Declaratory action for Romanian citizenship: appeal allowed, decision quashed and remanded

Şedinţa publică din data de 4 iunie 2025

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 04.03.2019, sub nr. x/2019, astfel cum a fost precizată prin cererea înregistrată la data de 25.03.2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, Direcţia Generală de Evidenţă a Persoanelor, Municipiul Bucureşti, prin primar, prin primar, Direcţia Publică de Evidenţă a Persoanelor şi Stare Civilă a Sectorului 1 şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, a solicitat instanţei să constate, pe calea unei acţiuni în constatare, calitatea de cetăţean român a reclamantului.

În drept, reclamantul a invocat dispoziţiile art. 35 C. proc. civ., Legea nr. 119/1996, H.G. nr. 64/2011, Legea nr. 21/1991, art. 6 Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi Convenţia Europeană asupra Cetăţeniei.

Prin încheierea din 22.05.2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea secţiei civile a Tribunalului Bucureşti.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă, la data de 13.08.2019, sub nr. x/2019.

2. Hotărârea pronunţată de Tribunalul Bucureşti

Prin sentinţa civilă nr. 2898/18.12.2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă a admis cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României pentru soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 21/1991 prin raportare la art. 5 şi art. 21 din Constituţia României, a admis excepţia necompetenţei generale a instanţelor judecătoreşti, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, Direcţia Generală de Evidenţa Persoanelor, Municipiul Bucureşti, prin primar, prin primar, Direcţia Publică de Evidenţă a Persoanelor şi Stare Civilă a Sectorului 1 Bucureşti şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, ca inadmisibilă.

3. Hotărârea pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti

Prin decizia civilă nr. 803/18.12.2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, în dosarul nr. x/2019, a fost respinsă cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, a fost admis recursul formulat de reclamantul A. şi, pe cale de consecinţă, a fost casată în parte sentinţa civilă recurată, cauza fiind trimisă spre rejudecare aceleiaşi instanţe, Tribunalul Bucureşti.

Ca urmare, cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă, sub nr. x/2019.

Al doilea ciclu procesual:

4. Hotărârea pronunţată de Tribunalul Bucureşti

Prin sentinţa civilă nr. 264/24.02.2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie, Direcţia Generală de Evidenţă a Persoanelor, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, Direcţia Publică de Evidenţă a Persoanelor de Stare Civilă a Sectorului 1 Bucureşti, Municipiul Bucureşti, prin primar, prin primar şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, ca inadmisibilă.

5. Hotărârea pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti

Prin decizia civilă nr. 8259A/08.03.2024 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, în dosarul nr. x/2019, a fost respinsă cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi a fost respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 264/24.02.2022 a Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

6. Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamantul, cale de atac cu a cărei soluţionare a fost învestită Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă.

În prima parte a recursului, recurentul a reiterat cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, asupra căreia instanţa de recurs s-a pronunţat în şedinţă publică, astfel cum reiese din partea introductivă a prezentei hotărâri.

Pe fondul recursului, recurentul a susţinut că decizia recurată a fost pronunţată cu interpretarea greşită a art. 35 C. proc. civ., a art. 10 din Convenţia Europeană asupra Cetăţeniei, precum şi a autorităţii de lucru judecat a deciziei pronunţate de curtea de apel în primul ciclu procesual.

Recurentul a învederat că îşi poate valorifica calitatea de cetăţean român chiar dacă certificatul de naştere nu a fost transcris în prealabil, instanţa de apel echivalând greşit cererea de transcriere cu o acţiune în realizare care acoperă întregul interes urmărit de petent. Dacă această eroare este îndreptată, reiese logic că premisa art. 35 C. proc. civ. nu este îndeplinită şi anume că petentul nu are deschisă o acţiune în realizare care să îi satisfacă întreg interesul urmărit, ci numai o parte din acesta şi, mai mult, numai indirect şi parţial (prin altă procedură).

Considerând că este disponibilă o cerere de transcriere, instanţa de apel a aplicat greşit art. 35 C. proc. civ., având în vedere că o astfel de cerere nu poate fi introdusă fără dovada calităţii de cetăţean român, nefiind posibilă acţiunea în contencios administrativ sugerată de instanţa de apel.

Instanţa de apel a interpretat greşit şi art. 10 din Convenţia Europeană asupra Cetăţeniei, ale cărei prevederi sunt prioritare legislaţiei naţionale, arătând că, în condiţiile în care în dreptul românesc nu există nicio acţiune administrativă prin care să se poată obţine un atestat privind calitatea de cetăţean român care este preexistentă asupra unei persoane (adică nu şi pentru cei care redobândesc, ci au din naştere această calitate), rezultă că acest drept trebuie să fie aplicat direct de către instanţe făcând aplicarea directă a tratatului internaţional la care România este parte.

Printr-o altă critică, recurentul a susţinut încălcarea autorităţii de lucru judecat a deciziei nr. 803/2020 pronunţate în primul ciclu procesual prin care s-a reţinut că prima instanţă, cu aplicarea greşită a legii, a soluţionat cauza fără a intra în cercetarea fondului, motiv pentru care a trimis cauza spre rejudecare.

Concluzionând, recurentul a arătat că, prin analogie de raţionament juridic, împrejurarea că atribuţiile autorităţilor de stare civilă sunt limitate la procedura de transcriere, iar dispoziţiile Legii nr. 119/1996 (invocate ca potenţială acţiune în realizare) se referă expres doar la controlul judecătoresc asupra refuzului de transcriere, nu se poate concluziona că în materia cetăţeniei competenţa instanţelor judecătoreşti este limitată la acţiunea reglementată de Legea nr. 119/1996, în virtutea liberului acces la justiţie consacrat ca drept fundamental prin art. 21 din Constituţia României, reclamantul putându-se adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor legitime.

7. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Direcţia Generală pentru Evidenţa Persoanelor a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de nelegalitate, iar pe fond, a solicitat respingerea, ca nefondat, susţinând că este corectă soluţia instanţelor de fond cu privire la interpretarea art. 35 C. proc. civ., pentru că reclamantul avea la îndemână procedura administrativă prevăzută de H.G. nr. 64/2011 pentru aprobarea Metodologiei cu privire la aplicarea unitară a dispoziţiilor în materie de stare civilă. Câtă vreme recurentul-reclamant nu a făcut dovada depunerii şi înregistrării cerererii de transcriere la DPEPSC Sector 1 sau a faptului că această instituţie ar fi refuzat primirea cererii sale, în mod corect au fost interpretate şi aplicate dispoziţiile art. 35 C. proc. civ.

Concluzionând, această intimată a arătat că menţine excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată în cauză, întrucât pretenţiile recurentului vizează recunoaşterea calităţii de cetăţean român pe care susţine că o deţine prin efectul filiaţiei, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 86/1939 privitoare la dobândirea şi pierderea naţionalităţii române, în vigoare la data naşterii sale, iar intimata nu are atribuţii în domeniul de referinţă.

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie a formulat întâmpinare, prin care a solicitat, pe cale de excepţie, anularea recursului ca nemotivat, iar pe fond respingerea recursului, ca nefondat, arătând că susţine în continuare excepţia lipsei calităţii sale procesual active, întrucât reclamanul nu a făcut dovada că a urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 21/1991 care prevede procedura de soluţionare a cererilor de redobândire a cetăţeniei române, precum şi calea de atac în situaţia în care solicitantul este nemulţumit de soluţia Comisiei pentru Cetăţenie.

Mai arată că reclamantul nu a făcut dovada că i s-ar fi adresat cu o solicitare de înregistrare a cererii sale de redobândire a cetăţeniei române sau cu o altă cerere având drept finalitate primirea dosarului său, după cum nici nu a indicat care este rolul acestei intimate în cauză, din moment ce operaţiunile pe care le urmăreşte nu sunt de competenţa sa.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând recursul formulat în cauză, prin prisma dispoziţiilor legale relevante, Înalta Curte constată caracterul fondat al acestuia, pentru considerentele ce vor succede:

Cu titlu preliminar, raportat la dispoziţiile art. 24 C. proc. civ., se reţine că sunt incidente în cauză dispoziţiile legale la data introducerii cererii de chemare în judecată, respectiv 04.03.2019.

Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că recurentul a formulat critici care se circumscriu dispoziţiilor art. 488 pct. 5 C. proc. civ. (susţinând că decizia recurată a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 35 C. proc. civ.), art. 488 pct. 7 C. proc. civ. (criticând nerespectarea aspectelor tranşate prin decizia de casare nr. 803/2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, pronunţată în primul ciclu procesual) şi art. 488 pct. 8 C. proc. civ. (pe motiv că hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea art. 10 din Convenţia Europeană asupra Cetăţeniei). Urmează a fi analizate cu prioritate criticile referitoare la neregularităţile procedurale ale judecăţii în apel, pentru că, în măsura în care aceste critici se vor dovedi fondate, vor atrage o soluţie de casare care va face inutilă analiza modului de soluţionare a cauzei, din perspectiva exigenţelor art. 488 pct. 7 şi 8 C. proc. civ.

În litigiul dedus judecăţii, reclamantul A. a învestit instanţa cu o cerere de constatare a calităţii de cetăţean român, susţinând că a dobândit cetăţenia română prin naştere, fiind născut in 1940 în localitatea Maidenhead, ţinutul Berkshire (Berks) din părinţii B. şi C., cetăţeni români, învederând că acţiunea în constatare este admisibilă din perspectiva art. 35 C. proc. civ., întrucât este singura cale permisă în vederea declanşării procedurii de transcriere a certificatului său de naştere britanic în registrele de stare civilă române, întrucât potrivit Legii nr. 119/1996 şi Metodologiei cu privire la aplicarea unitară a dispoziţiilor în materie de stare civilă este necesar să facă dovada cetăţeniei sale înainte de depunerea cererii de transcriere, în caz contrar solicitarea urmând să-i fie respinsă.

În primul ciclu procesual, prin decizia de casare nr. 803/18.12.2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, urmarea admiterii recursului declarat de reclamant, a fost casată, în parte, hotărârea primei instanţe şi trimisă cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinând, în esenţă, că tribunalul, prin admiterea excepţiei necompetenţei generale a instanţelor judecătoreşti, a făcut o greşită aplicare a legii. În acest sens, a reţinut că împrejurarea că atribuţiile Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie sunt limitate la procedura de dobândire/redobândire a cetăţeniei române la cerere, iar dispoziţiile Legii nr. 21/1991 se referă expres doar la controlul judecătoresc asupra actelor administrative emise în cadrul acestei proceduri şi nu pot conduce la concluzia că, în materia cetăţeniei, competenţa instanţelor judecătoreşti este limitată la acţiunea reglementată de art. 19 alin. (4) din Legea nr. 21/1992.

În rejudecare, cererea reclamantului a fost respinsă, în primă instanţă, în temeiul excepţiei inadmisibilităţii acţiunii în constatare, considerându-se că reclamantul are la îndemână o acţiune în realizare, chiar dacă constă într-o procedură administrativă prevăzută în cuprinsul Secţiunii a 4-a intitulată "Întocmirea actelor de stare civilă ale cetăţenilor români aflaţi în străinătate" din Capitolul II - "Întocmirea actelor de stare civilă" din Legea nr. 119/1996, punerea în aplicare a acestor prevederi legale fiind realizată prin Metodologia cu privire la aplicarea unitară a dispoziţiilor în materie de stare civilă din 26.01.2011.

Această soluţie a fost confirmată prin respingerea apelului de către Curtea de Apel Bucureşti care, ca argument suplimentar, a reţinut că, în ipoteza susţinută de reclamant, neprimirea cererii de transcriere cu unicul argument legat de lipsa dovezii calităţii de cetăţean român a solicitantului s-ar putea încadra într-un refuz nejustificat din partea autorităţii învestite cu înregistrarea şi soluţionarea cererii de transcriere a actului de stare civilă, refuz sancţionabil potrivit dispoziţiilor din materia contenciosului administrativ. Ca atare, instanţa de apel a apreciat că reclamantul are la îndemână instrumente prin care autoritatea competentă poate fi obligată să îşi conformeze comportamentul dispoziţiilor legale care reglementează materia, respectiv să procedeze la înregistrarea cererii de transcriere a actului de stare civilă şi în cadrul acestei proceduri să se efectueze inclusiv verificările legate de cetăţenia reclamantului.

A mai apreciat instanţa de apel că şi în ipoteza nepermisă de procedură a soluţionării pe fond a acţiunii în constatare, reclamantul tot ar fi nevoit să parcurgă procedura transcrierii actelor sale de stare civilă întocmite de autorităţile străine raportat la dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 119/1996, iar în acord cu prima instanţă, a reţinut că reclamantul a formulat acţiunea în constatarea calităţii de cetăţean român pentru a-şi asigura succesul cererii de transcriere.

Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a criticat, circumscris art. 488 pct. 5 C. proc. civ., greşita aplicare a dispoziţiilor art. 35 C. proc. civ., susţinând că instanţele au echivalat greşit cererea de transcriere cu o acţiune în realizare care ar acoperi interesul urmărit de parte, susţinând că o cerere de transcriere nu poate fi formulată fără dovada calităţii de cetăţean român.

Critica este fondată.

În conformitate cu dispoziţiile art. 35 din C. proc. civ., "Cel care are interes poate să ceară constatarea existenţei sau inexistenţei unui drept. Cerere nu poate fi primită dacă partea poate cere realizarea dreptului pe orice cale prevăzută de lege".

Aşadar, trăsătura specifică şi definitorie a cererii în constatare este dată de caracterul său subsidiar faţă de cererea în realizare, ce constă în împrejurarea că această cerere nu este admisibilă dacă partea poate cere realizarea dreptului pe orice altă cale prevăzută de lege, ceea ce are configuraţia unei condiţii negative, speciale, de exercitare a acţiunii în justiţie.

Aceasta întrucât, în condiţiile în care, la nivel legal, există mecanisme procedurale pe care persoana interesată le poate folosi pentru a-şi realiza efectiv dreptul, norma anterior redată acordă prevalenţă însăşi realizării dreptului, şi nu doar constatării existenţei lui, tocmai pentru a nu trena clarificarea unor situaţii potenţial litigioase.

În raport cu circumstanţele expuse anterior, faţă de petitul cererii şi de caracterul subsidiar şi limitat al acţiunii în constatare, instanţa de apel a confirmat în mod greşit soluţia primei instanţe de reţinere a inadmisibilităţii cererii reclamantului de constatare a dobândirii cetăţeniei române, pe motiv că partea are la îndemână acţiunea în realizare constând în procedura administrativă prevăzută de art. 41 alin. (5) din Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civilă şi de dispoziţiile art. 72-77 din Metodologia privind aplicarea unitară a dispoziţiilor în materie de stare civilă din 26.01.2011, în forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată.

Art. 41 alin. (5) din Legea nr. 119/1996 (în forma în vigoare la data de 04.03.2019) prevedea că "Transcrierea certificatelor/extraselor de stare civilă/extraselor multilingve ale actelor de stare civilă privind cetăţenii români care nu au avut niciodată domiciliul în România, cu excepţia celor care au redobândit sau cărora li s-a acordat cetăţenia română, în temeiul art. 10 şi 11 din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se face cu aprobarea primarului sectorului 1 al municipiului Bucureşti şi cu avizul prealabil al şefului Direcţiei Publice de Evidenţă a Persoanelor şi Stare Civilă a Sectorului 1 al Municipiului Bucureşti, în termen de 60 de zile de la data depunerii cererii de transcriere."

Aceste dispoziţii legale la care fac trimitere instanţele de fond vizează o altă ipoteză decât cea urmărită de reclamant, respectiv dobândirea sau redobândirea cetăţeniei în condiţiile legii, iar nu constatarea dobândirii cetăţeniei române, în maniera solicită de parte prin cererea dedusă judecăţii, care intră în atribuţia instanţei de judecată.

Prin urmare, procedura administrativă indicată de instanţele de fond nu reprezintă acţiunea în realizare corespondentă acţiunii în constatarea calităţii de cetăţean român solicitată de parte.

În atare situaţie, având în vedere obiectul pretenţiei reclamantului, se reţine că instanţele de fond aveau obligaţia de a soluţiona pricina în limitele învestirii de către parte, care nu se află sub incidenţa dispoziţiilor legale apreciate ca relevante de către instanţele de fond.

Totodată, se reţine că sfera dreptului afirmat, aşa cum a fost dedus judecăţii de către reclamant, este diferită de calea legală pe care instanţa de apel a indicat-o reclamantului ca având-o la dispoziţie pentru recunoaşterea dreptului afirmat în acel proces.

Raportat la cele expuse, instanţa de recurs apreciază că excluderea din sfera de competenţă a instanţelor civile a unei asemenea acţiuni, prin care se urmăreşte constatarea dobândirii cetăţeniei române, ar echivala cu încălcarea însăşi a substanţei dreptului de acces la un tribunal garantat de art. 6 combinat cu art. 13 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului care reglementează dreptul la un recurs efectiv, ceea ce nu poate fi acceptat.

Cum casarea dispusă în cauză este totală, în rejudecare, se va analiza acţiunea în constatare, astfel cum a fost formulată şi motivată de parte, cu trimitere la dispoziţiile legale invocate, asupra căreia, la acest moment procesual şi în virtutea soluţiei dispuse, pe baza viciilor de legalitate decelate, instanţa de recurs nu are a specula.

Relativ la solicitarea recurentului-reclamant de trimitere a cauzei, spre rejudecare, primei instanţe, Înalta Curte reţine că nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 497 raportat la art. 480 alin. (3) C. proc. civ., potrivit cu care trimiterea spre rejudecare poate fi dispusă o singură dată în cursul procesului, iar în speţă, dosarul se află în cel de-al doilea ciclu procesual.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de intimatele-pârâte Direcţia Generală pentru Evidenţa Persoanelor şi Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie, constatându-se că a fost invocată încă din faţa primei instanţe, reiterată în apel şi recurs, raportat la soluţia dispusă, de casare a deciziei recurate şi trimitere a cauzei spre rejudecarea fondului pricinii, urmează ca această excepţie să fie analizată de instanţa învestită odată cu rejudecarea cauzei.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 497 raportat la art. 496 alin. (2) C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva deciziei nr. 259 A din 8 martie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, va casa decizia recurată şi va trimite cauza aceleiaşi instanţe de apel pentru rejudecarea apelului acestei părţi.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva deciziei nr. 259 A din 8 martie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Casează decizia recurată şi trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi curţi de apel.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 iunie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei, conform art. 402 C. proc. civ.