizuirii la momentul comunicării deciziei nr. 932/CA/23.11.2016, nu a fost supusă dezbaterilor contradictorii, fiindu-i nesocotit recurentei dreptul la apărare şi încălcat dreptul la un proces echitabil, dar şi afectat dreptul la o instanţă imparţială în condiţiile în care intervenientul accesoriu are calitatea de judecător în cadrul Curţii de Apel Constanţa.

Criticile sunt nefondate.

Cu referire la primul aspect criticat, Înalta Curte are în vedere că, indiscutabil, efectul devolutiv constituie trăsătura esenţială a apelului, aşa încât, odată exercitat în termen, acesta provoacă o nouă judecată în fond, atât cu privire la problemele de fapt, cât şi cu privire la cele de drept, potrivit art. 476 alin. (1) din C. proc. civ.

Indisolubil legat de principiul disponibilităţii, efectul devolutiv este limitat de cele două reguli, exprimate prin adagiile tantum devolutum quantum appellatum şi tantum devolutum quantum iudicatum şi reglementate de art. 477 şi art. 478 din C. proc. civ., despre care recurenta pretinde că au fost greşit aplicate.

Potrivit celei dintâi reguli, ce consacră limitele determinate de ceea ce s-a apelat, efectul devolutiv nu vizează, cu necesitate, toate problemele de fapt şi de drept care s-au pus înaintea primei instanţe, ci numai pe acelea care sunt criticate expres sau implicit. Pe de altă parte, potrivit celei de-a doua reguli, ce consacră limitele determinate de ceea ce s-a supus judecăţii la prima instanţă, deşi apelul poate provoca o nouă judecată în fond a litigiului, totuşi cadrul procesual - sub aspectul obiectului, al cauzei şi al părţilor - rămâne, de principiu, cel care a fost stabilit înaintea primei instanţe, de unde şi regula potrivit căreia în apel nu se pot formula cereri noi şi nu pot fi atrase în judecată şi alte persoane.

Raportând aceste consideraţii cu valoare generală la elementele relevante ale cadrului procesual obiectiv ce interesează analiza motivului de casare evocat în memoriul de recurs, se cuvine a fi evidenţiate următoarele aspecte:

În litigiul ce a format obiectul dosarului nr. x/2016 al Tribunalului Tulcea, reclamanta A. S.R.L. a contestat măsura de respingere a cererii unice de plată din 15.06.2015, solicitând acordarea plăţilor în cadrul schemelor de sprijin pe suprafaţă, aferente campaniei agricole din anul 2015 pentru suprafaţa de 333,65 ha.

Demersul în justiţie a primit o rezolvare nefavorabilă, acţiunea reclamantei fiind respinsă ca neîntemeiată prin sentinţa civilă nr. 748/10.05.2016, definitivă prin decizia civilă nr. 932/CA/23.11.2016 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

În esenţă, instanţele au reţinut că nu au fost încălcate prevederile Regulamentului UE nr. 1307/2013, deoarece norma internă (O.U.G. nr. 3/2015) nu se abate de la norma comunitară, iar Legea nr. 122/2014, art. III, se armonizează cu dispoziţiile regulamentului. Instanţa de control judiciar a argumentat în sensul că sintagma "amenajare piscicolă" nu reprezintă o "suprafaţă agricolă" în înţelesul regulamentului, neavând relevanţă juridică faptul că reclamanta a utilizat terenul în scop agricol.

Cererea de revizuire, întemeiată pe dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, pe normele dreptului comunitar şi pe jurisprudenţa CJUE, a fost respinsă ca tardivă, prin decizia civilă nr. 1359/CA/10.11.2021 a Curţii de Apel Constanţa; instanţa de revizuire a reţinut, fundamentându-se pe hotărârea CJUE în cauza C-676/17 şi pe decizia HP nr. 45/2016 a ICCJ-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, că termenul de o lună pentru formularea căii de atac extraordinare, de retractare, s-a împlinit la data de 22.06.2017 (calculat de la data comunicării hotărârii), iar cererea de revizuire a fost înregistrată abia la data de 31.05.2021, cu circa 4 ani peste termenul legal.

În litigiul pendinte, societatea reclamantă a solicitat despăgubiri civile în valoare de 115.621 euro, cu dobânda legală, pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin încălcarea dreptului comunitar, mai precis a Regulamentului UE nr. 1307/2013 în interpretarea dată prin hotărârea CJUE din 29.04.2021, în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19, care este contrară modului în care instanţele naţionale au interpretat şi aplicat norma comunitară în cadrul litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2016 Acţiunea civilă a fost întemeiată pe principiul răspunderii statului pentru prejudiciile produse particularilor prin neaplicarea prioritară a dreptului Uniunii Europene, în condiţiile statuate prin jurisprudenţa CJUE pentru această formă de răspundere civilă.

Inadmisibilitatea acţiunii, invocată de pârâtul Statul român ca mijloc de apărare prin întâmpinarea depusă la judecata în primă instanţă, iar mai apoi ca motiv de apel, a fost respinsă de judecătorul fondului, iar soluţia păstrată în apel, astfel că acţiunea în angajarea răspunderii statului a fost analizată pe fondul dreptului afirmat şi respinsă ca neîntemeiată (prin reformarea în apel a soluţiei de admitere pronunţate de prima instanţă), întrucât nu sunt îndeplinite cumulativ cele trei condiţii de fond degajate din jurisprudenţa CJUE, cu referire la cerinţa caracterului grav al încălcării, potrivit criteriilor cristalizate într-o jurisprudenţă consistentă şi consolidată a instanţei europene.

Revenind la examinarea criticii recurentei, o primă observaţie care se impune cu evidenţă a fi făcută este aceea că, în calitatea sa de titular al acţiunii pentru angajarea răspunderii statului, recurenta a obţinut în justiţie, în două faze procesuale diferite derulate în faţa instanţelor de fond, o analiză pe fondul raportului juridic litigios, circumscrisă condiţiilor de fond cerute pentru valorificarea dreptului afirmat, potrivit dreptului comunitar, astfel cum a fost acesta interpretat într-o bogată jurisprudenţă CJUE; aşadar, demersul său în justiţie nu i-a fost, nicidecum, repudiat prin reţinerea unui atare impediment în cercetarea pe fond a cauzei, precum inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată.

Drept urmare, critica din recurs, circumscrisă reperului la care s-a raportat sau nu teza inadmisibilităţii acţiunii pentru nepromovarea cererii de revizuire întemeiată pe încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, nu poate fi privită decât ca urmărind o finalitate lipsită de orice utilitate pentru reclamanta-recurentă, de vreme ce pretenţia afirmată în proces i-a fost cercetată pe fond, iar interesul de a acţiona, drept condiţie generală de exercitare a acţiunii civile, potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 din C. proc. civ., trebuie îndeplinit în legătură cu toate formele procedurale care alcătuiesc acţiunea, precum este şi cazul exercitării căilor de atac prevăzute de lege.

Distinct de această observaţie preliminară, Înalta Curte are în vedere că inadmisibilitatea, ca sancţiune procedurală sui generis, ce intervine în cazul introducerii unei acţiuni greşit alese sau al exercitării unui drept la acţiune inexistent, stins ori epuizat într-o altă cale procesuală, afectează în substanţa sa îndrituirea de a obţine prin intermediul justiţiei recunoaşterea, prezervarea şi concretizarea unui drept subiectiv civil ori valorificarea unei situaţii juridice.

Conturată, aşadar, ca un obstacol procedural definitiv, inadmisibilitatea opreşte instanţa de judecată să analizeze şi să tranşeze fondul pretenţiei deduse judecăţii, inclusiv sub aspectul proteguirii exercitării unui drept subiectiv civil, al valorificării unui interes legitim sau al impunerii executării unei obligaţii civile concrete pentru pârât.

Or, în cauza de faţă, mijlocul de apărare vizat de critica de nelegalitate a fost invocat de Statul român încă din etapa procesuală de debut, mai exact în cuprinsul întâmpinării depuse la judecata în primă instanţă, iar apoi reiterat în termen procedural ca motiv de apel (nr. 3 pag. 6-7), în chiar parametrii în care a fost analizat de către instanţele de fond.

Astfel, contrar susţinerilor recurentei, prin motivul de apel a fost criticată respingerea excepţiei inadmisibilităţii, cu argumentul că judecătorul fondului ar fi ignorat existenţa la îndemâna reclamantei a unui remediu procedural efectiv, dat de motivul de revizuire constând în încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar prevăzut de art. 21 din Legea nr. 554/2004, prin care aceasta "putea supune instanţei competente reanalizarea pretenţiilor sale şi compensarea pretinsei încălcări a dreptului său în raport de clarificarea oferită de Hotărârile CJUE din 14.10.2010 pronunţată în cauza C-61/09 şi din data de 29.04.2021 pronunţată în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19", iar "acest raţionament se regăseşte statuat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 45/2016".

De altfel, însăşi recurenta menţionează în memoriul de recurs (pag. 7) că apărarea statului "întemeiată pe nepromovarea cererii de revizuire se referă la momentul ulterior pronunţării de către CJUE a hotărârii din 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19 (nu doar la cauza C-61/09)", aşadar nici aceasta nu pretinde că mijlocul de apărare ar fi fost construit în jurul unui reper temporal exclusiv (anul 2021) şi al unui temei juridic unic (hotărârea CJUE din 29.04.2021).

Ca atare, în mod corect a fost realizată devoluţiunea specifică apelului şi respectate, în substanţa lor, regulile care consacră limitele acesteia, prevăzute de art. 477 şi art. 478 din C. proc. civ.

În acest sens, se cuvine notat că, în analiza motivului de apel privitor la inadmisibilitatea cererii, curtea de apel a avut în vedere statuările relevante din jurisprudenţa CJUE (cu trimitere la hotărârea din 19.11.1991 pronunţată în cauzele conexate C-6/90 şi C-9/90 Francovich şi Bonifaci, hotărârea din 30.09.2003 pronunţată în cauza C-224/01 Köbler, hotărârea din 09.09.2015 pronunţată în cauza C 160/14 Joăo Filipe Ferreira da Silva e Brito şi alţii), potrivit cărora dreptul comunitar nu se opune ca statele să impună, în dreptul intern, condiţii pentru angajarea răspunderii statului pentru încălcarea dreptului comunitar în urma unei hotărâri a unei instanţe de ultim grad de jurisdicţie, statele putând chiar să condiţioneze angajarea răspunderii de parcurgerea prealabilă a unei proceduri de revizuire/desfiinţare a hotărârii, însă doar dacă condiţii similare sunt impuse şi acţiunilor asemănătoare prevăzute în dreptul intern (principiul echivalenţei) şi dacă aceste condiţii nu fac imposibilă în practică sau excesiv de dificilă obţinerea despăgubirii (principiul efectivităţii).

Or, acţiunea similară din dreptul intern era cea privind angajarea răspunderii statului pentru erori judiciare, în baza art. 94 alin. (4) din Legea 303/2004, în forma în vigoare la data de 23.11.2016 (a pretinsei erori - pronunţarea deciziei civile nr. 932/CA/2016 a Curţii de Apel Constanţa), însă date fiind condiţiile restrictive în care era recunoscut dreptul reclamantei la repararea prejudiciului material, instanţa de apel a constatat că impunerea lor echivalează cu încălcarea principiului efectivităţii, ceea ce face ca acţiunea să fie admisibilă, chiar dacă nu există o hotărâre definitivă de stabilire a răspunderii penale sau disciplinare, după caz, a judecătorilor pentru o faptă săvârşită la pronunţarea hotărârii care ar fi determinat pretinsa eroare judiciară.

Iar, întrucât la momentul respectivei erori, norma internă nu prevedea condiţia ca vătămarea afirmată să nu fi putut fi remediată printr-o cale de atac extraordinară (hotărârea fiind definitivă), această condiţie de admisibilitate nu poate fi impusă nici acţiunii reclamantei, conform principiului echivalenţei.

Ca atare, este deplin legală concluzia instanţei de apel, potrivit căreia împrejurarea că reclamanta nu ar fi uzat de calea extraordinară a revizuirii prevăzute de art. 21 din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă o condiţie de admisibilitate, ci un argument de fond privitor la condiţiile angajării răspunderii statului, analizat în contextul celuilalt motiv de apel, ce vizează îndeplinirea cumulativă a acestor condiţii. A fortiori, momentul de început al termenului de revizuire era indiferent în economia condiţiilor de exercitare a acţiunii în răspunderea statului, de vreme ce demersul reclamantei nu a fost respins ca inadmisibil pe motiv că nu a fost accesată calea de atac de retractare, ci, dimpotrivă, ca neîntemeiat întrucât nu erau îndeplinite cumulativ cele trei condiţii de fond degajate din jurisprudenţa CJUE, mai precis cerinţa caracterului grav al încălcării.

Cu referire la cel de-al doilea aspect criticat, Înalta Curte are a observa că, din argumentele expuse în cele ce precedă, decurge şi caracterul nefondat al celorlalte critici subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, prin care recurenta a susţinut că i-au fost încălcate dreptul la apărare şi dreptul la un proces echitabil, în condiţiile în care argumentul referitor la "lipsa de diligenţă rezonabilă" pentru nepromovarea revizuirii la momentul comunicării deciziei nr. 932/CA/23.11.2016 nu a fost supus dezbaterilor contradictorii.

Aceasta întrucât, cercetarea motivului de apel referitor la condiţia (de fond) caracterului grav al încălcării nu putea fi realizată decât printr-un examen concret şi efectiv, raportat circumstanţelor particulare ale cauzei, asupra criteriilor jurisprudenţiale degajate din hotărârile CJUE, prin care instanţa europeană a statuat liniile directoare în privinţa gravităţii încălcării dreptului comunitar.

Este şi cazul argumentului invocat în memoriul de recurs ("lipsa de diligenţă rezonabilă"), care a fost verificat şi reţinut în cuprinsul fragmentului de raţionament logico-juridic dedicat criteriului jurisprudenţial privitor la "neîndeplinirea, de către instanţa în cauză, a obligaţiei sale de acţiune pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare".

Aşadar, cadrul judecăţii şi limitele devoluţiunii necesitau cercetarea acestui aspect, astfel că nu s-ar putea susţine cu temei că au fost încălcate dreptul la apărare şi dreptul la un proces echitabil pe motiv că elementul decizional referitor la lipsa de diligenţă a reclamantei, care nu a uzat de calea revizuirii în termenul legal, nu ar fi fost pus în discuţia părţilor. Se cuvine notat, în context, şi argumentul de principiu conform căruia instanţa de apel nu avea obligaţia de a pune în dezbaterea părţilor aspectele de drept pe baza cărora a argumentat soluţia pronunţată şi a realizat analiza juridică în cauză, acestea fiind de esenţa considerentelor deciziei judecătorului cauzei şi a rolului instanţei de judecată în înfăptuirea justiţiei, anume soluţionarea litigiului conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile, astfel cum stabileşte art. 22 alin. (1) din C. proc. civ.

Mai mult decât atât, împrejurările de fapt la care s-au raportat, deopotrivă, pretenţiile afirmate, apărările corelative, probatoriul propus şi administrat, precum şi dezbaterile contradictorii, au vizat, predominant, chestiunea litigioasă a condiţiei referitoare la gravitatea încălcării dreptului comunitar.

În egală măsură, silogismul judiciar, în cadrul căruia instanţa de apel a apreciat că nu este îndeplinită această condiţie de fond, obligatorie pentru angajarea răspunderii statului, aşa încât demersul reclamantei nu poate primi o rezolvare favorabilă, a fost construit prin raportare la principiile dezvoltate într-o bogată jurisprudenţă CJUE în materia răspunderii statului pentru prejudiciile produse particularilor prin neaplicarea prioritară a dreptului Uniunii Europene.

Prin urmare, nu se poate susţine cu temei că decizia instanţei de apel ar fi nesocotit principii fundamentale ale procesului civil, precum contradictorialitatea şi dreptul la un proces echitabil.

Nu în ultimul rând, critica recurentei prin care susţine că i-a fost afectat dreptul la o instanţă imparţială, întrucât intervenientul accesoriu are calitatea de judecător în cadrul Curţii de Apel Constanţa, nu se grefează pe raţionamentul instanţei de apel şi nu combate de o manieră efectivă considerentele deciziei atacate, or, este ştiut că instanţa de recurs judecă hotărârea instanţei de apel, iar nu procesul, scopul recursului fiind verificarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ.

Concluziv, motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 este nefondat.

II.2. Prin cel de-al doilea motiv de casare, reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a invocat încălcarea principiului răspunderii statului pentru prejudicii create particularilor prin neaplicarea dreptului european, consacrat de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care reprezintă temeiul de drept al acţiunii în despăgubiri civile.

În esenţă, prin criticile concrete de nelegalitate, recurenta a susţinut că instanţa de apel a adăugat o nouă condiţie de fond (cea de-a patra), respectiv lipsa diligenţei rezonabile din partea reclamantei prin nepromovarea căii de atac extraordinare a revizuirii, ceea ce contravine statuărilor din hotărârea Kobler în cauza C-224/01 (par. 51), potrivit cărora diligenţa rezonabilă vizează determinarea prejudiciului, şi nicidecum nu poate fi privită ca o condiţie de admisibilitate intrinsecă a acţiunii pentru acordarea despăgubirilor.

Pe de altă parte, a susţinut că instanţa de apel a interpretat şi aplicat greşit condiţia caracterului grav al încălcării, contrar statuărilor din întreaga jurisprudenţă CJUE (cu trimitere expresă la elementele enunţate în par. 55 din Hotărârea C-224/02 Kobler), întrucât deşi se reţine că norma din Regulamentul UE nr. 1307/2013 nu era suficient de clară, totuşi în mod greşit nu s-a acordat cuvenita semnificaţie juridică neîndeplinirii obligaţiei instanţei de ultim grad de jurisdicţie (Curtea de Apel Constanţa, în dosarul nr. x/2017) de a sesiza CJUE cu întrebare preliminară, în baza art. 267 TFUE, independent de formularea de către părţile litigante a unei solicitări în acest sens, ceea ce evidenţiază caracterul nescuzabil şi, implicit, grav al încălcării normelor europene.

Criticile sunt nefondate.

Sub cel dintâi aspect criticat, se cuvine, preliminar, a fi reamintit că principiul răspunderii unui stat membru pentru prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin încălcări ale dreptului comunitar care sunt imputabile acestuia este inerent sistemului instituit de Tratat, iar potrivit jurisprudenţei CJUE este valabil în orice ipoteză de încălcare a dreptului comunitar de către un stat membru şi oricare ar fi organul din statul membru a cărui acţiune sau omisiune a determinat încălcarea (hotărârea din 30.09.2003 în cauza C-224/01 Kobler şi hotărârile acolo citate).

În temeiul acestui principiu, persoanele particulare pot, în anumite condiţii, să obţină despăgubiri atunci când drepturile lor sunt afectate printr-o încălcare a dreptului comunitar imputabilă unei hotărâri a unei instanţe de ultim grad de jurisdicţie dintr-un stat membru.

Aceasta este şi situaţia-premisă din litigiul pendinte, în sensul în care s-a reclamat încălcarea Regulamentului UE nr. 1307/2013, în interpretarea dată prin hotărârea CJUE din 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19, prin decizia civilă nr. 932/CA/23.11.2016 pronunţată în dosarul nr. x/2016 de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, decizie ce reprezintă o hotărâre a unei instanţe naţionale de ultim grad, întrucât a fost pronunţată în recursul declarat în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi definitivă conform art. 634 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Într-adevăr, răspunderea unui stat membru pentru prejudiciile cauzate de o hotărâre a unei instanţe naţionale de ultim grad prin care se încalcă o normă de drept al Uniunii este reglementată în condiţiile stabilite de CJUE, fiind de notat par. 51 din hotărârea din 30.09.2003 în cauza C-224/01 Kobler, evocată prin memoriul de recurs, care a statuat în sensul că:

"În ceea ce priveşte condiţiile în care un stat membru este obligat să repare prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin încălcări ale dreptului comunitar care îi sunt imputabile, din jurisprudenţa Curţii rezultă că acestea sunt în număr de trei, respectiv că norma juridică încălcată are ca obiect să confere drepturi persoanelor particulare, că încălcarea este suficient de gravă şi că există o legătură directă de cauzalitate între încălcarea obligaţiei care revine statului şi prejudiciul suferit de persoanele vătămate (hotărârea Haim, citată anterior, considerentul 36)."

Contrar susţinerilor recurentei, decizia curţii de apel nu a adăugat o nouă condiţie de fond (cea de-a patra), ci, dimpotrivă, după ce au fost redate paragrafele relevante din hotărârile pronunţate în datele de 30.09.2003 cauza C-224/01 Kobler şi 13.06.2006 cauza C-173/2003 Traghetti del Mediterraneo SpA, raţionamentul logico-juridic s-a finalizat cu următoarea concluzie tranşantă:

"(...) din jurisprudenţa CJUE prezentată anterior rezultă condiţiile care trebuie îndeplinite cumulativ, pentru atragerea răspunderii statului pentru prejudiciul cauzat prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive cu încălcarea dreptului european: - norma europeană încălcată să confere drepturi particularilor, - încălcarea normei europene să fie suficient de gravă şi - să existe o legătură de cauzalitate directă între încălcarea normei europene şi prejudiciul cauzat persoanei vătămate".

În realitate, argumentul suplimentar al instanţei de apel - "lipsa reclamantei de diligenţă după pronunţarea deciziei de către Curtea de Apel Constanţa, întrucât deşi avea deschisă calea revizuirii împotriva deciziei menţionate, prevăzută chiar pentru acest motiv de art. 21 din Legea 554/2004, reclamanta nu a uzat de ea în termenul legal" - a fost expus în cadrul verificărilor dedicate celei de-a doua condiţii de fond (încălcarea normei europene să fie suficient de gravă), realizate prin raportare la "circumstanţele speţei" şi "luând în considerare criteriile stabilite de CJUE în practica sa: nivelul de claritate şi precizie a normei încălcate, caracterul intenţionat al încălcării, caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii de drept, poziţia luată de o instituţie comunitară, precum şi neîndeplinirea, de către instanţa în cauză, a obligaţiei sale de acţiune pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare".

Astfel fiind, chestiunea lipsei de diligenţă din partea reclamantei a constituit doar unul dintre elementele particulare avute în vedere la analizarea criteriului jurisprudenţial circumscris neîndeplinirii de către instanţa naţională a obligaţiei sale de acţiona pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare, aspect care fundamentează, dimpreună cu celelalte criterii de apreciere anterior evocate, concluzia instanţei de apel expusă într-o manieră corectă, detaliată, logică şi convingătoare, potrivit cu care nu a fost demonstrată în cauză condiţia caracterului grav al încălcării.

Mai mult decât atât, este de observat că argumentul vizat de critica de nelegalitate a fost consecinţa valorificării de către instanţa de apel şi a considerentelor hotărârii din 05.03.1996 în cauzele conexate C-46/93 şi C-48/93 Brasserie du Pecheur şi Factortame, în care s-a statuat că:

"84. Trebuie precizat, în special, că, în vederea determinării prejudiciului pentru care se poate acorda despăgubirea, instanţa naţională poate verifica dacă persoana vătămată a făcut dovada unei diligenţe rezonabile pentru a evita prejudiciul sau pentru a-i limita întinderea şi, mai ales, dacă a utilizat în timp util toate căile legale de care dispunea. 85. Astfel, potrivit unui principiu general comun sistemelor juridice ale statelor membre, persoana vătămată trebuie să dea dovadă de o diligenţă rezonabilă pentru a limita întinderea prejudiciului, în caz contrar suportând ea însăşi prejudiciul respectiv (hotărârea din 19 mai 1992, Mulder şi alţii/Consiliul şi Comisia, C-104/89 şi C-37/90, punctul 33)".

Sub cel de-al doilea aspect criticat, Înalta Curte reţine că instanţa de prim control judiciar a aplicat corect regulile jurisprudenţiale în cercetarea condiţiei caracterului grav al încălcării, în deplin acord cu statuările Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Astfel, analiza celei de-a doua condiţii, a cărei neîndeplinire a fost reţinută prin decizia instanţei de apel şi criticată prin memoriul de recurs, presupune a se stabili dacă există o încălcare a normelor comunitare şi dacă ea este suficient de gravă, respectiv dacă soluţionarea chestiunii de drept invocate în cauză ar rezulta din jurisprudenţa stabilită a Curţii sau nu ar permite nicio îndoială rezonabilă.

Revine instanţei naţionale sesizate cu cererea de despăgubire să aprecieze, ţinând seama de toate elementele şi circumstanţele particulare ale cauzei, dacă instanţa naţională de ultim grad a săvârşit o încălcare suficient de gravă a dreptului Uniunii, prin nerespectarea în mod evident a dispoziţiilor aplicabile, inclusiv a jurisprudenţei relevante.

În ceea ce priveşte această condiţie, astfel cum s-a statuat în jurisprudenţa CJUE, este necesar să se ia în considerare specificitatea funcţiei juridice, precum şi cerinţele legitime de certitudine juridică. Răspunderea statului în urma unei încălcări a dreptului comunitar printr-o astfel de hotărâre nu poate fi angajată decât în cazul excepţional în care judecătorul a nerespectat în mod evident dispoziţiile legale aplicabile (hotărârea din 30.09.2003, cauza C-224/01 Köbler, par. 53, precum şi hotărârea din 13.06.2006, cauza C-173/03 Traghetti del Mediterraneo, par. 32 şi 42).

Potrivit hotărârii din cauza C-224/01 Kobler, par. 54 şi 55, pentru a stabili dacă această condiţie este îndeplinită, instanţa naţională sesizată printr-o cerere de reparare trebuie să ia în considerare toate elementele care caracterizează situaţia care îi este prezentată. Aceste elemente includ, în special, nivelul de claritate şi precizie a normei încălcate, caracterul intenţionat al încălcării, caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii de drept, poziţia luată, după caz, de o instituţie comunitară, precum şi neîndeplinirea, de către instanţa în cauză, a obligaţiei sale de acţiune pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare.

În orice caz, o încălcare a dreptului comunitar este suficient de gravă atunci când hotărârea în cauză a fost luată cu ignorarea evidentă a jurisprudenţei Curţii în materie (în acest sens, par. 57 din hotărârea Brasserie du pêcheur şi Factortame şi par. 56 din hotărârea Köbler).

În cauză este necontestată încălcarea de către Curtea de Apel Constanţa a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e) din Regulamentul UE nr. 1307/2013 în baza cărora reclamanta avea dreptul să beneficieze de subvenţii pentru campania agricolă din 2015, aşa cum rezultă din interpretarea normei europene dată prin hotărârea CJUE din 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19, care este contrară soluţiei pronunţate anterior de instanţa naţională în dosarul nr. x/2016 (decizia civilă nr. 932/CA/23.11.2016).

În acest sens, instanţa de apel a reţinut că prin hotărârea instanţei europene s-a stabilit că "suprafeţele clasificate în dreptul naţional ca fiind destinate activităţii piscicole, dar care sunt sau au fost utilizate efectiv în scop agricol sunt suprafeţe agricole" şi că "această calificare nu poate fi repusă în discuţie de simpla împrejurare că o astfel de suprafaţă a fost utilizată ca teren arabil cu încălcarea dispoziţiilor naţionale referitoare la clasificarea funciară".

Această interpretarea a vizat, într-adevăr, problematica pusă anterior şi în dosarul nr. x/2016 (anume, folosirea de către particular în scop agricol a unor terenuri care erau înscrise în evidenţele administrative ca având o altă categorie de folosinţă şi care prin legislaţia naţională erau excluse în mod expres de la acordarea sprijinului financiar), unde instanţa naţională de ultim grad de jurisdicţie a acordat noţiunilor de "suprafaţă agricolă" şi "teren arabil" din Regulamentul UE nr. 1307/2013 o semnificaţie contrară interpretării ulterioare date prin hotărârea CJUE din 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19.

Contrar, însă, susţinerilor recurentei, instanţa de apel a justificat, cu argumente juridice îndestulătoare, în baza unui raţionament corect şi amplu dezvoltat, caracterizat de atributele clarităţii şi coerenţei, cuprinzând răspunsuri explicite şi specifice la criticile şi apărările din apel, concluzia potrivit căreia nu s-a făcut şi demonstraţia caracterului grav al acestei încălcări (necontestate), în înţelesul dat printr-o jurisprudenţă consolidată a instanţei europene.

Astfel, raţionamentul logico-juridic a pornit de la premisa, argumentată judicios, că nu se poate reţine încălcarea unei norme comunitare clare şi precise, de vreme ce nu rezultă limpede din conţinutul regulamentului că la stabilirea sferei noţiunilor de "suprafaţă agricolă" şi "teren arabil" nu ar fi prezentat relevanţă clasificarea funciară a terenului, neexistând nicio specificaţie în acest sens, impunându-se a fi subliniat şi aspectul particular al litigiului, anume ca folosinţa în scop agricol a terenului să fi fost făcută cu încălcarea dispoziţiilor naţionale referitoare la clasificarea funciară.

Decurge, de aici, consecinţa firească reţinută în continuarea construcţiei argumentative, aceea că nu este îndeplinit nici criteriul caracterului deliberat al încălcării, ce ar fi presupus ca instanţa, prefigurând clar sfera de aplicabilitate a normei comunitare, să fi dat o interpretare contrară acesteia, încălcând jurisprudenţa relevantă, impunându-se a fi reiterat aspectul că interpretarea Regulamentului UE nr. 1307/2013 dată prin hotărârea din cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19 este ulterioară pronunţării deciziei Curţii de Apel Constanţa. În egală măsură, corect a fost reţinută şi întrunirea criteriului caracterului scuzabil al erorii de drept, conturat de dificultatea interpretării corecte a regulamentului, în absenţa unei interpretări din partea instanţei europene cu incidenţă într-un litigiu a cărui specificitate să fi fost dată de folosinţa în scop agricol a terenului cu încălcarea dispoziţiilor naţionale referitoare la clasificarea funciară.

Pe de altă parte, cu referire la criteriul neîndeplinirii, de către instanţa naţională, a obligaţiei sale de acţiune pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare, Înalta Curte are în vedere că, într-adevăr, este principial corectă susţinerea recurentei potrivit căreia obligaţia unei instanţe de ultim grad de jurisdicţie de a sesiza CJUE cu întrebare preliminară, în baza art. 267 TFUE, subzistă independent de formularea de către părţile litigante a unei solicitări în acest sens.

În egală măsură, se impune a fi observate nu doar caracterul obligatoriu al sesizării pentru titularul aflat în ipoteza paragrafului 3 al art. 267 TFUE, ci şi limitele impuse obligaţiei acestuia în a cere o hotărâre preliminară, cum de altfel a statuat însăşi instanţa europeană care a stabilit că instanţele naţionale ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern se bucură de aceeaşi putere de apreciere ca toate celelalte instanţe naţionale pentru a evalua dacă, pentru a pronunţa o hotărâre, este necesară o decizie asupra unui aspect de drept comunitar (hotărârea din 06.10.1982 în cauza C-283/81 Cilfit).

Or, prin decizia obiect al prezentului control de legalitate, instanţa de apel a valorificat în mod adecvat şi a justificat în termeni precişi şi îndestulători, relevanţa juridică a faptului că reclamanta nu a uzat în termen de remediul revizuirii, subliniind că o atare cerere de revizuire, prevăzută de art. 21 din Legea nr. 554/2004, reprezenta o cale de atac efectivă prevăzută în dreptul intern, prin mijlocirea căreia putea obţine repararea prejudiciului afirmat în litigiul pendinte, însă la care, din pasivitate, nu a recurs în termenul legal, ci mult mai târziu, după circa 4 ani, ceea ce nu denotă un comportament diligent.

Aceasta întrucât, în cauza de faţă reclamanta pretinde repararea aceluiaşi prejudiciu - sumele cuvenite în cadrul schemelor de sprijin pe suprafaţă pentru campania din 2015 -, astfel că revizuirea reprezenta o cale de atac extraordinară, prin care se putea obţine retractarea în totalitate a deciziei nr. 932/CA/23.11.2016 şi înlătura, pe cale de consecinţă, prejudiciul pretins.

Mai mult decât atât, o atare cale de atac ar fi avut pentru reclamantă un caracter efectiv din punct de vedere al termenului de formulare, deoarece la data de 23.05.2017 a fost publicată Decizia nr. 45/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, prin care instanţa supremă a statuat:

"În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, indiferent de momentul pronunţării acestora şi de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispoziţiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere. Termenul în care poate fi formulată cererea de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este de o lună şi curge de la data comunicării hotărârii definitive, supusă revizuirii". Fiind o decizie interpretativă a textului legal, a făcut corp comun cu norma interpretată şi a devenit obligatorie de la data publicării hotărârii în Monitorul Oficial, conform art. 517 alin. (4) din C. proc. civ.

Mai apoi, dezlegarea de principiu şi cu caracter obligatoriu din Decizia HP nr. 45/2016 a făcut obiect de analiză în cuprinsul hotărârii CJUE din 11.09.2019 în cauza C-676/17 Oana Mădălina Călin, prin care s-a statuat că revizuirea în termen de o lună de la comunicarea hotărârii definitive reprezintă o cale de atac care, de principiu, este conformă cu dreptul Uniunii.

Ca atare, reţinând faptul că decizia civilă nr. 932/CA/23.11.2016 a Curţii de Apel Constanţa i-a fost comunicată reclamantei la data de 22.05.2017, instanţa de apel a constatat că aceasta avea deschis în mod efectiv remediul revizuirii, iar termenul începea să curgă de la comunicarea deciziei sau, cel târziu, din ziua următoare, 23.05.2017, când a fost publicată decizia instanţei supreme în Monitorul Oficial al României, concluzie sprijinită de considerentele de la par. 60-68.

În final, instanţa de apel a dedus corect că nu erau incidente motive de inadmisibilitate, precum cele reţinute în decizia HP nr. 45/2016 (cu trimitere la considerentele din par. 64, 72, 75 şi 80), ci, dimpotrivă, cererea de revizuire era admisibilă, reclamanta având posibilitatea să invoce încălcarea dreptului Uniunii, întemeindu-se pe hotărârile interpretative ale CJUE care nu fuseseră invocate şi analizate de Curtea de Apel Constanţa la pronunţarea deciziei (hotărârea din 14.10.2010 cauza C 61/09 Landkreis Bad Durkhelm, hotărârea din 02.07.2015 cauza C-422/13 Wree, hotărârea din 02.07.2015 cauza C 684/13 Demmer).

Reiterând, Înalta Curte reţine că argumentele expuse în cele ce precedă converg spre concluzia evidentă că elementul decizional referitor la omisiunea valorificării remediului revizuirii a fost armonios integrat în economia de ansamblu a analizei dedicate criteriilor pe baza cărora se poate stabili existenţa sau inexistenţa caracterului grav al încălcării dreptului Uniunii, în strânsă legătură cu criteriul care vizează neîndeplinirea obligaţiei instanţei de ultim grad de jurisdicţie de a sesiza CJUE cu întrebare preliminară.

În consecinţă, este nefondat şi cel de-al doilea motiv de casare.

Pentru considerentele expuse, reţinând că sunt neîntemeiate motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., în baza art. 496 din acelaşi cod, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 787 A din data de 12 iulie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 5 martie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei, conform art. 402 C. proc. civ.