Admissibility of challenging a public tender announcement as an administrative act and interim suspension based on statutory priority for direct hunting ground management attribution

Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2024 la data de 13.02.2024, reclamantele A., B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor au solicitat instanţei suspendarea procedurii de organizare a licitaţiei publice, publicată prin anunţul înregistrat sub nr. x/30.01.2024 emis de Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, în ceea ce priveşte atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11 "Panticeu" jud. Cluj, până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 117 din 18 martie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor prin întâmpinare, ca neîntemeiată.

S-a admis cererea formulată de reclamantele A., B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor.

S-a suspendat procedura de organizare a licitaţiei publice, publicată prin anunţul înregistrat sub nr. x/30.01.2024 emis de Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, în ceea ce priveşte atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11 "Panticeu" jud. Cluj, până la pronunţarea instanţei de fond în acţiunea în anularea acesteia.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul în conformitate cu prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea contenciosului administrativ şi fiscal nr. 554/20045, solicitând în principal admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare, iar, în subsidiar, respingerea cererii ca nefondată.

A considerat recurentul - pârât că soluţia pronunţată asupra excepţiei inadmisibilităţii a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, întrucât "Anunţul" nu produce efecte juridice per se, licitaţia fiind demarată în baza unui referat de aprobare intern, iar nu în baza acestui anunţ.

Acest act nu dă naştere, nu modifică şi nici nu stinge raporturi juridice, ci reprezintă o procedură prealabilă emiterii actului administrativ, raporturilor juridice urmând a se produce la data aprobării rezultatelor finale şi încheierii contractelor de gestiune.

Referitor la litigiile anterioare la care reclamanta face trimitere s-a precizat că acestea nu sunt identice şi nu sunt de natură a avea vreo înrâurire determinată asupra prezentei cauze, întrucât privesc situaţii litigioase diferite şi fac trimitere la momente diferite din procedura de atribuire a fondului cinegetic.

S-a arătat că nici argumentul privitor la puterea de lucru judecat nu poate fi invocat pentru respingerea excepţiei inadmisibilitatii, motiv pentru care a s-a solicitat a se constata că soluţia a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, motiv pentru care este incident art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, s-a precizat, în urma expunerii situaţiei juridice a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu din judeţul Cluj, că la momentul actual nu există vreo sentinţă definitivă a instanţelor de judecată, al cărei dispozitiv să prevadă dispoziţii contrare Referatului de Aprobare nr. DGB/122127/24.11.2023 şi Anunţului nr. x/30.01.2024.

Prin Anunţul nr. x/30.01.2024 Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a demarat procedurile pentru organizarea licitaţiei publice, în temeiul art. 8 alin. (1) lit. c), art. 12 alin. (8) din Legea vânătorii şi a protecţiei fondului cinegetic nr. 407/2006, cu modificările şi completările ulterioare, al art. 8 şi al art. 14 alin. (2) din Regulamentul privind atribuirea în gestiune a faunei cinegetice, aprobat prin Ordinul ministrului mediului, apelor şi pădurilor nr. 2020/2016, cu modificările şi completările ulterioare, pentru atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice din cuprinsul a 20 de fonduri cinegetice, printre care se regăseşte şi fondul cinegetic nr. 11, denumit Panticeu, judeţul Cluj.

Singurul motiv pentru care instanţa de judecată a admis cererea de suspendare este reprezentat de faptul că în dosarul nr. x/2023, s-a dispus admiterea în parte a acţiunii şi obligarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor să dispună atribuirea directă a dreptului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu către reclamanţi, soluţie care nu este executorie şi, în consecinţa, nu poate fi reţinut efectul pozitiv au autorităţii de lucru judecat.

Având în vedere prezumţia de legalitate a actelor administrative atacate, s-a solicitat să se constate faptul că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) a Legii nr. 554/2004, mai exact, existenţa cazului bine justificat si prevenirea unei pagube iminente.

Existenţa unui caz bine justificat poate fi reţinuta doar dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică si evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul din fundamentele actului administrativ.

Nici condiţia pagubei iminente nu este probată de către instanţa de fond, aceasta reţinând că în situaţia în care s-ar derula procedura, contractul ar fi încheiat cu o altă persoană, aspect ce ar genera o pagubă în sarcina reclamanţilor.

Or, nu se poate reţine această teză întrucât contractul de gestiune s-ar încheia cu o altă persoană numai sub condiţia rezolutorie a nepronunţaţii unei soluţii contrare de către instanţele de judecată,

În situaţia în care licitaţia este suspendată, fondul este atribuit către RNP Romsilva şi statul nu încasează nicio redevenţă, paguba revenind în sarcina Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor şi, implicit, a statului român.

Prin urmare, prin menţinerea soluţiei pronunţate paguba este în patrimoniul statului român, motiv pentru care s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate, iar, iar în rejudecare, admiterea excepţiei inadmisibilităţii, iar în subsidiar, respingerea cererii de suspendare ca nefondată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatele - reclamante B. şi A. au depus întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, s-a arătat că s-a dovedit faptul că reclamantele îndeplinesc toate condiţiile prevăzute de lege pentru încheierea contractului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu, ca urmare a propunerii B., în procedura atribuirii directe, refuzate nelegal de recurenta MMAP, procedură ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2024

Având în vedere pronunţarea hotărârii nr. 100/2024 în dosarul nr. x/2023, s-a arătat că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de dispoziţia instanţei de obligare a pârâtului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor să dispună atribuirea directă a dreptului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu către A. la propunerea B..

Mai mult, ţinând cont de litigiile precedente dintre reclamante şi MMAP cu privire la acelaşi fond cinegetic, s-au valorificat şi considerentele sentinţei civile nr. 6/2022 a Curţii de Apel Cluj din dosarul nr. x/2021 şi sentinţei civile nr. 240/2021 a Curţii de Apel Cluj din dosarul nr. x/2021 şi s-a statuat faptul că prevederile art. 8 alin. (1) din Legea 407/2006 instituie o ordine de prioritate privind atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice, respectiv: a) în primă etapă, în cazul gestionarilor consacraţi, apoi în lipsa gestionarului consacrat se trece în a doua etapă b) atribuirea realizăndu-se direct, în cazul gestionarilor propuşi de asociaţiile proprietarilor de terenuri, iar numai în măsura în care aceste etape nu conduc la realizarea atribuirii, se trece în etapa a treia c) prin licitaţie publică, pentru fondurile cinegetice neatribuite.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, prin Anunţul nr. x/03.09.2020 publicat pe site-ul pârâtului s-a demarat procedura de atribuire în gestiune pentru un număr de 11 fonduri cinegetice între care şi fondul cinegetic nr. 11 "Panticeu" jud. Cluj.

Ca urmare a solicitării de atribuire directă formulată de A. şi B. înregistrată la Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor sub nr. x/20.11.2020, prin anunţul nr. x/23.11.2020 a fost suspendată procedura de atribuire a dreptului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 "Panticeu" jud. Cluj. Măsura suspendării acţiunilor de atribuire a fondurilor cinegetice care nu au parcurs etapa prevăzută de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea 407/2006 a fost aprobată de conducerea ministerului prin nota x/15.12.2020. Ulterior prin nota x/25.07.2021 s-a aprobat reluarea procesului de atribuire în gestiune a fondurilor cinegetice suspendate anterior publicându-se anunţul x din 09.09.2021.

Prin hotărârile pronunţate în dosar nr. x/2021 şi dosar nr. x/2021 ale Curţii de Apel Cluj s-a dispus suspendarea, respectiv anularea procedurii de organizare a licitaţiei publice privind atribuirea dreptului de gestiune a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11 Panticeu, jud. Cluj, publicată prin Anunţul nr. x din 09.09.2021 şi pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor a fost obligat la demararea procedurii de atribuire directă a dreptului de gestionare a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11. Panticeu, jud. Cluj către gestionarul propus de asociaţiile proprietarilor de terenuri în conformitate cu art. 8 lit. b) din Legea nr. 407/2006.

Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor a demarat procedura de atribuire directă a dreptului de gestionare a faunei cinegetice din cuprinsul fondului cinegetic nr. 11. Panticeu, jud. Cluj prin anunţul nr. x/22.08.2023.

A. s-a înscris în procedura de atribuire directă a dreptului de gestionare a faunei cinegetice din cuprinsul fondului cinegetic nr. 11. Panticeu, jud. Cluj, însă solicitarea s-a a fost respinsă prin procesul-verbal nr. x/20.09.2023, fiind respinsă şi contestaţia administrativă formulată împotriva acestui proces-verbal prin procesul-verbal nr. x/28.09.2023

La data de 09.11.2023 reclamantele A. şi B. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor au solicitat în cadrul dosar nr. x/2023 al Curţii de Apel Cluj anularea proceselor-verbale anterior menţionate, atribuirea directă a dreptului de gestionare a fondului de vânătoare nr. x Panticeu, jud. Cluj către A., gestionar propus de B. în baza art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea 407/2006.

La data de 30.01.2024 pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor a publicat anunţul înregistrat sub nr. x/30.01.2024 privind declanşarea procedurii de organizare a licitaţiei publice pentru atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11 "Panticeu" jud. Cluj (ce face obiectul suspendării în prezenta cauză).

Prin sentinţa civilă nr. 100/07.03.2024 pronunţată de Curtea de Apel Cluj în dosar nr. x/2023 s-a dispus admiterea în parte a acţiunii formulate de reclamantele A. şi B. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, C., D., E., F., G. şi H.; anularea Proceselor - Verbale nr. DGB/SAFC/178494 din 28.09.2023 şi nr. DGB/SAFC/178477 din 20.09.2023 şi obligarea pârâtului Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor să dispună atribuirea directă a dreptului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu către A. la propunerea B..

Referitor la motivele de recurs invocate, în ceea ce priveşte natura de act administrativ a Anunţului nr. x/03.09.2020 publicat pe site-ul pârâtului, conţinutul acestuia şi din efectele juridice produse conform dispoziţiilor art. 8 alin. (1) lit. c), art. 12 alin. (8) din Legea 407/2006, art. 8 şi art. 14 alin. (2) din Ordinul 2020/2016, conduc la concluzia că aceasta că întruneşte elementele unui act administrativ care poate fi contestat în contencios administrativ, contrar susţinerilor recurentului - pârât.

Actul administrativ este forma juridică principală a activităţii autorităţilor publice şi constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii în realizarea puterii publice.

Art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ defineşte actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Diferenţa dintre actul emis în condiţiile art. 8 alin. (1) lit. c) din Legea 407/2006 şi o operaţiune administrativă o reprezintă împrejurarea că acesteia din urmă îi lipseşte dimensiunea de a produce, prin ea însuşi, efecte juridice, fiind un act premergător, în timp ce dispoziţia de organizare a licitaţiei publice reprezintă act administrativ unilateral individual, emis în regim de putere publică în vederea executării în concret a legii, în cadrul unui raport juridic reglementat de Legea nr. 407/2006.

Împrejurarea că, în ipoteza atribuirii fondurilor cinegetice, contractele de gestiune astfel încheiate pot face obiectul contestaţiei, nu dovedeşte natura de operaţiune administrativă, întrucât vorbim despre etape şi efecte distincte.

De altfel, în mod judicios instanţa fondului a făcut aplicarea efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat, în condiţiile în care, în cadrul dosarului nr. x/2021 (sentinţa civilă nr. 240/2021 a Curţii de Apel Cluj definitivă prin decizia civilă a ÎCCJ nr. 2701/12.05.2022) şi dosarului nr. x/2021 (sentinţa civilă nr. 6/2022 a Curţii de Apel Cluj definitivă prin decizia civilă a ÎCCJ nr. 3117/08.06.2023), pentru acelaşi fond cinegetic, s-a dispus suspendarea şi, respectiv, anularea procedurii de organizare a licitaţiei publice, publicată prin Anunţul înregistrat sub nr. x/09.09.2021, emis în baza aceloraşi dispoziţii legale.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, constatând caracterul de act administrativ a Anunţului nr. x/03.09.2020

Referitor la îndeplinirea condiţiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea cauzei, Înalta Curte reţine că din particularităţile raportului juridic dedus judecăţii expus anterior rezultă incidenţa "cazului bine justificat" şi aparenţa de nelegalitate a demarării procedurii de atribuire prin licitaţie publică privind atribuirea dreptului de gestiune a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11 Panticeu, jud. Cluj.

Reţine Înalta Curte că potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 407/2006:

"(1) Atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice se realizează de către administrator pe fonduri cinegetice, prin următoarele modalităţi şi în următoarea ordine:

a) direct, în cazul gestionarilor consacraţi;

b) direct, în cazul gestionarilor propuşi de asociaţiile proprietarilor de terenuri;

c) prin licitaţie publică, pentru fondurile cinegetice neatribuite în condiţiile prevăzute la lit. a);"

De asemenea, conform art. 1 din Regulamentul din 18 octombrie 2016 privind atribuirea în gestiune a faunei cinegetice emis de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor:

"Atribuirea în gestiune a faunei cinegetice din cuprinsul fondurilor cinegetice, denumită în continuare atribuire, se realizează de către autoritatea publică centrală care răspunde de vânătoare, denumită în continuare administrator, în condiţiile prevăzute la art. 8 din Legea vânătorii şi a protecţiei fondului cinegetic nr. 407/2006, cu modificările şi completările ulterioare, pentru:

a) gestionarii consacraţi, astfel cum sunt definiţi la art. 1 lit. q) din Legea nr. 407/2006, cu modificările şi completările ulterioare;

b) gestionarii licenţiaţi propuşi de către asociaţiile proprietarilor de terenuri, legal constituite în scopul propunerii gestionarului faunei cinegetice, care au în proprietate terenuri care reprezintă peste 50% din suprafaţa fiecărui fond cinegetic supus atribuirii;

c) gestionarii licenţiaţi care adjudecă prin licitaţie publică dreptul de gestionare a faunei cinegetice;

d) Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", în cazul fondului cinegetic Scroviştea din judeţul Ilfov."

Observă Înalta Curte că dispoziţiile legale instituie, în anumite condiţii, o vocaţie la atribuirea directă în condiţiile art. 8 lit. b) din Lege, licitaţia publică având caracter subsecvent.

Refuzul pârâtului de a proceda la atribuirea directă a fondului cinegetic către reclamante nu s-a întemeiat pe împrejurări de fond, fiind justificat caracterul incomplet al documentaţiei depuse, respectiv împrejurarea că nu există un înscris original prin care B. să propună ca gestionar pe A., documentul depus purtând antetul A., având nr. 10 din 29.08.2023, precum şi ştampila AV Valea Cristurului, din conţinutul căreia reiese că B. propune atribuirea dreptului de gestionare a fondului cinegetic 11 Panticeu către AV Valea Cristurului.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Or, faţă de pronunţarea instanţei de fond asupra cererii în anulare, prin care au fost înlăturate aspectele reţinute în cadrul refuzului de a proceda la atribuirea directă a fondului cinegetică către reclamantă, Înalta Curte constată că împrejurările analizate sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii demarării procedurii de atribuire prin licitaţia publică cu privire la fondul cinegetic aflat în litigiu, de natură să răstoarne caracterul executoriu al actului administrativ.

Astfel, prin sentinţa civilă nr. 100/07.03.2024 pronunţată de Curtea de Apel Cluj în dosarul nr. x/2023, aşa cum s-a arătat, s-a dispus obligarea pârâtului Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor la atribuirea directă a dreptului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu către A. la propunerea B..

Sentinţa pronunţată asupra cererii, deşi nedefinitivă, constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În jurisprudenţa sa constată, secţia contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a statuat că o soluţie de admitere a cererii de anulare a actului administrativ atacat reprezintă şi o confirmare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se cere şi conferă consistenţă concluziei că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea deciziei atacate.

Cât priveşte paguba iminentă, în mod corect a reţinut prima instanţă faptul că atribuirea nelegală a dreptului de gestionare a faunei cinegetice din fondul cinegetic către un alt gestionar pentru o perioadă considerabilă de timp, respectiv 16 ani, ar face imposibilă întoarcerea executării cu consecinţe deosebit de grave, atât pentru adjudecatar cât şi pentru intimatele -reclamante.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 117 din 18 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.