De facto expropriation claim denied where urban planning restrictions limited construction use without deprivation of possession or use.

Şedinţa publică din data de 19 iunie 2024

Deliberând asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Braşov, secţia I civilă, reclamantul A. a solicitat obligarea pârâtului Municipiul Constanţa la plata de despăgubiri în cuantum de 150.000 euro, echivalent în RON la cursul la data plăţii, sumă apreciată provizoriu, cuantumul definitiv urmând a fi stabilit pe baza unei expertize de specialitate, actualizată cu indicele de inflaţie şi a dobânzii legale calculate până la data plăţii efective, pentru exproprierea de fapt cauzată de pârâtă şi pentru lipsa posibilităţii de exercitare efectivă a atributelor dreptului de proprietate asupra terenului, începând cu data demarării negocierilor, respectiv 16.01.2013.

Totodată, a solicitat obligarea Primăriei Municipiului Constanţa la alocarea bugetului aferent necesar plăţii despăgubirii şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

După depunerea raportului de expertiză efectuat în cauză, reclamantul a precizat cuantumul pretenţiilor, în sensul că solicită suma de 300.000 euro pentru exproprierea în fapt, în subsidiar suma de 121.559 euro.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 313 din 24 noiembrie 2022, Tribunalul Braşov a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Municipiul Constanţa şi excepţia lipsei de interes a reclamantului A..

A admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune pentru despăgubiri reprezentând folosul nerealizat în perioada 16.01.2013 - 19.12.2016, cu consecinţa respingerii acestor pretenţii ale reclamantului.

A respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune pentru celelalte pretenţii formulate de reclamant.

A respins, în rest, acţiunea civilă formulată şi precizată de reclamantul A., ca neîntemeiată şi a obligat pe reclamant să plătească pârâtului suma de 1.487,5 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia civilă nr. 1424/Ap din 05 octombrie 2023, Curtea de Apel Braşov, secţia civilă a admis apelul formulat de apelantul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 313/S/24.11.2022 pronunţate de Tribunalul Braşov, secţia I civilă.

A schimbat în parte hotărârea apelată în sensul că a admis în parte cererea de chemare în judecată şi a obligat intimatul Municipiul Constanţa la plata către apelantul-reclamant a sumei de 73.449,77 euro (cuantum plătibil la cursul BNR din data efectuării plăţii de către intimat), reprezentând prejudiciu pentru exproprierea în fapt cauzată de intimat asupra terenului reclamantului aferent perioadei 20.12.2016-31.12.2021.

A menţinut în rest dispoziţiile sentinţei apelate.

A obligat intimatul-pârât la plata către apelantul-reclamant a sumei de 28.768,81 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în taxă judiciară de timbru, onorariu expert şi onorariu avocat ales, calculate proporţional cu pretenţiile admise.

4. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 1424/Ap din 05 octombrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Braşov, secţia civilă a declarat recurs pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Constanţa.

După redarea istoricului cauzei, recurenta a criticat hotărârea din apel din perspectiva greşitei aplicări a normelor de drept material.

Sub un prim aspect, se arată că, pentru a antrena răspunderea civilă delictuală, este esenţial a se identifica în mod corect persoana care are îndatorirea sa respecte regulile de conduita pe care legea sau obiceiul locului le impun, dar şi persoana căreia să nu i se aducă atingere, prin acţiunile ori inacţiunile persoanei culpabile, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane şi mai apoi se verifica daca sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa prejudiciului, existenţa faptei ilicite şi a unui raport de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu, precum şi existenţa pazei juridice asupra lucrului care a provocat prejudiciul.

Din punctul acesteia de vedere, intimatul-reclamant nu se identifică cu persoana, subiect pasiv al răspunderii civile delictuale, cel căruia i s-a produs un prejudiciu, şi nici nu are interes în formularea cererii de chemare în judecată.

Faptul că nu are libertatea deplină de a construi sau de a utiliza terenul respectiv în alte scopuri decât cele impuse prin reglementările de urbanism nu constituie faptă ilicită a recurentei, întrucât aceste reglementari urbanistice puteau fi cunoscute întrucât erau publice, fiind adoptate anterior dobândirii dreptului de proprietate de către reclamant prin încheierea contractului de vânzare cumpărare. Arată recurenta că, în patrimoniul reclamantului, dreptul de proprietate s-a conturat în raport cu PUZ-ul aprobat prin HCL nr. 129/2001, şi nicidecum nu s-a produs ulterior cumpărării o limitare a dreptului de proprietate.

În atare condiţii, apreciază ca reclamantul nu justifică calitatea de persoană păgubită.

Exproprierea în fapt constă în aceea că proprietarii terenului, pretins tulburaţi în posesia bunului imobil, nu mai pot redobândi posesia decât cu foarte mare dificultate, terenul fiind afectat de anumite obiective de interes public. În cauza dedusă judecăţii însă, nu se poate reţine că s-ar fi produs o ingerinţă litigioasă asupra dreptului de proprietate al reclamantului, cu consecinţa pierderii definitive a dreptului său de dispoziţie în legătură cu nemişcătorul ori a ocupării ireversibile a acestuia.

În cauză, terenul este inclus într-un plan urbanistic zonal care, pe viitor, antamează realizarea unei alei de acces, aceste reglementări fiind anterioare momentului la care reclamantul a devenit proprietar al imobilului, ulterior acestui moment neschimbându-se nici categoria de folosinţă şi nici situaţia juridică a terenului.

Tot astfel, bunul s-a aflat, de la data vânzării, neîntrerupt în posesia reclamantului, care a putut dispune de imobil în acord cu regulile aplicabile în acea zonă, ţinând cont de categoria de folosinţă a imobilului.

Ca atare, atâta vreme cât imobilul nu a fost preluat efectiv şi nu a fost încă grevat de lucrările de interes local menţionate, nu se poate susţine că ar fi operat o expropriere "de facto", împrejurare care să-i fi produs reclamantului o ingerinţă incompatibilă cu art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la C.E.D.O. Drept urmare, nici cererea vizând obligarea la plata unor despăgubiri nu poate fi admisă.

În conformitate cu prevederile art. 1 şi 7 din Legea nr. 33/1994, declararea utilităţii publice a imobilelor în discuţie era condiţia primordială pentru demararea procedurii de expropriere.

Concluzionând, recurenta susţine că, în lipsa unei fapte ilicite a autorităţii administrative care să fi condus la o ingerinţă în prerogativele dreptului de proprietate al reclamantului, precum şi a lipsei dovezilor referitoare la limitarea exercitării dreptului şi a caracterului cert al unui presupus prejudiciu rezultat din respectiva ingerinţă, pretenţii reclamantului au fost, în mod greşit, admise.

Aşadar, în mod greşit a reţinut instanţa de apel o ingerinţă care nu era prevăzută de lege, întrucat premisa constatării unei astfel de ingerinţe este aceea că afectarea dreptului de proprietate, în orice modalitate, nu se prezumă ci trebuie dovedită. Or, în cauză, reclamantul nu a indicat instanţelor, în mod punctual, cum a fost afectată substanţa dreptului de proprietate, susţinându-se doar, într-un mod abstract, că dreptul însuşi ar fi devenit incert, iar regimul juridic ai imobilului precar.

Totodată, mai susţine recurenta faptul că nu există un prejudiciu cert şi determinat. În ceea ce priveşte expertiza validată de instanţa de apel, consideră că aceasta nu poate fi valorificată întrucât, chiar şi în situaţia constatării unei lipse de folosinţă, aceasta poate fi doar parţială, astfel cam rezultă din chiar cuprinsul certificatului de urbanism din 2020. Totodată, nu poate fi estimată perioada de închiriere/concesionare, întrucât nu s-a făcut dovada de existenţei unor cereri formulate către reclamant în scopul închirierii.

Recursul a fost întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

5. Apărările formulate în cauză

Recursul formulat în cauză a fost comunicat intimatului A. care, la data de 16.01.2024, a formulat întâmpinare, prin care invocă excepţia nulităţii recursului, faţă de neîncadrarea criticilor în motivele de casare şi, în subsidiar, solicită respingerea recursului ca nefondat.

Întâmpinarea a fost comunicată recurentei la 22.01.2024, care nu a formulat răspuns.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, din perspectiva motivelor de recurs formulate, Înalta Curte constată că recursul pârâtei este fondat şi astfel fiind îl va admite, pentru considerentele enunţate în continuare.

1. Susţinând incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (8) C. proc. civ., recurentul Municipiul Constanţa afirmă că reclamantul nu are calitatea de subiect pasiv în raportul juridic specific răspunderii civile delictuale şi astfel nu justifică un interes în formularea prezentei acţiuni, întrucât reglementările urbanistice care limitează dreptul reclamantului de a construi sau de a utiliza terenul pe care îl are în proprietate existau la data dobândirii acestui drept şi ele erau publice, categoria de folosinţă a imobilului şi situaţia juridică, economică şi tehnică a acestuia rămânând neschimbate, în raport cu data încheierii convenţiei de vânzare.

Această critică este nefondată.

Înalta Curte reaminteşte că atât excepţia lipsei de interes, cât şi excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului au fost invocate de partea pârâtă în faţa primei instanţe a fondului, prin notele de şedinţă din data de 11.11.2021, fiind unite cu fondul şi soluţionate în sensul respingerii lor, prin sentinţa civilă nr. 313/S/24.11.2022 a Tribunalului Braşov, secţia I civilă.

Pârâtul nu şi-a exercitat dreptul la apel, în privinţa rezolvării date celor două excepţii, ele fiind repuse în discuţie în faţa instanţei de apel exclusiv prin întâmpinarea depusă în raport cu apelul formulat de reclamant. În aceste circumstanţe procesuale, în mod corect instanţa de apel a considerat că devoluţiunea apelului este limitată la ceea ce a fost apelat de către reclamant, dobândind autoritate de lucru judecat statuările primei instanţe a fondului în privinţa legitimării procesuale active a reclamantului, precum şi a interesului pe care acesta îl justifică în susţinerea prezentei acţiuni civile de drept comun în răspundere delictuală.

Astfel fiind, verificând legalitatea deciziei instanţei de apel din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar nu al celui reglementat prin art. 488 pct. 8 C. proc. civ., greşit invocat de recurent, Înalta Curte constată că această instanţă a valorificat corect efectul negativ al autorităţii lucrului judecat în privinţa rezolvării care a fost dată celor două excepţii procesuale, o reapreciere, în recurs, a condiţiilor de exercitare a acţiunii civile în răspundere delictuală, în sensul celor invocate de recurent, nefiind posibilă.

2. Subsumat aceluiaşi motiv de casare, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., partea pârâtă susţine că, în prezenta cauză dedusă judecăţii, nu se poate vorbi despre o limitare a exercitării atributelor dreptului de proprietate al reclamantului, într-o manieră care să aibă valenţa juridică a unei veritabile expropieri de fapt, aptă să îi confere acestuia dreptul la despăgubiri pe temeiul unei răspunderi civile delictuale, întrucât:- terenul cu privire la care se solicită despăgubiri nu a făcut obiectul unor limitări urbanistice suplimentare celor care existau deja la data încheierii contractului de vânzare şi care au fost acceptate de reclamant;- reclamantul nu a probat o atingere efectivă a atributelor dreptului de proprietate, nici o afectare a acestui drept în substanţa sa, câtă vreme a avut şi are posesia şi folosinţa bunului, iar acest bun nu a fost efectiv grevat de vreo lucrare de interes public; -reclamantul nu a dovedit caracterul cert şi determinat al pretinsului prejudiciu, existând o prezumtivă lipsă de folosinţă parţială, în limitele drumului destinat circulaţiei publice cu ampriză de 8 m prevăzut în reglementările urbanistice, care nu a fost însă realizat.

Aceste critici sunt fondate.

Preliminar, sub aspectul împrejurărilor esenţiale de fapt ale cauzei, aşa cum au fost stabilite de instanţele fondului în virtutea competenţelor depline ce le sunt conferite sub acest aspect, Înalta Curte reţine următoarele:

În anul 2003, reclamantul dobândeşte dreptul de proprietate asupra terenului intravilan situat în Constanţa, Staţiunea Mamaia, careul 92, lotul x, în suprafaţă de 518,40 mp. (real 519,37 mp, conform schiţei de plan), prin efectul contractului de vânzare autentificat sub numărul x/19.12.2003, încheiat cu domnul B. (proprietar al terenului din anul 1998, în temeiul ordinului Prefectului jud. Constanţa nr. 143/1998, emis în temeiul Legii nr. 18/1991).

În cuprinsul acestei convenţii, se menţionează expres că părţile renunţă la solicitarea certificatului de urbanism de la Primăria Municipiului Constanţa, întrucât "cunoaştem situaţia de fapt şi de drept a terenului".

Prin încheierea nr. 22899/22.12.2003 pronunţată de Judecătoria Constanţa, s-a dispus intabularea dreptului de proprietate în cartea funciară nr. x Constanţa, în favoarea reclamantului şi a soţiei acestuia.

În anul 2008, intenţionând realizarea unor investiţii turistice, reclamantul solicită Primăriei Municipiului Constanţa eliberarea unui certificat de urbanism. Este emis certificatul de urbanism nr. x/08.02.2008, potrivit căruia terenul aflat în proprietatea reclamantului cu titlul de cumpărare nu poate fi utilizat pentru construirea unei vile de vacanţă P+2E, întrucât această funcţiune nu se încadrează în prevederile PUZ Mamaia 2001, aprobat prin HCL nr. 129/2001, regimul de folosinţă al terenului fiind acela de "spaţiu verde, circulaţii, parcare".

Instanţa de apel reţine ca fiind dovedită împrejurarea că terenul aflat în proprietatea reclamantului a fost afectat din punct de vedere urbanistic de o alee de acces încă din anul 2001, de la momentul adoptării "Planului Urbanistic Zonal pentru Staţiunea Mamaia" prin HCL nr. 129/26.04.2001. În anul 2007, a fost aprobat "PUZ Staţiunea Mamaia - modificare HCL nr. 129/2001" prin HCL nr. 285/18.05.2007, unde terenul avea destinaţia de alee de acces, iar în anul 2013 a fost aprobat "PUZ Staţiunea Mamaia - Modificare HCL nr. 129/2001" prin HCLM nr. 121/24.05.2013, unde terenul avea destinaţia de alee de acces".

Corespondenţa purtată de părţile în litigiu între anii 2013 şi 2016 pune în evidenţă existenţa unor negocieri cu privire la terenul aflat în proprietatea reclamantului, pârâtul propunând iniţial un schimb de terenuri, neacceptat de reclamant. Ulterior, reclamantul a făcut o propunere de cedare a imobilului pentru un preţ de 659 euro/mp, pentru ca, în final, pârâtul să îi transmită reclamantului că terenul este liber, neafectat de construcţia propriu-zisă a străzii şi urmează să promoveze, în regim de urgenţă, un proiect de hotărâre de modificare a PUZ-ului Mamaia, prin care să se realizeze o deviere a aleii care afectează proprietatea reclamantului, cu consecinţa ca acesta să rămână în posesia şi proprietatea întregului teren.

În anul 2017, pârâtul informează că achiziţionarea serviciilor de proiectare pentru modificarea PUZ Mamaia nu figurează în programul achiziţiilor publice aprobat pentru anul 2017 şi nu are linie bugetară alocată pentru anul 2017, iar potrivit prevederilor legale, orice persoană fizică sau juridică interesată poate iniţia ea înseşi modificarea reglementărilor urbanistice aprobate, prin solicitarea emiterii unui certificat de urbanism pentru elaborarea planului urbanistic zonal, în condiţiile respectării prevederilor art. 32 al Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, precum şi ale Ordinului MDRAP nr. 233/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul şi de elaborare şi actualizare a documentaţiilor de urbanism.

Proba cu expertiza tehnică judiciară administrată în prezenta cauză pune în evidenţă faptul că, în prezent, terenul proprietatea reclamantului este liber şi în conformitate cu documentaţia de urbanism PUZ aprobată prin HCL 121/2013, terenul poate fi utilizat pentru amenajare parcare, împrejmuire teren, organizare de şantier. Pentru acest teren a fost eliberat certificatul de urbanism nr. x/19.11.2018, precum şi certificatul de urbanism x din 2.04.2020, acte care atestă că terenul în litigiu este liber şi că poate fi folosit de proprietar cu destinaţia: amenajare parcare.

În aceste circumstanţe de fapt, la data de 19 decembrie 2019, reclamantul promovează o acţiune de drept comun în răspundere civilă delictuală, întemeiată pe art. 1349 C. civ. şi pe dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, solicitând, prin cererea introductivă, obligarea Municipiului Constanţa la plata unor despăgubiri băneşti în valoare de 150 mii euro, actualizate cu indicele inflaţiei şi dobânda legală(lipsa de folosinţă şi beneficiul nerealizat) pentru expropierea de fapt cauzată de pârâtă şi pentru lipsa posibilităţii de exercitare efectivă a atributelor dreptului de proprietate asupra terenului, începând cu data demarării negocierilor-16 ianuarie 2013.

În esenţă, reclamantul susţine că, prin reglementările urbanistice adoptate în anul 2001, pârâta a creat şi apoi a menţinut, timp de 14 ani, o stare de incertitudine în privinţa regimului urbanistic al terenului pe care îl are în proprietate, pentru a construi, într-un viitor nedefinit, un obiectiv de interes public la care ulterior a şi renunţat. Or, limitarea în această manieră a atributelor dreptului de proprietate, pe termen nedeterminat şi în absenţa unei despăgubiri specifice procedurii de expropiere, afectează dreptul în substanţa sa şi constituie o veritabilă expropriere de fapt indirectă, în sensul jurisprudenţei dezvoltate de Curtea Europeana a Drepturilor Omului.

Prima instanţă a fondului, prin sentinţa pronunţată, a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune reprezentând folosul nerealizat în perioada 16.01.2013 - 19.12.2016 şi a respins ca neîntemeiate pretenţiile aferente perioadei 19.12.2016 - 19.12.2019.

Instanţa a apreciat, prin considerente decisive, că nu poate fi reţinută existenţa unei fapte ilicite săvârşite de pârât, întrucât planul de urbanism din anul 2001 a fost adoptat în exercitarea unor atribuţii legale şi această faptă, în sine, nu are un caracter ilicit. Mai mult, este dovedit că terenul este liber, nu a fost niciodată afectat fizic de aleea de acces cu ampriză de 8 m, prevăzută în PUZ, astfel că reclamantul nu a fost împiedicat să exercite liber atributele dispoziţiei, posesiei şi folosinţei imobilului. La data la care reclamantul a dobândit dreptul de proprietate asupra imobilul în litigiu, planul de urbanism era adoptat, iar acesta a ştiut că terenul nu putea fi folosit pentru investiţii constând în edificarea unei vile cu destinaţia de casă de vacanţă, însă putea fi amenajat pentru amenajare parcare, împrejmuire teren, organizare şantier.

Învestită fiind cu cercetarea apelului declarat de partea reclamantă, instanţa de apel a realizat un examen propriu privind regimului juridic şi urbanistic al terenului în privinţa căruia reclamantul justifică un drept de proprietate, concluzionând în sensul caracterului nefondat al criticilor formulate sub aspectul prescripţiei dreptului material la acţiune şi, totodată, a temeiniciei pretenţiilor reclamantului pentru exproprierea în fapt aferentă perioadei 20.12.2016-31.12.2021; apelul este admis, iar sentinţa schimbată în parte, fiind obligat pârâtul să plătească despăgubiri în cuantum de 73.449,77 euro, la cursul BNR din ziua efectuării plăţii, reprezentând lipsa de folosinţă exclusivă a terenului şi beneficiul nerealizat.

În principal, instanţa de apel relevă că, în prezenta cauză, exproprierea în fapt decurge din modalitatea în care terenul aflat în proprietatea reclamantului a fost afectat scriptic, prin documentaţiile de urbanism adoptate şi menţinute de partea pârâtă, de efectuarea unui drum destinat circulaţiei publice, cu ampriză de 8 m., fără ca în prealabil să se procedeze la plata unei juste despăgubiri, acest fapt juridic fiind existent şi continuu încă din anul 2001.

Invocând jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în cauzele Burghelea c. Romania, respectiv Sporrong şi Lonnroth c.Suedia, instanţa de apel a apreciat că reclamantul se află într-o situaţie similară, existând o ingerinţă în dreptul de proprietate privată al acestuia, prin reglementarea urbanistică de către autoritatea locală a unui drum care ocupă o mare parte din terenul reclamantului, dreptul de proprietate fiind afectat în chiar substanţa sa. Or, în lipsa unei despăgubiri, nu există un just raport de proporţionalitate între interesele private ale reclamantului şi cele de interes general. Deşi terenul reclamantului constituie un bun proprietate privată, totuşi, regimul său juridic este stabilit prin acţiunea unilaterală a autorităţii publice, ce determină restrângeri incompatibile cu exerciţiul dreptului de proprietate privată, fără ca unitatea administrativ-teritorială să îi schimbe încadrarea urbanistică sau să declanşeze procedura de expropriere în conformitate cu dispoziţiile legale incidente.

În aprecierea instanţei de apel, este lipsit de relevanţă faptul că nu s-a procedat în mod efectiv la construirea drumului, având în vedere că reglementările urbanistice interzic practic reclamantului utilizarea terenului potrivit destinaţiei sale. Tot astfel, fără relevanţă rămâne împrejurarea că această reglementare urbanistică restrictivă exista la data la care reclamantul a dobândit dreptul de proprietate asupra terenului, întrucât dreptul la despăgubire al proprietarului vânzător a fost transmis dobânditorului.

În consecinţă, se consideră că sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale, prevăzute de 1357 C. civ., acţiunea pârâtului municipiul Constanţa de a proceda la adoptarea unor reglementări urbanistice prin care terenul proprietate privată a reclamantului este afectat de un drum destinat circulaţiei publice, fără plata unei juste şi prealabile despăgubiri, precum şi inacţiunea acestuia ulterioară, în calitate de autoritate publică locală învestită cu atribuţii atât în domeniul urbanismului, cât şi în materie de expropriere, fiind contrare prevederilor art. 44 şi 136 alin. (2) din Constituţia României şi art. 555 din C. civ. şi configurează fapta ilicită a acestuia. Prejudiciul există şi constă în lipsa de folosinţă a terenului, în perioada supusă analizei.

Această decizie a instanţei de apel face obiectul controlului de legalitate, prin recursul exercitat de partea pârâtă, pentru motivele anterior enunţate.

În esenţă, instanţa de apel a considerat că poate fi antrenată răspunderea civilă delictuală a Municipiului Constanţa, în calitatea acestuia de autoritate publică locală, fapta ilicită fiind concretizată în multiple forme, şi anume: a) atribuirea unei utilităţi publice terenului intravilan aflat în proprietatea privată a reclamantului, prin reglementările urbanistice adoptate, respectiv încadrarea acestuia în PUZ Mamaia 2001, aprobat prin HCL nr. 129/2001, cu regimul de folosinţă "spaţiu verde, circulaţii, parcare"; b) menţinerea acestei utilităţi publice, prin "PUZ Staţiunea Mamaia - modificare HCL nr. 129/2001, aprobat prin prin HCL nr. 285/18.05.2007, terenul având în continuare destinaţia de alee de acces, iar prin "PUZ Staţiunea Mamaia - Modificare HCL nr. 129/2001" aprobat prin HCLM nr. 121/24.05.2013, terenul are, de asemenea, destinaţia de alee de acces; c)nedeclanşarea procedurii formale de expropiere coroborată cu plata unei juste şi echitabile indemnizaţii acordate proprietarului, în absenţa unei astfel de indemnizări protecţia asigurată prin art. 1 din Protocolul nr. 1 fiind una iluzorie şi ineficace a dreptului de proprietate, în totală contradicţie cu dispoziţiile Convenţiei.

În raport cu aceste fapte, comisive şi omisive, precum şi cu efectul lor combinat, stabilite în sarcina pârâtei, în calitatea acesteia de autoritate publică locală, instanţa de apel a reţinut producerea unor consecinţe grave asupra dreptului de proprietate privată al reclamantului, limitări ale acestui drept, prin lipsirea de atributele posesiei şi folosinţei, ceea ce echivalează cu o expropiere de fapt şi îl îndreptăţeşte pe reclamant la plata unor despăgubiri.

Referitor la argumentul care vizează atribuirea utilităţii publice terenului aflat în proprietatea reclamantului, prin încadrarea urbanistică a acestuia cu regimul de folosinţă "spaţiu verde, circulaţii, parcare", se observă că instanţa de apel nu distinge, în mod necesar, între simpla adoptare a unui plan urbanistic şi procedura declarării efective a utilităţii publice. Cele două operaţiuni sunt reglementate distinct, având finalităţi şi naturi juridice diferite, aşa încât, încadrarea bunului într-o anumită categorie urbanistică, prin ea înseşi, nu produce consecinţa atribuirii afectaţiunii publice şi nici pe aceea a schimbării regimului juridic al proprietăţii asupra acestui bun, aşa cum eronat a considerat instanţa de apel, contrar celor reţinute în fapt.

Astfel, în raport cu dispoziţiile Legii nr. 350/2001(art. 46), Planul urbanistic zonal(denumit în continuare PUZ) este instrumentul de planificare urbană de reglementare specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general şi cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la: a) organizarea reţelei stradale; b) organizarea arhitectural-urbanistică în funcţie de caracteristicile structurii urbane; c) modul de utilizare a terenurilor; d) dezvoltarea infrastructurii edilitare; e) statutul juridic şi circulaţia terenurilor; f) protejarea monumentelor istorice şi servituţi în zonele de protecţie ale acestora. Elaborarea Planului urbanistic zonal este obligatorie şi în cazul zonelor de agrement şi turism. Prin Planul urbanistic zonal se stabilesc, în baza analizei contextului social, cultural istoric, urbanistic şi arhitectural, reglementări cu privire la regimul de construire, funcţiunea zonei, înălţimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor faţă de aliniament şi distanţele faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei, caracteristicile arhitecturale ale clădirilor, materialele admise.

Aşadar, planurile urbanistice(fie ele generale, zonale sau de detaliu) intră în categoria documentaţiilor de urbanism şi au caracter de reglementare specifică, stabilesc reguli ce se aplică direct asupra localităţilor şi părţilor din acestea, până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism. Dreptul de construire se acordă potrivit prevederilor legale, cu respectarea documentaţiilor de urbanism şi regulamentelor locale de urbanism aferente, aprobate potrivit legii(articolul 31^).

Un plan de urbanism nu poate constitui un act de declarare a utilităţii publice ori de atribuire a utilităţii publice a unui bun care intră în sfera sa de aplicare, utilitatea publică urmând a fi declarată efectiv de Guvern ori de autorităţile publice locale, în condiţiile Legii nr. 33/1994 şi ale Legii nr. 255/2010, dacă pe terenul reclamantului ar fi urmat să fie realizată efectiv o lucrare dintre cele menţionate expres în cuprinsul legii şi dacă această lucrare ar fi fost de interes local. Or, instanţele fondului au reţinut în fapt că drumul de acces cu ampriză de 8 m, menţionat în Planul de urbanism zonal nu a fost realizat, mai mult decât atât, autorităţile au comunicat reclamantului, în anul 2016, că nu mai sunt interesate de efectuarea acestei lucrări.

Prin urmare, nici adoptarea PUZ şi nici atribuirea unui anumit regim de folosinţă terenului aflat în proprietatea reclamantului(în limitele unei suprafeţe restrânse, acciza drumului fiind de 8 m), nu poate avea semnificaţia instituirii utilităţii publice, nu transformă natura proprietăţii asupra acestuia, din privată în publică. În alte cuvinte,

Menţiunea referitoare la regimul de folosinţă a bunului în litigiu, astfel cum este aceasta evidenţiată prin certificatul de urbanism de care s-a prevalat în proces reclamantul, apare a fi relevantă exclusiv sub aspectul reglementării folosinţei acestuia, a limitelor impuse prin regimul urbanistic la care a fost supus prin documentaţia de urbanism., acesta putânf fi utilizat exclusiv pentru "amenajare parcare, împrejmuire teren şi organizare şantier."

Din perspectiva dreptului pe care autoritatea publică îl are de a stabili modul de utilizare a terenurilor din intravilan (precizarea condiţiilor de amplasare şi conformare a volumelor construite, amenajate şi plantate, stabilirea direcţiilor de dezvoltare funcţională în teritoriu), trebuie observat că, potrivit legislaţiei interne evocate anterior, este recunoscută autorităţilor publice prerogativa de a reglementa stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan, categoria de folosinţă a acestora şi condiţiile şi limitele în care pot fi realizate construcţii (grad de ocupare teren, volum, înălţime, tipul de utilizări şi altele asemenea), în funcţie de specificul anumitor zone şi de interesul public al dezvoltării armonioase a unei zone.

În cauza dedusă judecăţii, Planul de urbanism zonal adoptat în anul 2001, care a stabilit, între altele, şi categoria de folosinţă a unei porţiuni determinate din terenul aflat în proprietatea reclamantului beneficiază de prezumţia de legalitate şi de eficacitate, or ea poate fi răsturnată doar prin recurgerea la remediile legale specifice. Reclamantul putea şi trebuia să solicite autorităţii administrative schimbarea categoriei de folosinţă a terenului vizat de PUZ şi, în măsura în care solicitarea ar fi fost refuzată, ar fi avut la îndemână o cale judiciară efectivă, respectiv acţiunea în contencios administrativ având ca obiect obligarea autorităţii publice competente să schimbe regimul urbanistic al terenului respectiv, în condiţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanţa de contencios administrativ având, la rândul său, plenitudine de jurisdicţie cu privire la toate aspectele referitoare la conformitatea actului administrativ atacat cu legislaţia europeană, remediul respectiv fiind unul efectiv, în sensul art. 6 şi art. 13 CEDO.

Instanţa de apel nu a reţinut ca fiind probată împrejurarea că, în legătură cu terenul în litigiu, ar fi fost formulată şi admisă o acţiune în contencios administrativ împotriva încadrării urbanistice a acestuia. Or, în aceste circumstanţe nu se putea reţine că această încadrare ar constitui, în sine, o faptă ilicită de natură a determina angajarea răspunderii civile delictuale a pârâtului; nefiind anulat, Planul de urbanism zonal se bucură de prezumţia de validitate specifică unui act administrativ valabil emis.

Referitor menţinerea utilităţii publice a terenului aflat în proprietatea reclamantului, prin planurile urbanistice zonale adoptate succesiv, în anii 2007 şi 2013, instanţa de apel stabileşte culpa autorităţii publice locale pentru o faptă omisivă, aceea de a nu modifica în timp soluţia referitoare la regimul urbanistic al acestui teren, menţinând acelaşi regim tehnic al terenului. Or, normele de drept material cuprinse în Legea-cadru nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismului nu pun în evidenţă existenţa unei obligaţii în acest sens, ci doar de a aprecia motivat, prin raportare la realităţile contemporane ale fiecărei zone şi prin raportare la o seamă de considerente, printre care se află circulaţiile publice, protecţia mediului, dezvoltarea armonioasă a oraşului, dacă menţinerea ori schimbarea regimului urbanistic deja existent se impune. De altfel, instanţa de apel nu a fost învestită cu această chestiune (a regimului urbanistic oportun), neexistând nici susţineri argumentate ale părţilor în proces şi nici probe asupra acestei problematici, care excede cauzei.

Reclamantul are dreptul de a formula cererea de reîncadrare urbanistică, în condiţiile legii, şi, dacă este cazul, să-şi susţină în faţa forurilor administrative competente, respectiv a instanţelor de contencios administrativ punctul de vedere asupra acestor chestiuni. În jurisprudenţă, s-a statuat, de altfel, că nu există de lege lata un drept al proprietarului unui teren de a-şi alege discreţionar regimul de urbanism (chiar şi pentru zonele construibile, ceea ce nu s-a dovedit a fi fost cazul în speţa dată), toate aspectele specifice unui astfel de regim fiind supuse unor restrictive şi absolut necesare reglementări de urbanism.

Referitor la omisiunea declanşării procedurii de expropiere formală, imputată de asemenea pârâtului Municipiul Bucureşti cu valoarea unei fapte ilicite prejudiciabile prin considerentele deciziei recurate, în sensul celor enunţate anterior se reaminteşte că simpla menţionare a unei destinaţii urbanistice a unui bun nu echivalează cu o expropiere, care ar obliga autoritatea publică la plata unor despăgubiri aferente, dar nici cu existenţa în fapt a obiectivului de interes public. Aceasta întrucât utilitatea publică nu izvorăşte din planurile urbanistice şi nu poate fi confundată cu acestea.

Aşa fiind, în mod greşit instanţa de apel a asimilat unei fapte ilicite omisiunea autorităţii locale de a iniţia procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică a terenului aflat în proprietatea privată a reclamantului. Ea nu constituie, în sine, o faptă ilicită, de vreme ce autoritatea publică nu a folosit în niciun fel în interes public terenul acestuia. O atare folosire efectivă a terenului este de natură a presupune o expropriere formală, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire, în acord cu prevederile art. 44 din Constituţie însă, conform constatărilor celor două instanţe ale fondului, în cauză, terenul reclamantului este în posesia şi folosinţa acestuia.

Raţionamentul instanţei de apel apare a fi contradictoriu şi incongruent, întrucât reţine, pe de o parte, că nu a fost efectuată, în realitate, nicio lucrare de utilitate publică asupra terenului şi nici nu a fost preluată posesia de către autorităţile publice (împrejurare care ar fi obligat la expropiere), iar pe de altă parte, concluzionează în sensul existenţei unei fapte ilicite imputabile pârâtului Municipiul Bucureşti pentru că nu a declanşat procedura de expropriere. Astfel fiind, se face o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 1357 C. civ., art. 44 şi art. 136 alin. (2) din Constituţia României.

În realitate, unica consecinţă decurgând din încadrarea urbanistică a terenului aflat în proprietatea privată a reclamantului prin PUZ Mamaia 2001, aprobat prin HCL nr. 129/2001, cu regimul de folosinţă "spaţiu verde, circulaţii, parcare" este aceea reclamantul nu poate valorifica dreptul de a construi pe proprietatea sa ce doreşte şi aşa cum doreşte, în interesul său economic (afirmativ, o vilă de vacanţă P+2E conform certificatului de urbanism nr. x/08.02.2008), întrucât această funcţiune nu se încadrează în prevederile urbanistice zonale. Este adevărat, reclamantul a pretins că prin acest regim urbanistic impus bunului său se află în imposibilitatea de a-şi exercita deplin toate atributele dreptului de proprietate, cu precădere atributul folosinţei, fiind supus unei veritabile expropieri în fapt, însă se observă că ceea ce reclamă în realitate reclamantul nu este o lipsire efectivă de atributele posesiei şi folosinţei, căci a păstrat incontestabil aceste atribute, ci imposibilitatea de a construi conform propriului interes, restricţiile de a construi şi imposibilitatea de a ieşi de sub regimul acestora. Acesta este şi motivul pentru care reclamantul solicită cuantificarea prejudiciului produs nu prin raportare la valoarea de circulaţie a bunului(criteriu specific expropierii), ci în raport cu criteriul chiriei pe care ar fi încasat-o şi cu beneficiul pe care l-ar fi realizat dacă ar fi construit conform propriilor planuri de investiţii. Or, aceste pretenţii ale reclamantului, fundamentate în această manieră, sub aspectul cauzei, au rămas necercetate.

Urmărind regimul tehnic şi economic al terenului aflat în proprietatea reclamantului, determinat prin aprobarea PUZ, regim care nu permite folosirea bunului în scopul edificării unei case de vacanţă, fără a cerceta şi stabili, în concret, condiţiile concrete de folosinţă pe care acest regim le permite, instanţa de apel concluzionează în sensul existenţei unei ingerinţe grave în exerciţiul efectiv al dreptului de proprietate, asimilabilă unei expropieri în fapt, invocând în acest sens jurisprudenţa CEDO(cauza Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei şi cauza Burghelea împotriva României).

Din perspectiva acestei teze, Înalta Curte subliniază, în acord cu cele statuate, în principiu corect de către instanţa de apel, că exproprierea "de facto", fără a fi, într-adevăr, reglementată cu acest titlu printr-o normă internă de drept material, reprezintă o situaţie de fapt generatoare de efecte juridice în planul dreptului de proprietate, iar o astfel de situaţie este sancţionată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin jurisprudenţa sa constantă în materie, pe temeiul încălcării dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie. Astfel fiind, controlul de convenţionalitate se efectuează prin coroborarea cu normele de drept intern, cele care ocrotesc proprietatea.

În acest sens, dispoziţiile art. 44 alin. (1) şi alin. (3) din Constituţie consacră principiul respectării dreptului de proprietate privată şi protecţia juridică de care acest drept se bucură, statuând în sensul că exproprierea nu poate avea loc "decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire."

Tot astfel, art. 555 din C. civ., reglementează regimul juridic al dreptului de proprietate în plenitudinea prerogativelor sale şi într-un sens asemănător legii fundamentale, fiind dreptul titularului de a poseda, folosi şi dispune de un bun în mod exclusiv, absolut şi perpetuu, dar şi acest text de lege adaugă că acest drept urmează a fi exercitat în limitele stabilite de lege, limitarea prerogativelor conferite titularului dreptului de proprietate fiind posibilă prin lege (în sensul larg al termenului) - art. 556 alin. (2) C. civ.

Totodată, Înalta Curte are în vedere că art. 1 al Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, pornind de la scopul general al dispoziţiilor Convenţiei, reglementează cu valoare de principiu protecţia dreptului de proprietate, una din cele mai importante decizii adoptată în baza acestui articol fiind Hotărârea din 23 septembrie 1982, pronunţată în cauza Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei. S-a considerat că prin articolul 1 al Protocolului nr. 1 este constituit din trei norme distincte, după cum urmează: prima normă, de natură generală, enunţă principiul respectării proprietăţii, definit în prima teză a primului paragraf; cea de-a doua normă, enunţată în a doua teză a primului paragraf, prevede posibilitatea unei privări de proprietate şi stabileşte condiţiile de aplicare a unei astfel de măsuri; cea de-a treia normă, enunţată în al doilea paragraf, recunoaşte, printre altele, că statele contractante au dreptul, inter alia, de a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general.

Dacă se poate reţine că a existat o ingerinţă în drepturile reclamantului, Curtea examinează, în fiecare cauză, din ce categorie dintre cele de mai sus face parte ingerinţa reclamată. În cazul în care dreptul de proprietate al reclamantului a fost stins în temeiul dispoziţiilor de drept intern, va examina cauza în temeiul celei de-a doua teze a primului paragraf, şi anume ca privare de proprietate. Privarea de proprietate acoperă o serie de situaţii, indiferent de modul în care sunt clasificate în temeiul dreptului intern, în cazul în care însăşi substanţa unui drept individual a fost stinsă. Problema expropierii de fapt vizează această a doua teză a primului paragraf, principiul de analiză fiind evidenţiat cu suficientă claritate în cauza Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei.

Începând cu Hotărârea din 23 septembrie 1982, pronunţată în cauza Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei, în jurisprudenţa consolidată a Curţii Europene a Drepturilor Omului, problema atingerilor aduse dreptului de proprietate (protejat de art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului) a fost tratată din mai multe perspective şi s-a considerat, în esenţă, că "o privare de proprietate pentru cauză de utilitate publică nu se justifică fără plata unei indemnizări, sub rezerva unor circumstanţe excepţionale" şi că, în absenţa unei indemnizări, art. 1 din Protocolul nr. 1 nu ar asigura decât o protecţie iluzorie şi ineficace a dreptului de proprietate, în totală contradicţie cu dispoziţiile Convenţiei.

În jurisprudenţa Curţii, măsurile legislative, administrative sau faptice mai puţin radicale decât privarea de proprietate au fost clasificate drept "reglementarea folosinţei bunurilor". În anumite cauze, a fost trasată o linie fină între măsurile care se califică drept reglementarea folosinţei bunurilor şi cele care reprezintă privare de proprietate. Acelaşi lucru este valabil în ceea ce priveşte distincţia care trebuie făcută între reglementarea folosinţei bunurilor şi măsurile examinate de Curte în temeiul primului principiu general al dreptului la respectarea bunurilor. În general, cu cât este mai puţin intruzivă măsura, cu atât mai mult se pretează analizei în temeiul primului principiu general decât din perspectiva reglementării folosinţei bunurilor.

Astfel fiind, măsuri similare adoptate de state au fost clasificate diferit de către Curte (spre exemplu, în Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei, pct. 62-64, un ordin de expropriere combinat cu o interdicţie de a construi menţinută pentru o perioadă de timp considerabilă a fost considerat reglementare a folosinţei bunurilor, în timp ce măsuri similare au fost examinate în temeiul principiului general în Phocas împotriva Franţei, pct. 52; Iatridis împotriva Greciei (MC), pct. 55; Katte Klitsche de la Grange împotriva Italiei, pct. 40; Pialopoulos şi alţii împotriva Greciei, pct. 53. Similar, în Pressos Compania Naviera S.A. şi alţii împotriva Belgiei, pct. 34, stingerea pretenţiei de a primi o despăgubire printr-o intervenţie legislativă a fost considerată privare de proprietate, în timp ce în Rafinăriile greceşti Stran şi Stratis Andreadis împotriva Greciei Curtea a examinat acelaşi tip de măsură în temeiul primei reguli a art. 1 din Protocolul nr. 1).

Aşadar, Curtea Europeană, prin jurisprudenţa sa consolidată, este cea care a consacrat noţiunea de "expropriere de fapt", sancţionând toate acele cazuri de privare de un bun care pot fi asimilate acestei noţiuni, iar în dreptul intern, au fost identificate remedii, prin raportare la textele constituţionale şi la cele cuprinse în C. civ..(anterior evocate), care ocrotesc dreptul de proprietate privată, precum şi la instituţia răspunderii civile delictuale, astfel cum apare aceasta a fi reglemenată prin normele C. civ.. Curtea Europeană a Drepturilor Omului reiterează că, pentru a determina dacă a avut loc o privare de bunuri conform celei de-a doua teze din primul alineat al art. 1 din Protocolul nr. 1, trebuie nu numai să se examineze dacă s-a realizat deposedarea sau exproprierea formală, dar şi să privească dincolo de aparenţe şi să analizeze realitatea situaţiei litigioase. Întrucât Convenţia vizează protejarea drepturilor "concrete şi efective", este important să se analizeze dacă această situaţie echivala cu o expropriere de fapt.

Înalta Curte subliniază că atât prin jurisprudenţa Curţii Europene, cât şi prin jurisprudenţa naţională a instanţei supreme, au fost asimilate "exproprierii de fapt" doar acele cazuri în care a operat o reală privare de bun în substanţa sa, în sensul în care a fost împiedicată efectiv exercitarea unora dintre prerogativele dreptului de proprietate, în plenitudinea lor, respectiv posesia şi folosinţa, dreptul de dispoziţie rămânând unul simbolic şi doar teoretic(în acest sens, a se vedea: cauza Burghelea împotriva României; cauza Stan împotriva României, cauza Vergu împotriva României; cauza Belvedere Alberghiera S.R.L împotriva Italiei; cauza Papamichalopoulos împotriva Greciei). Sunt cazurile în care bunul a fost ocupat efectiv de un obiectiv de utilitate publică, împiedicând stăpânirea lui de către proprietar, împiedicând folosinţa şi culegerea fructelor, producându-se efectele unei veritabile exproprieri, cu toate că, din punct de vedere juridic, ea nu a avut loc. Numai în astfel de situaţii, pe care instanţa de contencios european le evaluează în detaliu pentru a conchide cu privire la o lipsire efectivă de prerogativele dreptului de proprietate, ce are la bază o conduită culpabilă a autorităţilor statului, se recunoaşte proprietarului dreptul la acordarea unei reparaţii echitabile, menite să plaseze victima încălcării într-o stare, pe cât posibil, identică sau similară cu aceea în care încălcarea nu ar fi avut loc. Tocmai pentru situaţii în care autorităţile nu procedează la transferul dreptului din patrimoniul proprietarului particular, cu plata unei indemnizări adecvate, deşi, în fapt, exercitarea plenară a atributelor proprietăţii nu mai este posibilă, a fost creată, printr-o jurisprudenţă consistentă a instanţei europene, această instituţie juridică, a exproprierii de facto, care presupune o abordare a chestiunii de drept "dincolo de aparenţe", adică şi în absenţa unei aplicări formale, directe a normelor care vizează exproprierea, pentru a putea fi stabilită realitatea raporturilor juridice dintre părţi.

În prezenta cauză, instanţa de apel a evocat şi analizat jurisprudenţa relevantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, îndeosebi cauzele invocate de reclamant (Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei; Burghelea împotriva României) statuând, prin raportare la această jurisprudenţă, că reclamantul se află într-o situaţie similară, aceea a existenţei unei utilităţi publice care afectează terenul şi a condus la pierderea tuturor atributelor dreptului de proprietate în favoarea unităţii administrativ-teritoriale. S-a considerat că, în absenţa unei despăgubiri, prin gravitatea sa, această ingerinţă în exerciţiul dreptului de proprietate poate fi asimilată unei exproprieri de fapt, care aduce atingere protecţiei dreptului de proprietate, reglementate de art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Or, situaţia din cauză diferă de cea analizată în cauza Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei, paragrafele 62-64, unde nu doar interdicţia de a edifica o construcţie noua a justificat aprecierea Curţii de încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1, ci existenta unui ordin de expropriere, combinată cu interzicerea construcţiei pentru o perioadă considerabilă de timp, considerată o formă nepermisă de control al utilizării proprietăţii.

Totodată, situaţia este categoric diferită de cea analizată în cauza Burghelea împotriva României Curtea Europeană a Drepturilor Omului reţine că reclamanta a pierdut dispoziţia asupra terenului său începând cu momentul ocupării de către societatea H., în iunie 1994, sau cel târziu în martie 1995. Începând din acel moment, terenul a fost transformat în mod ireversibil fiind defrişat şi inundat în cadrul lucrărilor de construcţie a unei hidrocentrale, iar pe de altă parte, legea naţională interzicea vânzarea terenului pe o durată de 10 ani. O astfel de situaţie nu există în speţă, reclamantul păstrând în continuare toate prerogativele dreptului de proprietate asupra terenului, chiar dacă dreptul de dispoziţie materială este îngrădit în conţinutul său prin regulile de urbanism adoptate.

Toate aceste principii puse în evidenţă prin analiza jurisprudenţială efectuată, permit concluzia conform căreia în mod greşit instanţa de apel a considerat că sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii pârâtului atât din perspectiva dispoziţiilor normelor de drept naţional privind răspunderea civilă delictuală, cât şi din perspectiva dispoziţiilor art. 1 din Primul Protocol adiţional la CEDO, reţinându-se ipoteza unei expropieri de facto.

Aceste statuări şi constatări nu rezistă controlului de legalitate al instanţei de recurs, nefiind în acord cu dispoziţiile şi exigenţele constituţionale şi convenţionale în materia protecţiei dreptului de proprietate, întrucât din situaţia de fapt a cauzei, descrisă în motivele cererii de chemare în judecată şi reţinută în considerentele celor două instanţe ale fondului, se înţelege că reclamantul deţine toate atributele dreptului de proprietate asupra bunului, că a păstrat posesia şi folosinţa, că poate culege fructele acestui bun şi nu a fost niciodată împiedicat să îl exploateze, în termenii în care l-a dobândit, bunul fiind supus unui regim urbanistic restrictiv, sub aspectul utilizării lui, încă din anul 2001. Mai mult, bunul nu a fost scos din circuitul civil, simpla încadrare într-un regim urbanistic restrictiv sub aspectul folosinţei dorite de reclamant nu îl transformă în bun inalienabil; bunul rămâne în circuitul civil şi în patrimoniul reclamantului, care poate dispune de acest drept şi îl poate folosi conform regimului urbanistic avut la data dobândirii lui, respectiv pentru amenajare parcare, împrejmuire teren şi organizare şantier; nu a fost reţinută nicio pierdere sub aspect valoric, în condiţiile în care reclamantul a dobândit bunul supus aceluiaşi regim tehnic. Prin urmare încadrarea urbanistică a bunului nu afectat dreptul de proprietate al reclamantului, după cum fără un temei real afirmă instanţa de apel, argumentând printr-o eronată raportare la o jurisprudenţă CEDO care vizează ipoteze categoric diferite de cele ale cauzei deduse judecăţii.

În condiţiile în care situaţia reclamantului poate fi considerată "previzibilă" întrucât a dobândit proprietatea bunului supusă unui regim juridic, economic şi tehnic nemodificat, a păstrat în patrimoniu dreptul de proprietate cu atributul dispoziţiei, acesta netrecând în patrimoniul pârâţilor, nu a pierdut nicicând posesia şi folosinţa acestui bun în regimul de folosinţă stabilit de autoritatea locală printr-un plan de urbanism care se bucură de prezumţia de legalitate, iar autorităţile locale nu au tras niciun folos dintr-o ipotetică ocupare a terenului în cauză, cu neglijarea regulilor ce guvernează exproprierea, s-a concluzionat greşit în sensul că ingerinţa litigioasă nu era compatibilă cu principiul legalităţii şi, prin urmare, a încălcat dreptul reclamantei la respectarea bunurilor sale.

Curtea de apel a considerat că ne aflăm în faţa unei exproprieri de fapt de fiecare dată când diversele măsuri ale autorităţilor statale au ca rezultat lipsirea titularului de posibilitatea exercitării totale sau parţiale a oricăruia dintre atributele dreptului său de proprietate, fie şi a unuia singur, precum folosinţa, în speţa dată. Practic, s-a considerat că prin planurile urbanistice se realizează veritabile exproprieri de fapt, atunci când se intervine oricât de puţin în exercitarea atributelor dreptului de proprietate

Înalta Curte reaminteşte că, de esenţa exproprierii, ca instituţie de drept, este transferul dreptului de proprietate asupra bunului expropriat de la cel expropriat la expropriator. De asemenea, de esenţa exproprierii de facto este pierderea efectivă a folosinţei terenului sau a unei părţi din acesta. Prin urmare, pentru a se putea reţine incidenta unei "exproprieri în fapt",trebuie sa se producă efecte similare unei exproprieri asupra patrimoniului reclamanţilor, impunând să se stabilească daca limitările sau efectele pe care trebuie să le suporte reclamanţii sunt atât de grave încât este afectată însăşi substanţa dreptului de proprietate, similar lipsei dreptului din patrimonial acestora.

Se reaminteşte că, spre deosebire de situatia analizata de Curtea Europeana în cauza Sporrongh şi Lonnroth contra Suediei (paragrafele 58-60), în cauza pendinte reclamantul a păstrat posesia terenului şi dreptul de a-i culege fructele, limitările vizând dreptul de folosinţă, cu referire la regimul construcţiilor care pot fi edificate, iar aceste limitări existau încă de la data dobândirii dreptului de proprietate, terenul fiind dobândit în proprietate cu acest regim al folosinţei. Ca atare, chiar dacă existenţa unor limitări şi condiţionări legate de folosinţa terenului nu poate fi negată, aceste limitări nu configurează o privare a acestora de dreptul de a folosi terenul şi de a beneficia de fructele acestuia, conform regimului tehnic impus prin planurile de urbanism ce au fost adoptate şi care nu afectează dreptul în substanţa sa,

Faptul că reclamanţii nu pot edifica noi construcţii cu destinaţia casă de vacanţă sau spaţii comerciale, care sunt cele mai profitabile din punct de vedere economic şi al posibilităţii de revânzare, nu echivalează cu lipsirea de atributul folosinţei sau cu restrângerea acestuia până la dispariţie.

Reclamantul se raportează la cele mai profitabile modalităţi de exploatare a proprietăţii, însă profitabilitatea nu este de esenţa dreptului de proprietate, aspect care rezultă din faptul că potrivit art. 555 al 1 din C. civ., dreptul titularului de a poseda, folosi, şi dispune de bunul său trebuie exercitat în limitele stabilite de lege. Admiterea construcţiei juridice propuse de reclamant şi acceptată de către instanţa de apel ar avea ca efect păstrarea în patrimoniul reclamantului a dreptului de proprietate cu toate atributele sale chiar limitate în aspectele menţionate, dublată de o reparaţie raportată la maximul de beneficiu care ar fi putut fi obţinut prin exploatarea economică a terenului, beneficiu care nu era obţinut nici de reclamant şi nici de autorul acestuia, la data dobândirii titlului de proprietate, în anul 1998.

Prin urmare, nu se poate vorbi despre nişte drepturi "concrete şi efective", despre care vorbeşte curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Sporrongh şi Lonnroth contra Suediei.

Pe de altă parte, reparaţia, în forma concepută de reclamant şi acceptată în parte de către instanţa de apel, prin raportare la o contravaloare a lipsei de folosinţă, a chiriei lunare pe care ar fi obţinut-o reclamantul dacă putea folosi bunul în scopul dorit, depăşeşte cu mult valoarea reală a terenului, singura formă de despăgubire care putea fi acordată în cazul exproprierii formale. În alte cuvinte, natura şi întinderea efectelor asupra patrimoniului reclamantului, ca proprietar "expropriat" şi asupra patrimoniului pârâtului, ca "expropriator de fapt", ar fi foarte diferite de situaţia unei exproprieri formale şi în afara finalităţii reglementării acestei instituţii.

Or, în situaţiile în care s-ar reţine ilicitul unor ingerinţe în dreptul de proprietate (ceea ce nu este cazul în speţă), reparaţia trebuie să fie una adecvată tipului de ingerinţă, neputând duce la o îmbogăţire fără just temei al proprietarului bunului cu privire la care s-ar constata ingerinţa excesivă.

Astfel, în jurisprudenţă instanţei supreme, s-a considerat că, în cazul unei veritabile privări de proprietate, când terenul, faptic, a fost afectat unei utilităţi publice, soluţia justă, în lipsa unei exproprieri formale, este constatarea pe cale judecătorească a exproprierii, dublată de transferul formal al proprietăţii către stat ori unitatea administrativ-teritorială şi de plata unei despăgubiri la valoarea de circulaţie a bunului astfel expropriat. În cazul unei ingerinţe (excesive) privind folosirea bunului, poate fi acordată cu titlu de despăgubire diferenţa de valoare dintre teren, în circumstanţe normale, şi cea rezultată în urma respectivei ingerinţe (chestiune care în cauză nu a fost de altfel cerută - art. 9 C. proc. civ.).De asemenea, ingerinţa adoptată urmăreşte un scop legitim, al bunei dezvoltări urbanistice a oraşului şi a unei amenajări urbanistice echilibrate. Nu s-a făcut dovada contrară acestui scop legitim, dovadă care incumba reclamantului şi care ar fi presupus efectuarea demersurilor prevăzute de lege pentru schimbarea regimului de urbanism, inclusiv pe calea acţiunii în contencios administrativ.

Prin raportare la ansamblul considerentelor ce preced în cauză nu se poate reţine o încălcare a prevederilor art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, respectiv a art. 44 din Constituţie, lipsind caracterul ilicit al faptelor comisive şi omisive reţinute de către instanţa de apel în sarcina pîrâtului.

Examenul jurisprudenţei instanţei supreme, precum şi acela al Curţii Europene pune în evidenţă, în termeni clari, că în situaţii similare, de terenuri aflate în proprietate privată şi supuse unui anumit regim de construcţie, prin regulile de urbanism, terenuri care au fost ab initio restricţionate sub aspectul regimului de folosinţă, de la data intrării în proprietate privată, s-a reţinut inexistenţa exproprierii de fapt şi neîncălcarea art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În concluzie, având în vedere cadrul obiectiv al judecăţii şi temeiurile de drept pe baza cărora a fost formulată cererea reclamantului, Înalta Curte apreciază că instanţa de apel, judecând în fond, nu a lămurit în mod suficient împrejurările de fapt esenţiale, cele legate de exerciţiul efectiv al atributelor posesiei şi folosinţei pentru a putea conchide în sensul existenţei unei privări de proprietate substanţiale, care să poată fi asimilată unei expropieri de facto şi să îl îndreptăţească pe reclamant la plata unei despăgubiri.

Totodată, Înalta Curte consideră nelegală statuarea instanţei de apel, potrivit căreia regulile şi restricţiile legilor de urbanism, care limitează, după caz, tipul de construcţie, constituie încălcări ale art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la CEDO şi nici ale art. 44 din Constituţie, Instanţa de apel nu a examinat, în concret, prin raportare la circumstanţele cauzei, iar nu prin enunţuri generale, în ce măsură o anumită regulă de urbanism echivalează cu o ingerinţă excesivă în dreptul de proprietate, atingând însăşi substanţa bunului.

Aplicarea greşită a legii materiale atrage incidenţa motivului recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Faţă de toate cele ce preced, aplicând art. 497 C,pr.civ,. Inalta Curte va admite recursul reclamantului, va casa decizia instanţei de apel şi va trimite cauza spre rejudecare. Casarea va fi una parţială, întrucât sentinţa primei instanţe a fondului a fost păstrată sub aspectul sub rezolvării date excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, iar această soluţie nu fost atacată în recurs, dobândind astfel autorite de lucru judecat.

La reluarea judecăţii, instanţa de apel va avea în vedere cauza juridică reală a pretenţiilor reclamantului, care face referire la o expropriere de fapt decurgând din pretinsa afectare a dreptului de proprietate în chiar substanţa lui, prin impunerea asupra imobilului a unui plan urbanistic incompatibil cu proprietatea privată, fără dispunerea unei exproprieri legale şi fără plata unei indemnizaţii corespunzătoare. Se va reţine ca fiind esenţială împrejurarea că reclamantul nu a contestat dreptul autorităţii administrative de a adopta anumite reglementări de urbanism, ci a pus în discuţie situaţia creată ca urmare a adoptării unor astfel de planuri de urbanism şi a lipsei unei exproprieri legale în cea ce priveşte exerciţiul dreptului de proprietate.

Se vor avea în vedere dispoziţiile legale invocate în cererea de chemare în judecată ca reprezentând temei juridic al pretenţiilor, alături de celelalte critici de fond care, pentru motivele arătate, impun casarea cu trimitere, întrucât nu pot face obiect de analiză în această fază procesuală.

În ceea ce priveşte gravitatea ingerinţei şi raportul de proporţionalitate, se vor avea în vedere toate circumstanţele enunţate ale cauzei, cercetându-se dacă terenul a avut un alt regim juridic, tehnic şi ecomonic la data la care dreptul de proprietate a fost constituit prin ordin al prefectului în favoarea celui de la care reclamantul a dobândit bunul prin cumpărare, tinând seama inclusiv de amplasamentul acestuia.

Totodată, instanţa de apel va aprecia, în acord cu jurisprudenţa consolidată în materie, cu privire la prejudiciul ce se cuvine reclamantului, în ipoteza în care va considera, în urma unei cercetări suplimentatre si aplicate a fondului, că a existat o ingerinţă gravă în exerciţiul dreptului de proprietate, care permite concluzia unei expropieri în fapt. Totodată, dacă se va ajunge la această concluzie bine fundamentată, instanţa de apel va efectua un examen obligatoriu de proporţionalitate a ingerinţei cu dreptul de proprietate, dacă s-a menţinut un just echilibru între cerinţele de interes general ale comunităţii şi imperativele de protecţie a drepturilor individuale, constatându-se astfel dacă s-a produs sau nu o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1.

Vor fi reţinute toate considerentele enunţate cu forţă obligatorie prin prezenta decizia de casare, în analiza efectuată asupra motivelor de casare, precum şi susţinerile părţilor, prin memoriul de recurs şi prin întâmpinarea formulată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Constanţa împotriva deciziei civile nr. 1424/Ap din 05 octombrie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Braşov, secţia civilă.

Casează în parte decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi curte de apel, în privinţa soluţiei de obligare a pârâtului Municipiul Constanţa la plata către reclamant a sumei de 73.449,77 euro, reprezentând prejudiciu pentru exproprierea în fapt cauzată de pârât asupra terenului reclamantului aferent perioadei 20.12.2016-31.12.2021.

Menţine celelalte dispoziţii ale deciziei atacate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 19 iunie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.