Jurisdiction over insurer’s indemnity claim shifted to Bucharest civil court; lower judgment quashed and remanded

Şedinţa publică din data de 20 februarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău sub nr. x/2023, reclamanta A. a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015, stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere şi aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului F.G.A.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 19 din 22 februarie 2024 Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Admite în parte cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Obligă pârâtul să soluţioneze cererea reclamantei de despăgubiri înregistrată sub nr. x/04.07.2023 prin emiterea unei decizii.

Respinge capetele de cerere referitoare la stabilirea unui termen de 10 zile pentru emiterea deciziei, aplicarea unei amenzi de 20% conducătorului F.G.A. şi obligarea la plata de penalităţi."

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 3 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea în parte a hotărârii, respingerea în tot a acţiunii reclamantei şi înlăturarea obligaţiilor stabilite în sarcina F.G.A.

În motivarea recursului s-a arătat, subsumat cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., că în mod eronat instanţa a respins excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale, hotărârea fiind pronunţată cu încălcarea competenţei de ordine publică a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la emiterea unei decizii de soluţionare a cererii de despăgubire formulate urmare accidentului rutier din data de 16.06.2018, produs de conducătorul auto asigurat RCA la B. S.A..

Date fiind dispoziţiile art. 1 şi art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, instanţa competentă să soluţioneze atât contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, cât şi calea de atac împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei, sunt instanţele civile de la sediul F.G.A. Prin urmare, se impune ca şi în cazul nesoluţionării cererii de plată de către F.G.A., considerat de către petent ca refuz de soluţionare a cererii, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul F.G.A, simetric regulilor prevăzute de Legea nr. 213/2015.

Soluţionarea cu întârziere a unei cereri administrative/nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege, reprezintă un act administrativ asimilat al Fondului de Garantare a Asiguraţilor, pe care persoanele care se consideră prejudiciate au posibilitatea să îl conteste. Dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 reglementează competenţa exclusivă a instanţei de la sediul F.G.A., iar, în noua reglementare, art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 face trimitere la dispoziţiile C. proc. civ. care reglementează competenţa materială a instanţelor judecătoreşti, respectiv art. 94 şi următoarele. Legea nr. 213/2015 este lege specială, iar normele speciale se aplică cu prioritate în raport cu normele generale, potrivit principiului de drept specialia generalibus derogant, norma specială fiind de strictă interpretare. Or, legea specială (Legea nr. 213/2015) prevede competenţa exclusivă a instanţelor de la sediul F.G.A.

Prin urmare, apreciază că este competentă în soluţionarea prezentei cauze Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti şi nu Curtea de Apel Bacau, sens în care s-a solicitat casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre competentă soluţionare Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

În dezvoltarea criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut judecătorul fondului a interpretat eronat dispoziţiile art. 11 şi art. 15 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, art. 20 şi art. 21 din Norma nr. 24/2015 şi art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, recurentul a menţionat prin apărările formulate faptul că F.G.A. a preluat. în urma constatării stării de insolvenţă a C. S.A.. un număr de peste 191.000 dosare de daună, în condiţiile în care se află în lucru în continuare dosare de daună preluate de la D. S.A., E., F. S.A. şi G. S.A. (fiind peste 3.000.000 de potenţiali creditori, conform listei potenţialilor creditori de asigurare, astfel cum a fost publicată şi depusă la dosarul cauzei) dosarele fiind instrumentate şi soluţionate de către Fond în ordinea înregistrării şi completării dosarelor. Fondul efectuează toate activităţile şi respectă în totalitate procedura impusă de lege în vederea protejării dreptului garantat tuturor creditorilor de asigurare, iar informaţii referitoare la situaţia cererilor de plată înregistrate la Fond sunt publice şi pot fi obţinute accesând pagina de internet a acestuia.

Referitor la statusul soluţionării cererii de plată formulate de petentă şi înregistrată la F.G.A. cu nr. x/04.07.2023, acesta poate fi urmărit pe site-ul F.G.A. - x, la data prezentei statusul acesteia fiind cerere în aşteptare, fiind în curs de alocare la analiză cererile de plată aferente daunelor materiale ce au fost înregistrate la F.G.A. până la data de 05.05.2023.

Astfel cum s-a arătat prin apărările formulate, în baza cererilor de plată formulate şi înregistrate la F.G.A., se constituie dosare de daună acestea urmând a se soluţiona pe baza documentelor justficative depuse de petenţi, cu respectarea prevederilor Legii nr. 213/2015, a Normei A.S.F. nr. 24/2019, a condiţiilor de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare şi cu normele aplicabile în materie.

Legea specială prevede criteriul pe care F.G.A. este ţinut să îl respecte în soluţionarea cererilor, respectiv ordinea înregistrării acestora, nefiind prevăzut un termen de soluţionare, ceea ce nu era nici posibil, raportat la numărul foarte mare al cererilor de plată al potenţialilor creditori de asigurare ai asigurătorilor insolvenţi. Câtă vreme în concepţia legii speciale se instituie o modalitate de ordonare a obligaţiei de soluţionare a cererilor, respectiv în funcţie de data înregistrării, este înlăturată aplicabilitatea dispoziţiei generale cuprinsă la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea 554/2004, în sensul că cererile ar trebui soluţionate într-un termen de 30 de zile.

A mai apreciat recurentul că nu se poate reţine în sarcina sa nerespectarea termenului rezonabil de soluţionare a cererilor reclamanţilor, în raport de scopul Fondului, acela de protejare a creditorilor de asigurări de consecinţele insolvenţei asigurătorilor, în raport cu specificul, complexitatea şi încărcătura activităţii Fondului, dar având în vedere şi faptul că legea specială nu prevede un termen imperativ pentru soluţionarea cererilor potenţialilor creditori de asigurări, existenţa numărului foare mare de dosare de daună pentru societăţile de asigurare faţă de care se derulelază procedura falimentului şi necesitatea soluţionării acestora în ordine cronologică fiind de notorietate.

De asemenea, deşi a acceptat faptul că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen de soluţionare a cererilor, instanţa a considerat totuşi că termenul rezonabil ar fi fost depăşit şi a obligat pârâtul la soluţionarea cererii de plată formulate de reclamantă. Prin soluţia pronunţată se neagă practic existenţa terrnenului rezonabil, care înseamnă în primul rând a nu soluţiona o cerere depusă la o dată ulterioară înaintea altor cereri depuse la date anterioare cererii în discuţie, astfel că instanţa de fond a adăugat la lege, stabilind în cauză că termenul rezonabil ar fi oricum depăşit ulterior trecerii unui termen de 7 luni de la data înregistrării cererii, dar şi discriminând petenţii care au depus cereri anterior intimatei, dar care nu s-au adresat instanţei de judecată pentru soluţionarea cererii.

Prin urmare, Fondul instrumentează şi soluţionează volumul extrem de mare de cereri de plată în ordinea înregistrării şi completării dosarelor, cu respectarea procedurii complexe reglementată de Legea nr. 213/2015 si Norma nr. 24/2019. Raportat la data depunerii cererii de plată şi faptul că cererile se soluţionează pe măsura înregistrării lor la Fond, a susţinut recurentul că respectă un termen rezonabil de natură a permite urmarea tuturor operaţiunilor administrative impuse de cadrul normativ şi verificarea în mod corespunzător a legalităţii şi temeiniciei cererilor petenţilor.

Deşi a fost legală citată, intimata-reclamantă A. nu a depus întâmpinare şi nu a formulat apărări în recurs.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Înalta Curte apreciază că este prioritară examinarea criticilor formulate de recurentul-pârât subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., în condiţiile în care eventuala validare a acestor critici ar face de prisos examinarea pe fond a raportului litigios, din perspectiva criticilor circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Se reţine, astfel, că instanţa de fond a analizat şi s-a pronunţat asupra excepţiei necompetenţei materiale a curţii de apel invocată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, prin prisma dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin intrarea în vigoare la 24 septembrie 2021 a O.U.G. nr. 102/2021, care, în cuprinsul art. I pct. 23, au statuat următoarele:

"La articolul 13, alin. (4) şi (5) se modifică şi vor avea următorul cuprins: (...) (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.".

Examinând competenţa primei instanţe, din punct de vedere material şi teritorial, Înalta Curte constată că norma de procedură ce reglementează competenţa este cea în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată, prin raportare la dispoziţiile art. 24 C. proc. civ.. Întrucât cererea a fost formulată la data de 8 noiembrie 2023, sunt incidente dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma modificată conform art. I pct. 23 din O.U.G. nr. 102/2021, care conferă instanţelor civile de la sediul Fondului competenţa soluţionării acţiunilor în anularea deciziilor motivate de respingere a cererilor de plată.

În stabilirea competenţei instanţei de judecată, nu are relevanţă împrejurarea reţinută de prima instanţă, în sensul că în speţă nu se atacă o decizie a F.G.A. de respingere a cererii de plată, ci se critică nesoluţionarea acestei cereri în termenul legal. În acest context, competenţa materială a instanţei de contencios administrativ nu poate fi reţinută prin raportare la definiţia actului administrativ cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, conform căreia act administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Se observă că legiuitorul a intenţionat să atribuie instanţelor civile competenţa materială de soluţionare a cererilor referitoare la plata indemnizaţiilor/despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii, în considerarea naturii raportului juridic creat, care este unul civil.

Pe cale de consecinţă, pentru raţiuni de analogie, inclusiv cererile formulate în obligarea F.G.A. la soluţionarea cererilor privind despăgubirile pretinse trebuie adresate tot acestor instanţe, în considerarea raporturilor juridice de ordine privată ce se impun a fi analizate.

Din perspectivă teleologică, dar şi logică scopul O.U.G. nr. 102/2021 a fost de a modifica în mod efectiv competenţa materială de judecată a proceselor vizând activitatea Fondului de Garantare a Asiguraţilor, prin atribuirea acesteia în favoarea altei categorii de instanţe judecătoreşti şi anume cele civile de drept comun, în raport de esenţa chestiunilor litigioase vizând drepturi subiective civile.

În acest sens, se reţin prin analogie soluţiile şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite din Deciziile nr. 9/2006 şi nr. 20/2007 pronunţate în soluţionarea unor recursuri în interesul legii. Astfel, în măsura în care cel îndreptăţit potrivit Legii nr. 213/2015 urmăreşte dobândirea unui drept subiectiv civil patrimonial, anume despăgubirile litigioase, iar actele aflate sub incidenţa acestei legi se atacă la instanţa de drept comun, se impune concluzia că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Competenţa instanţei de contencios administrativ nu este una intuitu personae, iar calitatea de instituţie/autoritate publică a uneia din părţi nu atrage în mod automat aplicarea jurisdicţiei contenciosului administrativ.

Înalta Curte mai arată că nu este relevant pentru stabilirea competenţei materiale de judecată a instanţei judecătoreşti nici rt. V din O.U.G. nr. 102/2021, text potrivit căruia "Procedurile administrative gestionate de Fondul de garantare a asiguraţilor pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, proceduri care au fost începute anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, rămân supuse legii aplicabile la data începerii acestora.". Astfel, norma amintită prezintă importanţă pentru dreptul substanţial, vizând procedura administrativă desfăşurată de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, iar nu procedura de judecată desfăşurată de instanţă. Aşadar, trebuie deosebită procedura administrativă de procedura jurisdicţională, aceasta din urmă nefiind inclusă în procedura administrativă, ci separată şi ulterioară acesteia, putând interveni doar dacă partea reclamantă este nemulţumită de măsurile de plată dispuse de Fondul de Garantare a Asiguraţilor. Or, legiuitorul nu a înţeles să instituie vreo normă tranzitorie şi în materie procesuală, ci doar în cea administrativă, vizând competenţa de analiză a FGA, iar nu competenţa de judecată a instanţei.

Noţiunea de "instanţele civile de la sediul Fondului" nu este menită a realiza o delimitare între cele două mari categorii de instanţe judecătoreşti, respectiv instanţe civile lato sensu şi instanţe penale în raport de normele juridice de procedură specifice (anume C. proc. civ. şi C. proc. pen.), ci de a exclude din competenţa instanţei specializate de contencios administrativ această categorie de procese, a căror esenţă se regăseşte în soluţionarea unor conflicte în legătură cu drepturi patrimoniale şi/sau nepatrimoniale civile, având consecinţa firească a atribuirii competenţei de soluţionare în favoarea judecătorului de drept comun. Aşadar, nu art. 96 pct. 1 C. proc. civ. este relevant pentru înţelesul art. 13 din Legea nr. 213/2015, modificată şi completată prin O.U.G. nr. 102/2021, ci relevante sunt în acest sens art. 94 şi art. 95 C. proc. civ.

Potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ. prevede că revin în competenţa materială a judecătoriei "orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti", în timp ce dispoziţiile art. 95 pct. 1 din acelaşi cod stabilesc că tribunalele judecă "în primă instanţă, toate cererile care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe".

Pentru toate aceste aspecte, făcând aplicarea în speţă a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, coroborate cu dispoziţiile 95 pct. 1 şi art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în speţă, competenţa de soluţionare a cauzei în fond revine, din punct de vedere material, teritorial şi material procesual, secţiilor civile ale Tribunalului Bucureşti, în raport de valoarea obiectului cererii, care depăşeşte 200.000 RON (având în vedere suma solicitată cu titlu de despăgubiri conform cererii de plată formulate de reclamant) şi de sediul pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, situat în circumscripţia teritorială a acestei instanţe.

În consecinţă, constatând că hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., văzând şi prevederile art. 129 alin. (2) pct. 2 şi 3 şi art. 130 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Bucureşti - Secţiile civile.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei nr. 19 din 22 februarie 2024 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Bucureşti - Secţiile civile.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 20 februarie 2025.