Inclusion of UN peacekeeping mission in military veteran status annex and recognition of state-mandated service over commercial contract characterization

Şedinţa publică din data de 05 iunie 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cauza dedusă judecăţii

Obiectul litigiului astfel cum rezultă din cererea reclamanţilor, precum şi din cererea de intervenţie principală formulată de dl A. (încuviinţată în principiu la data de 12.03.2024), este:

- constatarea nulităţii parţiale a Ordinului Ministrului Apărării Naţionale nr. 7/2021 privind aprobarea Normelor de aplicare în Ministerul Apărării Naţionale a Legii nr. 168/2020 pentru recunoaşterea meritelor personalului participant la acţiuni militare, misiuni şi operaţii pe teritoriul sau în afara teritoriului statului român şi acordarea unor drepturi acestuia, familiei acestuia şi urmaşilor celui decedat, în măsură în care Anexa 1 a Normelor de aplicare a Legii nr. 168/2020 aprobate prin acest Ordin 7/2021 nu cuprinde, în enumerarea sa, misiunea ONU de menţinere a păcii din Maroc - MINURSO, la care reclamanţii au participat în perioada 1991-1994, în calitate de cadre militare;

- obligarea pârâtului MApN la completarea în mod corespunzător a Anexei nr. 1 a Ordinului menţionat, cu misiunea ONU de menţinere a păcii din Maroc - MINURSO, în termen de maxim 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, sub sancţiunea atat a unei penalitati de 1000 RON pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea 554/2004, precum si cu aplicarea amenzii prevăzute de dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea 554/2004 conducătorului pârâtei MApN;

- obligarea pârâţilor în solidar, la plata către reclamanţi a unei despăgubiri materiale constând în echivalentul indemnizaţiei lunare prevăzute la art. 12 alin. (1) lit. c) din Legea 168/2020, pe întreaga perioadă de la emiterea Ordinului contestat (nr. M.7/2021 al MApN) şi până la executarea efectivă a hotărârii.

Reclamanţii au solicitat cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 503 din 26 martie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondate excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului B., lipsei interesului reclamanţilor şi intervenientului, inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi a inadmisibilităţii cererii de intervenţie principală; a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţi în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apărării Naţionale şi B. şi a respins ca nefondată cererea de intervenţie principală formulată de intervenientul A..

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 503 din 26 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs recurenţii - reclamanţi C., Radulescu Radian, D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S. şi T. şi recurentul - intervenient A., iar recurentul - pârât B. a formulat recursul incident.

3.1. Recursul principal formulat de recurenţii-reclamanţi şi recurentul - intervenient

În motivare, recurenţii au solicitat casare în parte a sentinţei recurate şi trimiterea spre rejudecare doar în ceea ce priveşte soluţia pe fondul cererii de chemare în judecată şi a cererii de intervenţie principală.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenţii au arătat că instanţa de fond a încălcat disp. art. 9 alin. (2) corob. cu art. 22 alin. (6) C. proc. civ.. Astfel, reclamanţii au solicitat anularea absolută parţială a Ordinului nr. 7/2021, în măsura în care Anexa 1 a Normelor de aplicare a Legii nr. 168/2020 aprobate prin Ordinul nr. 7/2021 nu cuprinde şi misiunea ONU de menţinere a păcii din Maroc - MINURSO, la care reclamanţii au participat în calitate de cadre militare. Au susţinut că instanţa de fond în mod greşit a reţinut (considerentele de la pct. 4.2.2 din sentinţă) că reclamanţii au solicitat anularea totală a ordinului MAP, soluţia primei instanţe de respingere a capătului de cerere ca nefondat excedând limitelor învestirii de către reclamanţi.

Recurenţii au susţinut că, deşi nu există nicio dovadă în acest sens, prima instanţă reţine în considerentele soluţiei de respingere că deciziile de detaşare/transfer emise în mod individual au avut ca temei raporturile contractuale de transport încheiate între Romavia şi Compania canadiană U., iar potrivit art. 14 alin. (6) C. proc. civ. instanţa are obligaţia de a-şi întemeia hotărârea numai pe mijloacele de probă care au fost supuse în prealabil dezbaterii contradictorii, iar conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă trebuie să aibă la bază probele administrate, iar nu pe cele pe care partea adversă a refuzat să le prezinte.

Au mai arătat că tuturor cadrelor militare active le este interzis să presteze orice fel de activităţi comerciale, astfel că participarea la ONU MINURSO nu putea avea caracter comercial, cum susţine MApN.

Recurenţii au invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. susţinând că în ceea ce priveşte capătul 2 al cererii de chemare în judecată există contrarietate între considerente şi dispozitiv, instanţa făcând vorbire despre o pretinsă inadmisibilitate, dar respinge acţiunea ca nefondată în integralitate. Au susţinut de asemenea, în ceea ce priveşte considerentele instanţei de la pct. 4.2.3 că inadmisibilitatea invocată din oficiu de către prima instanţă nu a fost pusă în discuţia părţilor, aceasta încălcând principiul contradictorialităţii, dreptul la apărare şi la un proces echitabil.

Recurenţii au susţinut de asemenea şi greşita aplicare a dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa reţinând ca inadmisibilă solicitarea reclamanţilor. Au învederat că a se reţine că obiectul acţiunii de contencios administrativ a acestei anexe, în ipoteza în care, în prealabil, s-ar fi reţinut că MINURSO este asimilabilă tipurilor de misiuni prevăzute de Legea nr. 121/2011 reprezintă o nesocotire a art. 8 alin. (1) LCA ce ar goli de conţinut voinţa legiuitorului, finalitatea demersului în contencios adminstrativ fiind repararea pagubei şi/sau protejarea dreptului/interesului legitim.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, recurenţii apreciază că în speţă erau îndeplinite cerinţele prevăzute de Legea 168/2020 şi Legea 121/2011 pentru ca această misiune să fie inclusă de MAPN în Lista Ordinului nr. 7/2021

Totodată, au susţinut că soluţia este nelegală şi din perspectiva argumentelor cu care au fost înlăturate referirile la situaţia celor 3 colegi de arme care au obţinut din partea MAPN recunoaşterea calităţii de veteran în teatrele de operaţii în temeiul legii noi nr. 168/2020 exact şi exclusiv în considerarea participării lor la MINURSO.

3.2. Recursul incident formulat de recurentul - pârât B.

Recurentul-pârât B. a solicitat casarea în parte în ceea ce priveşte soluţiile de respingere a excepţiilor invocate, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a sa, a lipsei interesului reclamanţilor şi intervenientului, a inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi cererii de intervenţie principală.

În motivare, a susţinut, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., greşita respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive de către instanţa de fond, deoarece persoana fizică nu deţine nici capacitate administrativă, nu deţine un ansamblu de resurse materiale, financiare sau instituţionale care să fie valorificate într-o activitate proprie în conformitate cu o competenţă atribuită prin lege, astfel cum se prevede la art. 5 lit. o) Cod administrativ şi nici nu are atribuţii care să o autorizeze să desfăşoare o activitate de natură administrativă în regim de putere publică şi sub propria responsabilitate, conform disp. art. 5 lit. r) Cod administrativ.

A învederat totodată că acesta nu mai deţine funcţia de ministru.

O altă critică adusă sentinţei recurate constă în greşita aplicare a disp. art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ, întemeiată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A arătat că prin respingerea ca neîntemeiată a excepţiei lipsei interesului intimaţilor reclamanţi şi intervenientului, instanţa nu indică în mod expres care parte din ordin se solicită a fi anulat, nu justifică în acord cu art. 2 lit. a) din lege calitatea de parte vătămată prin raportare la misiunile deja incluse în Anexa 1 a Ordinului nr. 7/2021 şi care nu îi prejudiciază, dar anularea parţială a acestuia ar putea prejudicia terţe persoane şi nu justifică existenţa unui interes propriu, folosul practic, din anularea parţială a ordinului.

Totodată, a mai susţinut greşita aplicare a art. 7 alin. (1) teza 1 din Legea contenciosului administrativ coroborat cu art. 193 C. proc. civ. în ceea ce priveşte respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi cererii de intervenţie principală pentru lipsa procedurii prealabile, intervenientul principal nefăcând dovada că a adresat MApN, anterior intervenţiei în dosar, solicitarea sa.

În continuare, a învederat că au fost aplicate în mod greşit dispoziţiile art. 18 din Legea contenciosului administrativ cu referire la respingerea excepţiei inadmisibilităţii prin prisma obiectului litgiului, susţinând că instanţa nu poate obliga o autoritate publică să completeze un act normativ, cât timp aspectul oportunităţii şi cel al legalităţii au fost analizate de către autoritate la momentul emiterii actului normativ.

Au mai susţinut că, atât timp cât nu au fost găsite documente în fondul arhivistic care să susţină îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru includerea MINURSO în Anexa 1 la Ordin, instanţa nu poate, prin imixtiunea în sfera puterii executive şi legislative să oblige MApN la completarea unui act normativ în lipsa criteriilor legale şi în lipsa unei dovezi de aprobare a Parlamentului.

4. Apărările formulate în cauză

Ministerul Apărării Naţionale a formulat întâmpinare la recursul principal prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea hotărârii ca legală şi temeinică, precum şi întâmpinare la recursul incident prin care a solicitat admiterea sa în limita criticilor formulate.

Recurentul-pârât B. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, respingerea acestuia ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 28.02.2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când instanţa de control judiciar a respins excepţia nulităţii recursului şi a încuviinţat recurentilor-reclamanţi şi recurentului-intervenient proba cu înscrisuri, pentru considerentele expuse în încheiere, acordând un nou termen de judecată la data de 23.05.2025.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate în parte, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Înalta Curte reţine că Ordinul Ministrului Apărării Naţionale nr. M.7/11.01.2021 (în continuare Ordinul MApN nr. M.7/11.01.2021) aprobă Normele de aplicare în Ministerul Apărării Naţionale a Legii nr. 168/2020 pentru recunoaşterea meritelor personalului participant la acţiuni militare, misiuni şi operaţii pe teritoriul sau în afara teritoriului statului român şi acordarea unor drepturi acestuia, familiei acestuia şi urmaşilor celui decedat.

Anexa nr. 1 la acest ordin prevede misiunile şi operaţiile desfăşurate în afara teritoriului statului român, la care a luat parte personalul participant începând cu anul 1990, înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 121/2011 privind participarea forţelor armate la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român, asimilate cu tipurile de misiuni prevăzute de aceasta. Între aceste misiuni nu se regăseşte şi misiunea ONU MINURSO din Maroc 1991-1994 la care au participat reclamanţii şi intervenientul.

Aceştia au solicitat, în contradictoriu cu MApN şi B. (Ministru al Apărării Naţionale de la acea dată), constatarea nulităţii parţiale a Ordinului Ministrului Apărării Naţionale mai sus menţionat în măsură în care Anexa 1 a Normelor de aplicare a Legii nr. 168/2020 aprobate prin acest Ordin 7/2021 nu cuprinde, în enumerarea sa, misiunea ONU de menţinere a păcii din Maroc - MINURSO, la care reclamanţii au participat în perioada 1991-1994, în calitate de cadre militare; obligarea pârâtului MApN la completarea în mod corespunzător a Anexei nr. 1 a Ordinului menţionat, cu misiunea ONU de menţinere a păcii din Maroc - MINURSO, în termen de maxim 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, sub sancţiunea atât a unei penalitati de 1000 RON pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea 554/2004, precum şi cu aplicarea amenzii prevăzute de dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea 554/2004 conducătorului pârâtei MApN; obligarea pârâţilor în solidar, la plata către reclamanţi a unei despăgubiri materiale constând în echivalentul indemnizaţiei lunare prevăzute la art. 12 alin. (1) lit. c) din Legea 168/2020, pe întreaga perioadă de la emiterea Ordinului contestat (nr. M.7/2021al MApN) şi până la executarea efectivă a hotărârii.

Recurenţii au arătat că au fost încadraţi la Baza 90 Transport Aviaţie detaşate/transferate la Unitatea Militară 02657 Bucureşti - Compania Romana de Aviaţie ROMAVIA R.A. pe perioada şi în scopul executării/participării României la misiunea de menţinere a păcii din Maroc ONU MINURSO Maroc - Mission De Nations Unies Pour le Referendum au Sahara Occidentale (între anii 1991 - 1994), iar unora dintre ei li s-a recunoscut deja calitatea de veterani - participanţi la acţiuni militare, în considerarea participării la misiunea ONU MINURSO din Maroc.

Înalta Curte reţine că, după intrarea în vigoare a Legii 168/2020, recurenţii au solicitat MApN fie preschimbarea legitimaţiilor de veteran acordate în baza O.U.G. nr. 82/2006, cu legitimaţii de veteran în teatrele de operaţii conform art. 20 din Legea 168/2020, fie conferirea directă (celor care nu formulaseră cereri în baza O.U.G. nr. 82/2006) a titlului de veteran în teatrele de operaţii, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 168/2020.

MApN a refuzat, arătând că Anexa 1 a Normelor de aplicare a Legii 168/2020, aprobate prin Ordinul MApN nr. M.7/2021nu cuprinde în mod explicit şi misiunea MINURSO şi susţinând că nu au fost identificate documente juridice naţionale care să ateste asumarea şi aprobarea politică privind participarea statului român, prin Armata României, la misiunea ONU MINURSO.

Prin sentinţa civilă nr. 503 din 26 martie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins solicitările reclamanţilor şi ale intervenientului ca nefondate, precum şi excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului B., lipsei interesului reclamanţilor şi intervenientului, inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi a inadmisibilităţii cererii de intervenţie principală.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte învederează următoarele:

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocat în speţă de recurentul-pârât B. cu privire la soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a sa, reglementează situaţia "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii".

Neregularităţile de ordin procedural sunt sancţionate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ., care constituie dreptul comun în materia actelor de procedură. Textul vizează o singură ipoteză de nulitate: încălcarea formelor procedurale, iar nulitatea este condiţionată de producerea unei vătămări.

Nulitatea - ca sancţiune procedurală - urmează să fie analizată în strânsă corelaţie cu diferitele acte de procedură pe care instanţa, părţile sau alţi participanţi le îndeplinesc pe parcursul activităţii judiciare.

Efectele nulităţii actelor de procedură se subscriu principiului general: quod nullum est, nullum producit efectum. Aşadar, actul nul este lipsit de eficacitate şi urmează a fi refăcut.

Susţinerile recurentului-pârât nu se referă, în fapt, la încălcarea de către prima instanţă a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii hotărârii, ci privesc modalitatea în care instanţa s-a pronunţat asupra excepţiei formulate, astfel că nu se circumscriu acestui motiv de casare, urmând a fi avute în vedere în examinarea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Totodată, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat în speţă de către recurenţii-reclamanţi şi recurentul-intervenient, este incident când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Se impune a se aminti, înainte de toate că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde:

"motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Astfel, în lumina acestor dispoziţii legale, din perspectiva exigenţei de a motiva, instanţa are obligaţia să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt pe care o reţine în cauză şi să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente, aşa cum s-a evidenţiat şi în doctrină, considerentele hotărârii judecătoreşti trebuind să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare, concise, ferme, lipsite de contradicţii, bazate pe probe incontestabile, coroborate între ele şi menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere şi a exclude arbitrariul.

Analizând prevederile art. 425 alin. (1) C. proc. civ. şi transpunând dispoziţiile acestei norme în contextul criticilor formulate de recurentă, Înalta Curte aminteşte că obligaţia instanţei de fond de a motiva sentinţa pe care a pronunţat-o priveşte, în esenţă, arătarea situaţiei de fapt pe care a reţinut-o şi a considerentelor de fapt şi de drept pentru care a pronunţat soluţia criticată în recurs, criterii legale pe care sentinţa recurată le îndeplineşte.

În legătură cu criticile aferente motivului de nelegalitate prevăzut la pct. 6 teza a II-a, când hotărârea cuprinde motive contradictorii, Înalta Curte apreciază că acestea au fost încadrate greşit, în realitate susţinându-se încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, astfel că, urmează să fie analizate în cadrul criticilor expuse pentru pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Referitor la motivul de recurs formulat de recurentul-pârât B., în ceea ce priveşte greşita respingere de către prima instanţă a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a sa, Înalta Curte îl apreciază ca fiind fondat.

Potrivit art. 52 alin. (1) din Codul administrativ, "(1) Ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de interes stabilite de Guvern."

Totodată, potrivit art. 54 din Codul administrativ, Ministerele sunt "persoane juridice de drept public, au sediul în municipiul Bucureşti şi sunt conduse de miniştri."

Iar, potrivit art. 55 din Codul administrativ, Ministrul exercită conducerea ministerului şi îl reprezintă în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie. Potrivit art. 57 alin. (1) din acelaşi cod, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, ministrul emite ordine şi instrucţiuni cu caracter normativ sau individual.

Art. 2 alin. (1) lit. b), c) şi f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prevede următoarele:

"(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: (...) b) autoritate publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică; c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; (...) f) contencios administrativ - activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;"

Raportat la dispoziţiile legale amintite şi având în vedere raportul juridic dedus judecăţii, Înalta Curte reţine că, în speţă, calitatea de autoritate publică emitentă a ordinului în litigiu o are ministerul în condiţiile în care acesta este un organ de specialitate al administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de interes stabilite de Guvern, acţionând astfel, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi nicidecum ministrul care doar exercită conducerea ministerului şi îl reprezintă în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie, actele emise de acesta în exercitarea atribuţiilor ce îi revin fiind emise în numele autorităţii publice, ministerul, pe care îl conduce şi reprezintă.

Prin urmare, autoritatea publică emitentă a Ordinului nr. 7/2021 este Ministerul Apărării Naţionale, în numele căruia a fost întocmit actul contestat de către Ministrul Apărării Naţionale, ce exercită conducerea ministerului.

Pe de altă parte, chiar dacă s-ar recunoaşte ministrului apărării naţionale calitate procesuală pasivă, conform principiului disponibilităţii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie e ţinută de opţiunea recurenţilor-reclamanţi şi recurentului-intervenient principal de a chema în judecată pe B. în calitate de persoană fizică şi nu de ministru al apărării naţionale la momentul emiterii ordinului atacat, conform precizărilor acestora din şedinţa publică de la 23.05.2025.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte apreciază că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., excepţia invocată de pârâtul B. fiind în mod greşit respinsă de către prima instanţă, urmând ca instanţa de control judiciar să admită recursul incident formulat de recurentul-pârât B., să admită excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a sa şi să respingă acţiunea formulată în contradictoriu cu acesta ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Având în vedere soluţia privind excepţia antemenţionată, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analiza celorlalte motive de casare invocate de recurentul-pârât B..

În analiza recursului principal, Înalta Curte constată că recurenţii au solicitat casarea în parte a sentinţei recurate, doar în ceea ce priveşte soluţia pe fondul cererii de chemare în judecată şi a cererii de intervenţie, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Motivul de casare invocat de recurenţi este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia:

"casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Înalta Curte are în vedere că recursul este o cale de atac extraordinară, nedevolutivă, cu un scop precis, stabilit expres de lege, deci analiza instanţei de recurs este limitată de situaţia de fapt stabilită de instanţele de fond, pe care nu o poate modifica, potrivit efectului cumulat al art. 483 alin. (3) şi art. 488 C. proc. civ.

Motivul de casare sau de nelegalitate de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare sau aplicare greşită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Totodată, art. 483 C. proc. civ. prevede că:

"(3) Recursul urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile."

Instanţa de recurs observă că argumentele susţinute de prima instanţă în respingerea cererii de chemare în judecată şi de intervenţie ca nefondate constau în ideea că reclamanţii nu au probat faptul că misiunea ONU MINURSO 1991-1994 se încadra în aceea de misiune militară, acţiune sau operaţie la care se referă art. 2 alin. (1), respectiv art. 3 alin. (3) din Legea nr. 121/2011; că forţele armate ale României nu au fost mandatate de autorităţile cu competenţe în domeniu la nivelul anilor 1991-1993 (Parlamentul României potrivit art. 58 alin. (1), art. 117 alin. (1) ale Constituţiei din 1991) pentru a participa la misiunea MINURSO, instanţa de fond apreciind ca legitimă susţinerea pârâţilor că nu există o aprobare a Parlamentului privind participarea la misiunea ONU MINURSO şi că aceasta a avut ca temei raporturi comerciale, iar nu un act statal.

Prima instanţă a reţinut, de asemenea, că ordinele individuale prin care recurenţii au fost detaşaţi/transferaţi la Romavia sunt decizii emise în mod individual care au avut ca temei raporturile contractuale de transport încheiate între Romavia şi Compania canadiană U., fiind utilizate (închiriate) aeronave româneşti cu echipaj care au operat în Maroc la activităţi în sprijinul MINURSO.

La data detaşării reclamanţilor, Compania Romavia era o persoană juridică distinctă de Ministerul Apărării Naţionale, cu statut de unitate militară UM 02657, conform H.G. nr. 244/1991, iar MApN era reprezentantul statului în Consiliul de administraţie al acestei companii şi asigura conducerea acestei companii la care era încadrat atât personal militar, cât şi civil.

Instanţa fondului a reţinut că acest fapt nu poate conduce la confundarea voinţei juridice a entităţii juridice distincte - Romavia ca persoană juridică - regie autonomă cu competenţe în domeniul de aviaţie cu voinţa MApN sau a statului român şi cu atât mai puţin cu un act de angajare statală ce ar fi asimilat cu situaţia reglementată de art. 4 din Legea nr. 121/2011 - participarea forţelor armate ale României la misiunile reglementate de Legea nr. 121/2011 cu aprobarea autorităţilor cu competenţe în domeniu, astfel că a apreciat că misiunea a fost asumată de Romavia, în mod contractual, iar nu de statul român sau de MApN în exercitarea atribuţiilor de autoritate publică care să angajeze forţele armate.

Având în vedere că ONU nu recunoaşte contribuţia României la misiunea MINURSO, iar personalul militar a fost detaşat în cadrul Romavia pentru îndeplinirea unor obligaţii contractuale comerciale, instanţa fondului a concluzionat că acesta nu poate fi asimilat personalului cu statutul de militar veteran în teatrele de operaţii, neexistând un refuz nejustificat de includere a misiunii ONU MINURSO 1991-1994 în anexa nr. 1 la Ordinul nr. M7/11.01.2021.

Înalta Curte constată că nu rezultă fără dubiu din probatoriul de la dosar faptul că ONU recunoaşte sau nu contribuţia României la misiunea MINURSO, iar instanţa de recurs apreciază că nici nu este necesară recunoaşterea ONU pentru completarea Anexei 1 la Ordinul nr. M.7/2021, nefiind reglementată o astfel de regulă pentru acordarea drepturilor prevăzute de Legea nr. 168/2020.

Or, condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1), respectiv art. 3 alin. (3) din Legea nr. 121/2011 privind încadrarea misiunii ca fiind una militară, precum şi condiţia ca forţele armate ale României să fi fost mandatate de autorităţile cu competenţe în domeniu la nivelul anilor 1991-1993 sunt îndeplinite, după cum se va arăta în cele ce urmează.

Contrar celor reţinute prin sentinţa recurată, Înalta Curte constată că nu s-a putut obţine dovada încheierii contractului comercial între Romavia şi firma canadiană U. din care să reiasă obiectul acestuia şi modalitatea în care ar fi fost implicaţi în derularea acestui contract comercial piloţii militari detaşaţi la Romavia, aceste argumente fiind doar concluziile susţinute în Minuta MApN a Şedinţei de lucru pentru includerea/neincluderea Misiunii ONU pentru Referendumul din Sahara de vest (MINURSO), în Anexa nr. 1 la Ordinul Ministrului Apărării Naţionale nr. M.7/2021 din data de 17.06.2021, reprezentând argumente în favoarea neincluderii misiunii MINURSO în Anexa 1 la ordinul menţionat.

Deşi atât instanţa fondului, cât şi instanţa de recurs au pus în vedere autorităţilor să depună contractul comercial presupus încheiat între Romavia şi firma canadiană U., având în vedere că hotărârea recurată şi apărările pârâţilor se bazează pe existenţa acestui contract, MApN a precizat că în urma studierii tuturor unităţilor arhivistice create de Romavia, nu a fost identificat contractul în discuţie.

Argumentul reţinut de grupul de lucru al MApN pentru neincluderea misiunii în Anexa 1 la Ordin s-a bazat pe inexistenţa documentelor juridice naţionale care să ateste un angajament politic referitor la participarea României în cadrul acestei misiuni şi pe existenţa contractului comercial încheiat cu U. ca motiv al detaşării militarilor la Romavia.

Totodată, Înalta Curte constată că argumentul în favoarea introducerii MINURSO în Anexa 1 la Ordin, nevalorificat de grupul de lucru, a constat în existenţa unor ordine de detaşare, în care se menţionează participarea militarilor detaşaţi la Romavia la misiuni în Maroc sub egida ONU.

Or, analizând documentaţia depusă la dosar, în stabilirea caracterului militar al acţiunii la care au participat recurenţii, după analiza dispoziţiilor legale incidente în cauză, respectiv art. 2 lit. b) din Legea nr. 168/2020 şi art. 2 alin. (1) şi art. 3 alin. (3) din Legea nr. 121/2011, Înalta Curte reţine următoarele:

Ordinele de detaşare ale recurenţilor sunt emise de către MApN, fiind semnate de către comandantul unităţii militare de care aparţineau recurenţii.

Detaşarea a fost dispusă prin ordin în vederea "participării la misiunea de stabilire a păcii în Maroc", sau "pentru realizarea unor sarcini în faza iniţială ca specialişti în domeniu" .

Romavia - compania română de aviaţie cu statut de unitate militară - U.M. 02657 Bucureşti, a avut ca obiect de activitate, potrivit art. 2 al Hotărârii emise de Guvernul României privind înfiinţarea regiei autonome Compania română de aviaţie "ROMAVIA" , "executarea de prestaţii aeronautice, prin efectuarea transporturilor de călători, mărfuri şi poştă, în trafic intern şi internaţional, executarea de zboruri în folosul protocolului de stat şi al Ministerului Apărării Naţionale, precum şi alte activităţi specifice (...)".

Patrimoniul Romavia a fost constituit prin preluarea fără plată de la MApN a mijloacelor fixe şi disponibilităţilor în bani existente la acea dată. Conducerea Romavia a fost asigurată de consiliul de administraţie numit de Ministerul Apărării Naţionale. Potrivit art. 5 din Hotărâre, încadrarea regiei cu personal s-a făcut cu cadre militare şi civile, precum şi cu alte categorii de personal, Romavia făcând parte din "Compunerea de pace a Armatei României" .

Astfel, Înalta Curte nu poate fi în acord cu judecătorul fondului în ceea ce priveşte faptul că misiunea a fost asumată de Romavia, în mod contractual, iar nu de statul român sau de MApN în exercitarea atribuţiilor de autoritate publică care să angajeze forţele armate.

Tocmai faptul că Romavia a fost desprinsă din MApN prin preluarea fără plată de la minister a mijloacelor fixe şi disponibilităţilor în bani existente la acea dată, MApN fiind reprezentantul statului în Consiliul de administraţie al companiei, asigurând şi conducerea acesteia potrivit art. 1 alin. (2), art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 244/1991, aceasta având indicativ de unitate militară şi făcând parte din "Compunerea de pace a Armatei României", demonstrează participarea forţelor armate ale României la misiunile reglementate de Legea nr. 121/2011, acestea neputând avea caracter comercial.

În speţă, deşi Romavia a fost înfiinţată ca o persoană juridică distinctă, aceasta era o unitate militară ce funcţiona în folosul MApN potrivit hotărârii de înfiinţare, iar trimiterea piloţilor militari pentru perioade îndelungate de timp pe front - zonă de conflict, în susţinerea unei misiuni de menţinere a păcii, s-a făcut prin ordin direct al Secretarului de stat şi şef al Departamentului Înzestrării Armatei sau al Secretarului de stat şi şef Departament pentru Armament, ordin care nu poate fi negociat, fiind obligatoriu de executat. În consecinţă, misiunea nu poate fi calificată ca având caracter comercial, neexistând nicio dovadă în acest sens.

Totodată, Înalta Curte constată că, potrivit raportului nr. x/09.09.1991 emis în scopul completării şi punerii de acord a unor reglementări pe linie de personal referitoare la ofiţerii, maiştrii militari şi subofiţerii de la aceste regii autonome cu dispoziţiile Legii nr. 15/1990 şi ale hotărârilor Guvernului României, de înfiinţare a regiilor respective, mutarea (detaşarea) cadrelor militare la şi de la regiile autonome se realizează prin ordin al Secretarului de stat şi şef al Departamentului Înzestrării Armatei, iar propunerile privind mutarea, înaintarea în grad, decorarea, chemarea în activitate, trecerea în rezervă şi celelalte probleme de personal se înaintează Direcţiei de Personal care le prezintă Secretarului de stat şi şef al Departamentului Înzestrării Armatei înainte de aprobare.

Astfel, Înalta Curte reţine că drepturile băneşti şi celelalte beneficii încasate de recurenţi au fost acordate în aceleaşi condiţii pe perioada în discuţie, neexistând ordine de trecere în rezervă sau alte modificări ale statutului de personal prin raportare la presupusele relaţii comerciale desfăşurate, aşa cum susţin şi recurenţii şi potrivit şi cu dispoziţiile reţinute în raportul antemenţionat, existând la acel moment reglementată o procedură pentru astfel de măsuri şi fiind necesar ca aceste modificări (dacă există) să se regăsească la dosarul de personal al militarilor detaşaţi la Romavia, în lipsa cărora rezultă continuitatea activităţii militare a recurenţilor.

Adeverinţele eliberate de Romavia şi depuse la dosar atestă faptul că recurenţii au participat la misiune în calitate de cadre militare active pe frontul dintre Maroc şi Sahara Occidentală - zonă de conflict şi că MINURSO a fost o misiune de menţinere a păcii organizată de ONU în urma Rezoluţiei Consiliului de Securitate al ONU nr. 690 din 29 aprilie 1991 cu îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 82/2006 pentru recunoaşterea meritelor personalului armatei participant la acţiuni militare în afara teritoriului (abrogată şi înlocuită prin Legea nr. 168/2020).

Totodată, Înalta Curte reţine, în susţinerea caracterului militar al acţiunii MINURSO şi al îndeplinirii condiţiilor pentru acordarea calităţii de "Veteran din teatre de operaţii" informaţiile relevate de adeverinţa emisă de Romavia pentru dl. lt. cl. (rz) C. (şi de adeverinţele emise pentru ceilalţi recurenţi) care atestă că acesta a avut calitatea de Director operaţiuni zbor şi prin care se indică datele de participare cu prezenţă efectivă în zona de conflict în urma Ordinului Comandantului Aviaţiei Militare nr. AO 176/15.08.1991, O.Z. nr. 304/09.03.1992, Ordinului Secretar de stat şi şef Departament pentru Armament nr. S/DP/133 din 19.06.1992, O.Z. nr. 14/03.02.1994 privind închiderea misiunii, în urma cărora sunt atestate 457 zile cu prezenţă efectivă în teatrul de operaţiuni, în perioada anilor 1991-1994 .

În continuare, Înalta Curte observă conferirea de către MApN a titlului onorific de "Militar Veteran" pentru dl. Cpt. Cdor. (rz) Rădulescu Nistor Radian, care a participat la misiunea ONU MINURSO în zona de menţinere a păcii pe frontul dintre Maroc şi Sahara occidentală în perioada 1991-1993, având în vedere că militarul s-a remarcat în activitatea desfăşurată cu deosebit profesionalism în misiunile desfăşurate, având calitatea de ofiţer activ .

Potrivit înscrisului de la dosar de fond, dlui. Cpt. Cdor. (rz) Rădulescu Nistor Radian i s-a emis o legitimaţie MINURSO AIRCREW, la data de 29.10.1991 semnată de "Mr. V. - CAO - Secretary-General of the United Nations" (în traducere dl. V. - CAO - Secretar General al Naţiunilor Unite), cu menţiunea certificării pe verso-ul legitimaţiei că deţinătorul acesteia este membru MINURSO, aceeaşi fiind situaţia şi pentru dl. W., conform înscrisurilor de la dosar de fond.

Or, Înalta Curte apreciază că titlurile onorifice conferite de MApN, cum este cel de "Militar Veteran" sunt acordate pentru activitatea militară desfăşurată cu deosebit profesionalism de către personalul militar, nicidecum pentru desfăşurarea de raporturi comerciale, neexistând o astfel de reglementare.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte are în vedere scrisoarea de mulţumire pentru contribuţia adusă de către echipa de pilotaj misiunii MINURSO în data de 05.07.1992 care a rezultat în salvarea vieţii unuia dintre membrii misiunii.

Totodată, Înalta Curte reţine broşura indicată de recurenţi "MINURSO: United Nations Mission for the Referendum in Western Sahara, Peace Operation Stalled in the Desert, 1991-2021" editată în anul 2023 de către autorul X., care menţionează la Planşa VII umătoarele:

"Din cauza distanţelor mari şi a izolării locaţiilor echipelor sale, MINURSO este sprijinită de mai multe aeronave şi elicoptere. Printre acestea au fost întotdeauna două Antonov An-26: primele două dintre acestea - inclusiv exemplarul prezentat aici, desfăşurat în Sahara Occidentală în a doua jumătate a anilor 1990 - au fost furnizate de Rusia. Acestea au fost înlocuite de două aeronave ale forţelor aeriene române, iar apoi de altele.", iar pagina 13 următoarele:

"la acel moment, misiunea dispunea de două aeronave Antonov An-26, patru elicoptere Y. şi o aeronavă Z.. Avioanele An-26 erau pilotate de piloţi români, elicopterele Y. de ruşi, în timp ce Yak-40 au fost pilotate de cehi. Deşi aparatele şi echipajele se luptau cu multe neajunsuri, activităţile lor au fost desfăşurate cu succes."

Astfel, Înalta Curte observă că, potrivit dovezilor depuse la dosar constând în ordine de detaşare a militarilor la Romavia emise de MApN şi adeverinţe eliberate acestora de către Romavia, rapoarte, extrase din ordine, adrese, carnete cu participări la misiuni, legitimaţii membri Minurso, recurenţii C., Radulescu Radian, D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T. şi A. au participat la misiuni militare de menţinere a păcii desfăşurate în teatre de operaţii mai mult de 120 de zile, neîntrerupt sau cumulativ, pilotând aeronave An-26.

Din probatoriul de la dosar rezultă doar caracterul militar al misiunii şi nu cel comercial, recurenţii au participat la misiunea ONU MINURSO în calitate de personal militar, iar nu în executarea unui contract comercial încheiat între Romavia şi U., aspecte confirmate de către MApN prin emiterea adeverinţelor şi conferirea titlurilor onorifice şi de veterani, cu îndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 82/2006.

Înalta Curte mai reţine că prin sentinţa atacată s-a constatat nerelevanţa faptului susţinut de reclamanţi că există trei colegi cărora şi în baza Legii nr. 168/2020 (legea nouă) li s-a recunoscut calitatea de veterani urmare misiunii ONU MINURSO întrucât legalitatea ordinului contestat se apreciază în raport cu dispoziţiile legale în baza cărora a fost emis, iar nu prin raportare la acte administrative cu caracter individual emise în baza ordinului, aspecte criticate prin cererea de recurs.

Instanţa de recurs constată că MApN a propus radierea celor trei militari în calitate de titulari ai calităţii de veteran prin prisma misiunii MINURSO, invocând o eroare materială, respectiv neverificarea includerii misiunii în Anexa 1 la ordin, motiv pentru care nu poate primi criticile formulate de către recurenţi cu privire la recunoaşterea extrajudiciară întemeiată pe dispoziţiile art. 348 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că MApN nu contestă existenţa acestei misiuni şi nici perioada sau participarea recurenţilor la misiune, motivul neincluderii misiunii MINURSO în anexa 1 la Ordin în vederea acordării drepturilor prevăzute de art. 4 din Legea nr. 168/2020 coroborat cu art. 2 lit. k) din aceeaşi lege fiind neidentificarea unui document care să ateste asumarea şi aprobarea politică privind participarea României prin Armata României la MINURSO.

Or, Înalta Curte apreciază că întregul probatoriu indică asumarea şi aprobarea politică privind participarea României la MINURSO, iar neidentificarea unui document care să ateste acest lucru, în sensul unei aprobări a Parlamentului, nu poate răsturna realitatea faptică expusă prin înscrisurile de la dosar constând în ordine de detaşare şi adeverinţe ce cuprind menţiunea expresă de participare la misiunea MINURSO de menţinere a păcii în Maroc de către piloţii militari şi personalul auxiliar de zbor pentru prestarea de servicii de transport aerian de trupe militare dislocate pe acea linie a frontului, tehnică militară şi muniţie, echipament militar şi provizii.

Totodată, având în vedere perioada anilor 1990-1994, perioadă de acomodare după revoluţia de 1989, participarea la misiunile militare la care se referă art. 2 alin. (1), respectiv art. 3 alin. (3) din Legea nr. 121/2011, în speţă cele la care participă forţele armate ale României, se face, potrivit art. 4 din acelaşi act normativ cu aprobarea autorităţilor cu competenţe în domeniu.

Ordinul contestat asimilează misiunile din Anexa 1, inclusiv cu criteriile de la art. 4 din Legea nr. 121/2011, iar forţele armate ale României au fost mandatate de autorităţile competente în domeniu la nivelul anilor 1991-1993 (MApN) pentru a participa la misiunea MINURSO.

Înalta Curte constată că nu exista la nivelul anilor 1989-1991 reglementată obligaţia Parlamentului de a aproba participarea forţelor armate ale României la misiuni în plan extern, prima instanţă apreciind în mod greşit normele de drept material prevăzute de art. 58 alin. (1) şi art. 117 alin. (1) din Constituţia României (forma anterioară revizuirii din 1991) în virtutea cărora a stabilit că armata se subordonează voinţei poporului, iar Parlamentul este organul reprezentativ al poporului, prin urmare este legitimă susţinerea potrivit căreia nu există o aprobare a Parlamentului pentru participarea la misiunea ONU MINURSO, aceasta având ca temei raporturi comerciale.

Art. 58 alin. (1) din Constituţia în vigoare în anul 1991 prevedea următoarele:"Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării.", iar art. 117 alin. (1) din acelaşi act normativ prevedea astfel:

"Armata este subordonată exclusiv voinţei poporului pentru garantarea suveranităţii, a independenţei şi a unităţii statului, a integrităţii teritoriale a ţării şi a democraţiei constituţionale."

Deşi au existat cazuri în care cererea Guvernului privind participarea României la operaţiuni ONU de menţinere a păcii (Somalia şi Rwanda) a fost aprobată de către Parlament, aşa cum arată Hotărârile Parlamentului nr. 28/1993 şi nr. 14/1994 invocate de MApN, Înalta Curte constată că nu s-a indicat că la nivelul anilor 1989-1991 ar fi existat o reglementare legală care să impună obligaţia de a solicita o astfel de aprobare pentru participarea la misiuni de menţinere a păcii.

În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că nu este suficient temeiul de drept (art. 58 şi art. 117 din Constituţia de la 1991) invocat de instanţa de fondului pentru a reţine obligaţia întocmirii unei documentaţii de către Parlament în sensul aprobării şi asumării participării la astfel de misiuni în anul 1991, acesta fiind un text general, abstract, care nu justifică motivul respingerii acţiunii.

Deşi s-a făcut referire la existenţa unui contract încheiat între Romavia şi firma canadiană U., acesta nu a fost identificat, iar ansamblul probator, în speţă, în susţinerea caracterului militar, este de netăgăduit, astfel că nu există niciun temei pentru a aprecia în altă manieră cu privire la caracterul misiunii MINURSO aprobate şi asumate de statul român, prin MApN.

Înalta Curte constată că recurenţii nu au formulat motive întemeiate în vederea anulării ordinului potrivit primului capăt de cerere, motiv pentru care acesta va fi respins, însă apreciază că sunt justificate cererile recurenţilor de a completa anexa 1 la Ordinul cu misiunea ONU MINURSO în vederea acordării drepturilor recunoscute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 168/2020 privind obţinerea calităţii de veteran în teatrele de operaţii, în realitate recurenţii solicitând anularea parţială a ordinului doar în măsura în care nu cuprinde şi această misiune, nefiind invocate alte motive de nelegalitate ale acestuia.

Înalta Curte are în vedere regimul juridic incident în cauză:

Art. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 82/2006 pentru recunoaşterea meritelor personalului armatei participant la acţiuni militare şi acordarea unor drepturi acestuia şi urmaşilor celui decedat prevede:

"În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: (…)

b) acţiuni militare - misiunile, operaţiile şi activităţile de pregătire a acestora, prevăzute la art. 2 alin. (1) şi art. 3 alin. (3) din Legea nr. 121/2011 privind participarea forţelor armate la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român, cele pentru contracararea şi limitarea efectelor acţiunilor teroriste, cele de poliţie aeriană şi de intervenţie cu nave, precum şi alte misiuni cu potenţial ridicat de risc, stabilite prin ordin al ministrului apărării naţionale, desfăşurate pe teritoriul statului român;"

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. b), c) şi d) din Legea nr. 121/2011 privind participarea forţelor armate la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român, cele pentru contracararea şi limitarea efectelor acţiunilor teroriste, cele de poliţie aeriană şi de intervenţie cu nave, precum şi alte misiuni cu potenţial ridicat de risc, stabilite prin ordin al ministrului apărării naţionale, desfăşurate pe teritoriul statului român:

"(1) Misiunile şi operaţiile la care participă forţele armate în afara teritoriului statului român sunt: (…)

b)de răspuns la crize;

c)de pace;

d)de asistenţă umanitară."

Conform art. 4 din Legea nr. 168/2020 pentru recunoaşterea meritelor personalului participant la acţiuni militare, misiuni şi operaţii pe teritoriul sau în afara teritoriului statului român şi acordarea unor drepturi acestuia, familiei acestuia şi urmaşilor celui decedat:

"(1) Personalul participant la acţiuni militare, misiuni şi operaţii desfăşurate în teatre de operaţii/zone de misiuni, cel puţin 120 de zile, neîntrerupt sau cumulativ, are calitatea de "Veteran din teatrele de operaţii".

(2) Răniţilor, militarilor invalizi, civililor invalizi, personalului participant care a dobândit afecţiuni fizice şi/sau psihice li se atribuie calitatea de "Veteran din teatrele de operaţii", indiferent de durata participării la acţiuni militare, misiuni şi operaţii desfăşurate în teatre de operaţii/zone de misiuni.

(3) Calitatea prevăzută la alin. (1) şi (2) se conferă potrivit ordinului conducătorului instituţiei din cadrul sistemului naţional de apărare, ordine publică şi securitate naţională.

(4) Calitatea de "Veteran din teatrele de operaţii" se poate acorda prin hotărâre a Guvernului, la propunerea conducătorului instituţiei din cadrul sistemului naţional de apărare, ordine publică şi securitate naţională, şi personalului care, pe timpul participării la acţiuni militare, misiuni şi operaţii în teatre de operaţii/zone de misiuni, s-a remarcat prin acte exemplare de curaj şi devotament, indiferent de durata participării, pe baza evenimentelor consemnate în jurnalul acţiunilor militare sau în ordinul de zi pe unitate."

Art. 12 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ prevede:

"(1) Personalul participant care a dobândit calitatea de «Veteran din teatrele de operaţii» şi care nu este invalid, rănit ori nu a dobândit afecţiuni fizice şi/sau psihice în urma participării la acţiuni militare, misiuni şi operaţii beneficiază de următoarele drepturi: (…)

c) o indemnizaţie lunară în valoare de 1.000 RON, neimpozabilă, indexabilă anual cu rata inflaţiei, după trecerea în rezervă sau retragere, precum şi la încetarea raporturilor de muncă sau serviciu, după caz."

Art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 conţine:

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă."

Art. 18 alin. (1), (3), (5) şi 6 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 dispune:

"(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (…)

(3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (…)

(5) Soluţiile prevăzute la alin. (1) şi alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere.

(6) În toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părţii interesate, un termen de executare, precum şi amenda prevăzută la art. 24 alin. (2)."

Potrivit art. 24 alin. (1), (2) şi 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"(1)Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

(2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege.

(3) La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică persoanei juridice, autorităţii sau instituţiei publice, după caz, o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ., pentru un termen maximum de 3 luni, socotit de la data comunicării încheierii privind stabilirea amenzii."

Instanţa de control judiciar reţine refuzul nejustificat al MApN de includere a misiunii ONU în anexa 1 la Ordinul nr. 7/2021, apreciază ca întemeiat capătul de cerere privind obligarea MApN la completarea ordinului contestat, precum şi capătul accesoriu privind despăgubirile materiale în raport cu dispoziţiile art. 12 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 168/2020, urmând ca celelalte pretenţii (anularea parţială a ordinului, amenda şi penalităţile solicitate în temeiul art. 18 alin. (5) şi art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004) să fie respinse ca neîntemeiate.

Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane".

Pentru a fi supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, refuzul de rezolvare a unei cereri presupune ca între petiţionar şi autoritatea căreia i se adresează cererea să existe un raport de drept administrativ, iar cererea să se refere la drepturi şi obligaţii care să facă parte din obiectul unui astfel de raport juridic. Dacă va aprecia că refuzul autorităţii publice este nejustificat, instanţa de contencios administrativ va putea, conform prevederilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să o oblige să emită actul administrativ, să elibereze înscrisul respectiv sau să efectueze acea operaţiune administrativă.

Excesul de putere reprezintă, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".

Din interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 rezultă că atunci când are de analizat caracterul justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, instanţa de contencios administrativ nu se limitează la un control de legalitate formală, ci trebuie să evalueze conduita autorităţii din perspectiva scopului legii, printr-o interpretare raţională a acesteia, pentru că principiul proporţionalităţii măsurilor administrative individuale în raport cu interesul public ocrotit impune ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare, disproporţionate în raport cu scopurile vizate.

Înalta Curte apreciază că sunt întrunite cerinţele art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind justificată de către recurenţi vătămarea suferită prin neincluderea în Anexa 1 la Ordinul nr. 7/2021 a Ministrului Apărării Naţionale a misiunii ONU MINURSO.

În continuare, instanţa de recurs reţine că art. 2 lit. b) din Legea nr. 168/2020 defineşte acţiunile militare, misiunile şi operaţiile ca reprezentând misiunile, operaţiile şi activităţile de pregătire a acestora prevăzute la art. 2 alin. (1) şi art. 3 alin. (3) din Legea nr. 121/2011 privind participarea forţelor armate la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român, cu completările ulterioare, iar misiunile şi operaţiile desfăşurate în afara teritoriului statului român, începând cu anul 1990 şi până la intrarea în vigoare a Legii nr. 121/2011, cu completările ulterioare, se asimilează prin ordin al ministrului apărării naţionale cu tipurile de misiuni şi operaţii prevăzute de aceasta.

În scopul aplicării art. 2 lit. b) din Legea nr. 168/2020, dar şi în scopul asimilării misiunilor şi operaţiilor la care se referă art. 2 lit. b) teza finală din Legea nr. 168/2020, MApN a emis Ordinul nr. M.7/11.01.2021.

Ordinul contestat prevede misiunile asimilate, executate începând cu anul 1990, în afara teritoriului statului român, conform anexei nr. 1 contestate în cauză.

Înalta Curte va dispune completarea anexei, având în vedere faptul că aceasta nu cuprinde misiunea ONU MINURSO în mod nelegal, deşi sunt îndeplinite criteriile prevăzute Legea nr. 121/2011 referitoare la misiunile la care participă forţele armate ale României, precum şi cele ale art. 4 din lege făcând vorbire şi despre faptul că participarea la misiunile respective se face cu aprobarea autorităţilor cu competenţe în domeniu, din acea perioadă, respectiv MApN, după cum s-a demonstrat.

Înalta Curte constată că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru acordarea drepturilor prevăzute de art. 4 din Legea nr. 168/2020, recurenţii participând la misiuni militare de menţinere a păcii desfăşurate în teatre de operaţii cel puţin 120 de zile, neîntrerupt sau cumulativ, fiind în drept să obţină calitatea de "Veteran din teatrele de operaţii" de la data emiterii Ordinului M.7/2021, momentul la care s-ar fi emis certificatul de "Veteran din teatrele de operaţii" dacă misiunea de menţinere a păcii ar fi fost inclusă de la început în Anexa 1 la ordin.

În consecinţă, având în vedere necesitatea completării Anexei 1 la Ordinul nr. M.7/2021 privind Normele de aplicare a Legii nr. 168/2020 cu misiunea MINURSO, Înalta Curte apreciază că recurenţii sunt în drept a fi recompensaţi potrivit art. 12 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 168/2020 cu o despăgubire materială constând în echivalentul indemnizaţiei lunare, calculate potrivit normelor legale mai sus invocate, de la data trecerii în rezervă şi retragerii sau încetării raporturilor de muncă sau serviciu, după caz, pentru fiecare reclamant şi intervenient principal, până la executarea prezentei hotărâri.

Solicitarea privind anularea parţială a ordinului va fi respinsă ca neîntemeiată, nefiind indicate motive de nelegalitate ale acestuia.

Cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 18 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ privind acordarea penalităţilor de întârziere pentru neexecutarea hotărârii şi de aplicare a amenzii potrivit art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ urmează a fi respinsă, Înalta Curte apreciind că recunoaşterea vătămării produse şi acordarea despăgubirilor solicitate reprezintă, în sine, o reparaţie corespunzătoare şi pentru prejudiciul moral ce ar fi fost suferit de recurenţi.

7. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va admite recursul principal declarat de recurenţii - reclamanţi şi de recurentul-intervenient şi recursul incident declarat de recurentul - pârât B., va casa sentinţa recurată şi în rejudecare, va admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului B., va respinge acţiunea formulată în contradictoriu cu acesta ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Totodată, va admite în parte acţiunea formulată de reclamanţi şi cererea de intervenţie principală formulată de A., va obliga pârâtul MApN la adoptarea unui ordin de completare a Anexei nr. 1 a Ordinului nr. 7/2021 privind Normele de aplicare a Legii nr. 168/2020, cu misiunea ONU de menţinere a păcii din Maroc - MINURSO în termen de 30 zile de la data pronunţării hotărârii, va obliga pârâtul la plata către reclamanţi şi intervenient principal a unei despăgubiri materiale constând în echivalentul indemnizaţiei lunare prevăzute la art. 12 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 168/2020, de la data trecerii în rezervă şi retragerii sau încetării raporturilor de muncă sau serviciu, după caz, pentru fiecare reclamant şi intervenient principal, până la executarea prezentei hotărâri. De asemenea, va respinge în rest acţiunea.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul principal declarat de recurenţii - reclamanţi C., Radulescu Radian, D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T. şi de recurentul-intervenient A. împotriva sentinţei civile nr. 503 din 26 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Admite recursul incident declarat de recurentul - pârât B. împotriva sentinţei civile nr. 503 din 26 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului B..

Respinge acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul B. ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Admite în parte acţiunea formulată de reclamanţi şi cererea de intervenţie principală formulată de A..

Obligă pârâtul MApN la adoptarea unui ordin de completare a Anexei nr. 1 a Ordinului nr. 7/2021 privind Normele de aplicare a Legii nr. 168/2020, cu misiunea ONU de menţinere a păcii din Maroc - MINURSO în termen de 30 zile de la data pronunţării hotărârii.

Obligă pârâtul la plata către reclamanţi şi intervenient principal a unei despăgubiri materiale constând în echivalentul indemnizaţiei lunare prevăzute la art. 12 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 168/2020, de la data trecerii în rezervă şi retragerii sau încetării raporturilor de muncă sau serviciu, după caz, pentru fiecare reclamant şi intervenient principal, până la executarea prezentei hotărâri.

Respinge în rest acţiunea.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 05 iunie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.