Negative jurisdictional conflict over civil versus administrative competence to compel the Insurers' Guarantee Fund to process unpaid compensation claims.

Şedinţa publică din data de 30 iunie 2025

După deliberare, asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16 octombrie 2023, sub nr. x/2023, reclamanţii A., B., C., D., E. şi F., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, au solicitat instanţei obligarea pârâtului să emită o decizie, în termenul de 30 de zile, prin care să se efectueze plăţile reprezentând despăgubirile materiale şi morale pentru întreaga familie, pensia de întreţinere pentru minorul A. şi cheltuielile de judecată provenite din titlurile executorii ce au făcut obiectul dosarului nr. x/2021 al Judecătoriei Cornetu.

2. Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 211 din data de 12 februarie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă.

Pentru a dispune astfel, instanţa a reţinut că raportul juridic dedus judecăţii este supus Legii nr. 213/2015, în cuprinsul căreia legiuitorul a optat pentru competenţa instanţelor civile în materia plăţii, de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a sumelor cuvenite creditorilor de asigurare.

Astfel, a operat transferul competenţei de la secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţilor de apel către instanţele civile, iar normele de competenţă materială şi teritorială din C. proc. civ. sunt aplicabile în temeiul dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 123/2015, pentru a distinge între aceste instanţe civile. Intenţia de modificare a competenţei de soluţionare a contestaţiilor referitoare la activitatea administrativă a Fondului de Garantare a Asiguraţilor reiese din Expunerea de motive a Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 102/2021 în care se vorbeşte despre modificarea căilor de atac din contencios în civil.

Instanţa a apreciat că, din perspectiva competenţei teritoriale, aceasta aparţine instanţelor de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, iar faţă de valoarea pretenţiei din cauza de faţă (mai mică de 200.000 RON), litigiul este de competenţa Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

3. Hotărârea pronunţată de Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti

Prin sentinţa civilă nr. 7004 din 10 mai 2024, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanţii A., B., C., D., E. şi F., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti. A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat cauza către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a dispune astfel, instanţa a reţinut că fundamentul litigiului nu comportă neclarităţi, întrucât reclamanţii au formulat o acţiune pentru obligarea pârâtului la emiterea unei decizii de soluţionare a cererilor de plată a despăgubirilor.

Deşi în jurisprudenţă s-au conturat două opinii referitoare la instanţa competentă să soluţioneze astfel de cauze, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a apreciat că normele instituite prin O.U.G. nr. 102/2021 de modificare a Legii nr. 213/2015 sunt speciale, derogatorii şi nu pot fi interpretate extensiv, potrivit principiului general de drept specialia generalibus derogant. De asemenea, nici raţionamentul expus în decizia nr. IX din 20 martie 2006 şi decizia nr. XX din 19 martie 2007, ambele pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea unor recursuri în interesul legii, nu pot fi transpuse în prezenta speţă, de vreme ce au avut la bază o ipoteză fundamental distinctă.

Fondul de Garantare a Asiguraţilor este o instituţie publică centrală, iar art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în varianta sa iniţială, a acordat plenitudine de competenţă în privinţa soluţionării contestaţiilor formulate împotriva deciziilor acestui organism nu doar instanţelor de contencios administrativ, ci direct curţilor de apel.

Nu se poate pune semnul egalităţii între raporturile juridice soluţionate de instituţia în discuţie, prin actele administrative emise, şi raporturile juridice cu instituţia în sine, pentru a se determina pe cale de prezumtive intenţii de legiferare regimul juridic aplicabil unor acte/tuturor actelor emise de către o instituţie publică centrală.

Mai mult, prin modificarea realizată prin O.U.G. nr. 102/2021, legiuitorul a înlăturat doar norma de trimitere către Legea nr. 503/2004 şi a dat în competenţa instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor doar litigiile având ca obiect contestaţiile împotriva deciziilor de respingere motivate. Or, teza premisă, invocată ca şi fundament pentru declinarea competenţei, nu este incidentă în cauză, întrucât nu există o decizie de respingere a Fondului de Garantare a Asiguraţilor, care să facă obiectul contestaţiei, pentru a se atrage competenţa expres indicată de legiuitor în favoarea instanţelor civile de la sediul acestuia.

În opinia Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, stabilirea competenţei materiale, în cauză, trebuie să ţină seama şi de forţa juridică a actelor normative şi de ierarhia acestora. Potrivit dispoziţiilor art. 73 alin. (1) şi (3) din Constituţia României, Parlamentul adoptă legi organice şi legi ordinare, iar contenciosul administrativ este reglementat prin lege organică. La data motivării sentinţei de declinare a competenţei, O.U.G. nr. 102/2021 a fost aprobată printr-o lege ordinară, respectiv Legea nr. 511/2021, astfel că nu poate fi vorba despre o transformare a judecătoriilor în instanţe de contencios administrativ.

De asemenea, faţă de economia generală a Legii nr. 213/2015, omisiunea legislativă de a prevedea toate situaţiile care pot să apară în practică, nu poate fi îndreptată, în virtutea principiului simetriei, decât printr-un act normativ de aceeaşi valoare juridică, prerogativa aparţinând emitentului. În lipsa unei astfel de intervenţii legislative, litigiile decurgând din pasivitatea unei autorităţi administrative este necesar a fi calificate având în vedere raportul juridic de drept substanţial public pe care se grefează şi care se distinge, în mod vădit, de cel aferent "obligaţiilor de a face" civile proprii executării dintre particulari aflaţi pe poziţii de egalitate juridică.

În condiţiile în care reclamanţii au urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 213/2015 şi s-au adresat Fondului de Garantare a Asiguraţilor, în calitate de persoană juridică de drept public, care îşi exercită atribuţiile şi competenţele, potrivit legii, reţinând şi incidenţa prevederilor art. 12 din acelaşi act normativ, instanţa a apreciat că situaţia dedusă judecăţii excedează competenţei instanţelor civile.

Prin urmare, având în vedere împrejurarea că Fondul de Garantare a Asiguraţilor este o autoritate centrală, iar adresa de domiciliu a reclamanţilor este în municipiul Giurgiu, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti şi-a declinat competenţa, la rândul său, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând conflictul negativ de competenţă, Înalta Curte reţine că Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti îi revine competenţa de soluţionare a cauzei, în considerarea următoarelor dispoziţii legale şi argumente:

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă şi-au declinat, reciproc, competenţa de soluţionare a cauzei, ivirea prezentului conflict negativ de competenţă fiind determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015, precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Obiectul prezentului demers judiciar îl constituie solicitarea reclamanţilor A., B., C., D., E. şi F. de obligare a pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea, în termen de 30 de zile, a cererii de plată menţionate în cuprinsul acţiunii.

Potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 102/2021, în vigoare la data de 27 iunie 2023, când cererea reclamanţilor a fost înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraţilor, "(1) În termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege. (3) În vederea efectuării plăţii sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună şi a creanţelor de asigurări înregistrate în evidenţele sale, ţinând seama de normele aplicabile în materie şi de condiţiile de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul faţă de care s-a stabilit starea de insolvenţă. (4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

În cauză, Înalta Curte reţine că demersurile reclamanţilor se află în etapa prevăzută de textul legal mai sus citat, pârâtul fiind sesizat de către aceştia în scopul obţinerii despăgubirilor materiale şi morale pentru întreaga familie, a pensiei de întreţinere pentru minorul A. şi a cheltuielilor de judecată provenite din titlurile executorii ce au făcut obiectul dosarului nr. x/2021 al Judecătoriei Cornetu.

Se reţine, totodată, că problema care a generat prezentul conflict de competenţă este de a stabili dacă această procedură are caracter civil sau de contencios administrativ.

Alin. (5) al art. 13 din Legea nr. 213/2015 prevede că decizia de respingere poate fi contestată la instanţele civile de la sediul Fondului de Asigurare a Asiguraţilor, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Totodată, alin. (51) stabileşte că hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de dreptul comun.

Înalta Curte reţine că ipoteza mai sus menţionată, reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015, presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, iar reclamanţii se plâng de refuzul nejustificat al pârâtului de soluţionare a unei cereri de plată.

În condiţiile în care actul normativ menţionat nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia, nu se poate refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurată pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menţionat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul acestui act normativ, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei, sunt instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

De aceea, se impune ca, şi în cazul refuzului acestei instituţii de a soluţiona cererea, să poată fi formulată acţiunea, împotriva acesteia, tot la instanţele civile de la sediul său, simetric regulilor prevăzute în actul normativ menţionat.

Totodată, trebuie reţinut că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraţilor este una civilă, invocându-se un drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ.

Drept urmare, rezultă că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Cum, potrivit art. 94 alin. (1) lit. h) din C. proc. civ., judecătoria judecă cererile privind obligaţiile de a face neevaluabile în bani, indiferent de izvorul lor contractual sau extracontractual, cu excepţia celor date de lege în competenţa altor instanţe şi, raportat la împrejurarea că Fondul de Garantare a Asiguraţilor are sediul în sectorul 2 al Municipiului Bucureşti, competentă să soluţioneze prezenta cauză este Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 135 din C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 30 iunie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei, conform dispoziţiilor art. 402 din C. proc. civ.