FSA qualified acquisition rejection: statutory evaluation period start, criteria assessment discretion, and free capital movement limits

Şedinţa publică din data de 28 mai 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 08.07.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. a chemat în judecată pârâţii Autoritatea de Supraveghere Financiară (ASF) şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, solicitând anularea Deciziei nr. 1291/02.11.2020 emisă de ASF privind respingerea proiectului de achiziţie prezentat de B. pentru dobândirea unei participaţii calificate la societatea C. S.A., conform contractului de vânzare - cumpărare încheiat la data de 06.03.2019 între societăţile D.. şi E.., în calitate de vânzători şi B. şi F., în calitate de cumpărători; anularea Deciziei nr. 145/01.02.2021 emisă de ASF privind respingerea plângerii prealabile înregistrate la ASF sub nr. x/09.12.2020; constatarea aprobării tacite a proiectului de achiziţie prezentat de B. pentru dobândirea unei participaţii calificate la societatea C. S.A., în conformitate cu prevederile art. 44 din Legea 237/2015; obligarea ASF şi a Statului Român prin MFP, în solidar, la plata despăgubirilor în cuantum de 22.167.450 RON, echivalentul a 4.500.000 Euro la cursul valutar de 4,9261 RON/Euro, reprezentând prejudiciului patrimonial cauzat ca urmare a respingerii proiectului de achiziţie prezentat de B. pentru dobândirea unei participaţii calificate la societatea C. S.A., la care se adaugă actualizarea prin raportare la indicele de inflaţie plus dobânda legală de la data la care a suferit prejudiciul până la plata efectivă, precum şi obligarea la plata despăgubirilor în cuantum de 500.000 RON, reprezentând prejudiciul nepatrimonial suferit.

De asemenea, în temeiul dispoziţiilor art. 453 din C. proc. civ., a solicitat şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată efectuate în legătură cu prezentul litigiu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa sentinţei nr. 419 din 13 martie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de obiect şi excepţia lipsei de interes invocate de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Statul Roman şi a respins cererea formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins, în rest, cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

A obligat reclamanta la plata către pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară a sumei de 12.000 RON, reprezentând onorariu expert parte, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Recurenta-reclamantă A. a declarat recurs împotriva sentinţei nr. 419 din 13 martie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Statul Român, iar pe fondul cauzei, admiterea în tot a cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată.

În motivarea cererii de recurs, întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 8 C. proc. civ., recurenta a arătat, în esenţă, următoarele:

Soluţia de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Statul Român, prin MFP a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a art. 224 C. civ., a art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi a art. 163 alin. (16) din Legea nr. 237/2015 şi este insuficient motivată, fiind incidente motivele de recurs prevăzute de la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. Astfel, s-a susţinut că Statul Român nu trebuie să fie în mod obligatoriu emitentul actului pentru a i se putea angaja răspunderea patrimonială, aceasta putând fi atrasă prin raportare la prevederile 224 C. civ. care reglementează răspunderea subsidiară a statului, coroborate cu prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ce conduc la aplicarea C. civ.

Totodată, în ceea ce priveşte încălcarea obligaţiei ASF de a confirma primirea proiectului de achiziţie în termenul legal, prima instanţă a încălcat art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, art. 59 din Directiva Solvabilitatea II, art. 16 din Regulamentul nr. 3/2016 şi art. 9.1. din Ghidul comun. Sentinţa recurată este şi nemotivată în ceea ce priveşte această critică a reclamantei-recurente, în cauză fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

S-a mai susţinut că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor legale inclusiv sub aspectul marjei de apreciere a ASF, aplicând eronat şi dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Excesul de putere al ASF s-a manifestat vădit prin refuzul de a confirma primirea proiectului de achiziţie şi prin transmiterea unei notificări în care s-a menţionat că proiectul de achiziţie a fost primit, însă termenul va curge de la data la care ASF va constata primirea documentaţiei complete.

Deopotrivă, în ceea ce priveşte neîndeplinirea cerinţei imperative de indicare a datei expirării termenului de evaluare a proiectului, sentinţa a fost dată cu încălcarea art. 44 alin. (1) din Legea 237/2015, art. 59 alin. (1) din Directiva Solvabilitate II şi art. 16 alin. (4) din Regulamentul 3/2016. Legea prevede expres că autoritatea trebuie să indice "data expirării termenului de evaluare a proiectului". Atât timp cât dispoziţiile sunt clare şi impun comunicarea datei la care expiră termenul de evaluare, este evident că s-a impus obligaţia autorităţilor de supraveghere de a indica în concret data. Apreciind în sens contrar, instanţa de fond a încălcat principiul de drept conform căruia o normă trebuie interpretată în sensul generator de efecte juridice, precum şi principiului obligativităţii legilor, consacrat de art. 1 din Constituţia României.

Cu privire la aprobarea tacită a proiectului de achiziţie, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, că sentinţa a fost dată cu încălcarea art. 44 alin. (2), (3), (6) şi (7), a art. 1 alin. (2) pct. 70 din Legea nr. 237/2015 şi a art. 16 alin. (1) (5) şi (6) din Regulamentul nr. 3/2016 şi este nemotivată. Atât timp cât Regulamentul 3/2016 prevede toate documentele şi informaţiile care trebuie să însoţească notificarea, instanţa avea obligaţia să verifice respectarea acestor dispoziţii legale. Societatea a depus toate documentele prevăzute de actele normative la data de 10.07.2019, odată cu Notificarea. Toate solicitările ulterioare ale ASF au vizat chestiuni de fond suplimentare privind documentele furnizate.

Mai mult, potrivit recurentei-reclamante, nu existau motive rezonabile pentru respingerea proiectului de achiziţie. Criteriile prevăzute de art. 45 alin. (1) erau îndeplinite în ceea ce priveşte societatea. În mod nelegal a apreciat instanţa de fond că ASF nu ar fi acţionat cu depăşirea marjei de apreciere şi cu exces de putere. Totodată, sentinţa este insuficient motivată, inclusiv din acest punct de vedere.

Referitor la motivul de nelegalitate privind încălcarea art. 63 din TFUE, recurenta-reclamantă a arătat că sentinţa este nemotivată şi este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material. Pe de o parte, Curtea de Apel Bucureşti nu a răspuns nici punctual şi nici măcar general cu privire la susţinerile concrete privind încălcarea dispoziţiilor TFUE. Pe de altă parte, contrar celor reţinute de prima instanţă, nu au existat motive rezonabile pentru a se dispune respingerea proiectului de achiziţie, ceea ce a echivalat cu interdicţia societăţii de a-şi desfăşura nestingherit obiectul de activitate şi cu încălcarea dreptului la libera circulaţie a capitalului, respectiv cu încălcarea art. 63 din TFUE.

Sentinţa a fost pronunţată, în opinia recurentei-reclamante, şi cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Curtea de apel nu a răspuns tuturor criticilor sale şi nici nu se poate considera faptul că le-ar fi tratat în mod global. Lipsa motivării unor critici de nelegalitate invocate echivalează nu doar cu nemotivarea/motivarea insuficientă a hotărârii, dar reprezintă şi o încălcare a dreptului de dispoziţie a părţilor, precum şi o încălcare a art. 425 alin. (1) pct. b) C. proc. civ. Este, astfel, incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În ultimul rând, în ceea ce priveşte cererea de acordare a despăgubirilor, recurenta-reclamantă a învederat că sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea art. 1 alin. (1) şi a art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, fiind astfel incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Soluţia judicioasă, în opinia sa, ar fi fost cea de anulare a actelor administrative contestate şi de acordare a despăgubirilor solicitate.

4. Apărările formulate în cauză

Autoritatea de Supraveghere Financiară (ASF) a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În susţinerea poziţiei sale procesuale, intimata ASF a arătat, în esenţă, că în mod corect prima instanţă a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român, având în vedere că, în speţă, ASF este emitentul actelor administrative contestate.

S-a susţinut că sentinţa este motivată, instanţa putând grupa argumente ce vizează acelaşi aspect, că prima instanţă nu a încălcat prevederile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, art. 58 alin. (1) din Directiva Solvabilitate II, art. 16 din Regulamentul A.S.F. nr. 3/20165, precum şi pe cele ale art. 9.1. din Ghidul comun, respectarea prevederilor art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015 fiind asigurată prin transmiterea adresei nr. x/11.07.2019. Interpretarea primei instanţe a fost cea corectă, susţinută de dispoziţiile legale, cât timp documentaţia depusă odată cu notificarea nu a fost una completă.

S-a mai arătat că procesul de analiză a documentelor şi informaţiilor prezentate în cadrul proiectului de achiziţie, proces desfăşurat la nivelul structurilor de specialitate din cadrul autorităţii, în perioada cuprinsă între data "Notificării" (10.07.2019) şi data confirmării documentaţiei complete (07.09.2020) şi procesul de evaluare formalizat de cadrul legal şi desfăşurat de ASF după data confirmării documentaţiei complete (07.09.2020), în scopul determinării îndeplinirii sau nu a criteriilor de evaluare prevăzute de prevederile art. 45 din Legea nr. 237/2015, coroborate cu cele ale art. 18 din Regulamentul ASF nr. 3/2016 sunt distincte, corespondenţa derulată cu autoritatea de supraveghere din Bulgaria în perioada de analiză a proiectului de achiziţie prezentat de recurentă în vederea dobândirii unei participaţii calificate la societatea C. S.A., a fost parte din procesul de analiză a documentaţiei prezentate de potenţialul achizitor, şi nu a procesului de evaluare.

În mod corect a concluzionat prima instanţă, a susţinut intimata ASF, că termenul de evaluare a proiectului de achiziţie a început să curgă la data de 07.09.2020, data confirmării de primire a documentaţiei complete de către autoritate, iar decizia de respingere a fost emisă la data de 02.11.2020. fiind comunicată reclamantei la aceeaşi dată, cu respectarea exigenţelor art. 44 alin. (7) din Legea nr. 237/2015, neintervenind aprobarea tacită a proiectului.

S-a mai precizat de către intimata ASF că în mod corect a statuat instanţa de fond că nu au fost întrunite criteriile pentru aprobarea proiectului de achiziţie, sentinţa atacată fiind dată cu corecta aplicare a dispoziţiilor art. 45 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 237/2015 şi ale art. 20 alin. (3) lit. b) din Regulamentul nr. 3/2016, ţinând cont şi de marja largă de apreciere a ASF şi fiind suficient motivată. Astfel, nu au fost îndeplinite criteriul Integritate, criteriul Competenţă profesională, criteriul Soliditate şi stabilitate financiară, criteriul Capacitatea entităţii reglementate de a respecta şi de a se conforma permanent cerinţelor prudenţiale.

Nici ASF, nici instanţa de fond nu au încălcat prevederile art. 63 din TFUE, libera circulaţie a capitalurilor fiind una dintre cele patru libertăţi fundamentale ale pieţei unice a Uniunii Europene. Această libertate nu este însă una absolută, putând fi supusă unor condiţionări sau restricţii, în măsura în care acestea sunt justificate de obiective de interes general recunoscute de dreptul Uniunii şi sunt proporţionale, iar analiza proiectului de achiziţie şi respingerea acestuia s-au efectuat conform prevederilor Legii nr. 257/2015 şi Regulamentului ASF nr. 3/20/6.

Statul român prin Ministerul Finanţelor a formulat, la rândul său, întâmpinare, prin care a solicitat menţinerea ca legală a sentinţei pronunţate de instanţa de fond în ceea ce priveşte soluţia de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanţelor.

A susţinut intimatul că soluţia de admitere a excepţiei a fost motivată de instanţa de fond şi este corectă, în raport de cadrul normativ incident stabilirii raportului juridic în materie de contencios administrativ, în faţa instanţei de contencios administrativ deţinând calitate procesuală pasivă autoritatea publică care acţionează în regim de putere publică.

Dispoziţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se completează cu prevederile C. civ. şi ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum şi cu procedura reglementată de această lege. Norma de trimitere enunţată anterior nu poate avea însă ca obiect decât acele dispoziţii procedurale pentru care nu este prevăzută nicio reglementare specială în Legea contenciosului administrativ, în baza căreia a fost sesizată instanţa.

Astfel, nu sunt incidente în cauză dispoziţiile art. 244 C. civ., întrucât, chiar la nivelul Legii fundamentale, se stipulează, prin prevederile art. 52 din Constituţia României, faptul că cetăţeanul român are un drept fundamental - dreptul la reparaţii pentru pagubele cauzate prin actele administrative ale autorităţilor publice, condiţiile şi limitele exercitării acestui drept fiind stabilite la nivel de lege organică, şi anume prin dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Prin urmare, aşa cum în mod corect a reţinut inclusiv instanţa de fond, Statul, deşi în mod incontestabil are calitate de persoană juridică, nu este considerat, din perspectiva dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ, subiect al raporturilor de drept administrativ în mod direct. Raporturile juridice nu s-au creat între recurenta-reclamantă din cauza de faţă şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, conform art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs şi a apărărilor formulate prin întâmpinări, raportat la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins.

Recurenta-reclamantă A. a criticat soluţia instanţei de fond, invocând formal motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.. Înalta Curte constată însă, cu titlu prealabil, că, în fapt, criticile aduse sentinţei primei instanţe pot fi încadrate doar în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte cazul de casare de la pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Curtea reţine că în susţinerea acestuia recurenta-reclamantă a invocat în mod repetat în memoriul de recurs faptul că instanţa de fond nu a avut în vedere toate argumentele sale, că soluţia nu este corespunzător motivată, că nu s-a argumentat suficient ori, în unele cazuri, deloc înlăturarea fiecărei apărări în drept a recurentei-reclamante.

Or, sentinţa atacată este motivată, rezultând din cuprinsul acesteia motivele pentru care instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei. Contrar susţinerii recurentei, Înalta Curte reţine că judecătorul fondului a expus argumentat în considerentele hotărârii atacate care sunt motivele pentru care a respins acţiunea, de ce a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului român prin Ministerul Finanţelor, neputându-se vorbi de o neanalizare a susţinerilor acesteia sau de nemotivarea sentinţei în sensul cazului de recurs de la pct. 6 al art. 488 C. proc. civ.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, soluţionat cu respectarea garanţiilor instituite de art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului, include, printre altele, dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate pretenţiile de către instanţa sesizată, aspect care să se reflecte în hotărârea pronunţată. În scopul respectării acestui drept, instanţei de judecată îi incumbă obligaţia de a proceda la un examen efectiv, real si consistent al mijloacelor, argumentelor si elementelor de probă ale parţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa în determinarea situaţiei de fapt (a se vedea hot. CEDO din 28.04.2005 în cauza Albina c. României si hot. CEDO din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Or, tocmai acest lucru l-a făcut instanţa de fond, motivarea sentinţei de respingere a acţiunii fiind pertinentă, completă şi accesibilă. Împrejurarea că nu a combătut instanţa de fond, expres, fiecare apărare în fapt şi în drept a reclamantei-recurente nu are semnificaţia unei nemotivări corespunzătoare a sentinţei, cât timp rezultă că au fost analizate în substanţa lor motivele de nelegalitate invocate de reclamanta-recurentă. Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Deopotrivă, judecătorul nu trebuie să răspundă în mod special fiecărui argument, fiind suficient să rezulte că a răspuns acestor argumente chiar în mod implicit.

Cât priveşte încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, corespunzător motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod, aceste motiv devine incident atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege aplicabile substanţial speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. Înalta Curte constată că sentinţa instanţei de fond este legală.

Astfel, în primul rând, Înalta Curte constată că a fost corect admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor, calitate procesuală pasivă în litigiul dedus judecăţii în contencios administrativ având, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, emitentul actelor administrative contestate, aşadar Autoritatea de Supraveghere Financiară. În ipoteza constatării nelegalităţii acestor acte, tot emitentul acestora ar fi putut fi obligat la plata de despăgubiri, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 1 şi 18 din Legea nr. 554/2004.

Trecând la analiza criticilor punctuale din recurs vizând modalitatea de soluţionare a fondului cererii, din perspectiva motivului de casare reglementat de ar. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate.

O primă critică vizează modalitatea în care instanţa de fond a apreciat asupra încălcării dispoziţiilor art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, dispoziţii care obligau ASF a-i confirma primirea proiectului de achiziţie în termen de 2 zile lucrătoare, termenul de 60 de zile pentru evaluarea proiectului trebuind a curge de la expirarea celor 2 zile lucrătoare ulterior depunerii notificării.

Or, instanţa de fond a reţinut şi apreciat în mod corect că notificarea a fost transmisă la 10.07.2019, însă la 11.07.2019 ASF a comunicat reclamantei necesitatea completării documentaţiei anexate notificării, astfel încât termenul de 60 de zile nu a început a curge decât de la data de 07.09.2020, când pârâta-imtimată ASF a confirmat primirea documentaţiei complete. Dispoziţiile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, potrivit cărora "A.S.F. transmite potenţialului achizitor, în termen de două zile lucrătoare, o confirmare de primire a proiectului de achiziţie sau a informaţiilor menţionate la alin. (2) si (3), în care menţionează data expirării termenului de evaluare a proiectului" implică, de bună seamă, că s-a transmis o documentaţie completă, ce poate fi supusă evaluării potrivit criteriilor legale, o normă juridică nefiind edictată decât în scopul de a produce efecte juridice. O interpretare a curgerii termenului de 60 de zile de la o dată la care evaluarea nu poate începe, pentru că documentaţia nu este completă nu corespunde acestui deziderat al oricărei norme juridice.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de fond a arătat în mod expres în ce constau lipsurile, făcând trimitere la filele din dosarul instanţei de fond unde se regăsesc solicitările ASF de completare a documentaţiei prevăzute de Regulamentul nr. 3/2016 şi, deopotrivă, a subliniat marja de apreciere a pârâtei-intimate în evaluarea caracterului complet al documentaţiei. Înalta Curte constată, la rândul ei, că art. 9.1 din Ghidul comun impune supraveghetorului verificarea caracterului complet al documentaţiei aferente notificării, or tocmai în acest sens a procedat ASF, nefiind dovedit, cum corect a reţinut instanţa de fond, un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Deopotrivă, procesul de evaluare a documentelor şi informaţiilor prezentate în cadrul procesului de achiziţie a început, subliniază Înalta Curte, după data confirmării primirii documentaţiei complete, respectiv 07.09.2020, iar nu anterior acestei date, cum susţine recurenta-reclamantă, verificarea caracterului complet al documentaţiei neputând echivala cu o evaluare a proiectului, în scopul stabilirii îndeplinirii criteriilor de evaluare prevăzute de prevederile art. 45 din Legea nr. 237/2015, coroborate cu cele ale art. 18 din Regulamentul A.S.F. nr. 3/2016.

Arată Înalta Curte, de asemenea, că o corespondenţă cu autoritatea de supraveghere din Bulgaria, în perioada de analiză a proiectului de achiziţie prezentat de recurentă în vederea dobândirii unei participaţii calificate la societatea C. S.A. este permisă, art. 17 alin. (1) din Regulamentul ASF nr. 3/2016 nefăcând trimitere, limitativ, doar la procesul de evaluare. Cooperarea între autorităţile în domeniu se extinde pentru întreaga perioadă de analiză şi evaluare a notificării, fiind necesară unei judicioase soluţionări a acesteia.

Totodată, confirmarea din 07.09.2020 permitea reclamantei-recurente, observă Înalta Curte, de o manieră clară şi previzibilă, calculul termenului de 60 zile, instanţa de fond reţinând în mod corect că decizia de respingere din 02.11.2010, comunicată reclamantei-recurente la aceeaşi dată, a respectat termenul stipulat de art. 44 alin. (7) din Legea nr. 237/2015, astfel încât nu a intervenit, contrar susţinerilor reclamantei, o aprobare tacită a proiectului de achiziţie.

Ar fi excesiv a se interpreta că în lipsa indicării exprese a datei expirării termenului de evaluare a proiectului, dar în condiţiile unei reluări de către ASF, în comunicarea către reclamantă, a prevederilor potrivit cărora termenul de evaluare este de 60 de zile, pârâta-intimată şi-a încălcat obligaţia legală a indica data limită, consacrată de art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015 şi de art. 58 din Directiva Solvabilitate II, cu consecinţa nulităţii necondiţionate de vătămare a deciziei.

Date fiind cele sus-expuse vizând data de la care a început a curge termenul de evaluare de 60 de zile, corect stabilită de instanţa de fond ca fiind 07.09.2020, văzând şi prevederile art. 1 alin. (2) pct. 70 din Legea nr. 237/2015, care definesc termenul de evaluare ca fiind "perioada de 60 de zile lucrătoare în care ASF evaluează un proiect de achiziţie, începând cu data la care ASF transmite potenţialului achizitor confirmarea de primire a documentaţiei complete", Înalta Curte găseşte inutil a răspunde criticilor din cererea de recurs vizând o întrerupere a termenului de evaluare în condiţiile art. 44 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 237/2015, prin raportare la o altă dată de începere a termenului de evaluare, în opinia reclamantei-recurente, 11.07.2019 ori o altă dată la care documentaţia s-ar fi apreciat a fi completă - un e-mail din aprilie 2020 ori curgerea termenului de la data ultimei solicitări de documente.

A mai invocat reclamanta-recurentă, subsumat aceluiaşi motiv de casare, critici vizând greşita aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 45 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 237/201.

Înalta Curte nu va primi nici aceste critici, constatând că sentinţa primei instanţe este legală, că s-a apreciat în mod judicios de către pârâta-intimată ASF, cu respectarea principiului proporţionalităţii şi în limitele dreptului de apreciere pe care legea i-l conferă - art. 45 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, art. 18 din Regulamentul ASF nr. 3/2016 - că reclamanta-recurentă nu îndeplinea cumulativ criteriile reglememtate la art. 45 alin. (2) din Legea nr. 237/2015 şi art. 19 din Regulamentul ASF nr. 3/2016.

Astfel, în ceea ce priveşte îndeplinirea criteriului de Integritate (componenta a criteriului de reputaţie/probitate morală) de către reclamanta-recurentă, corect a reţinut instanţa de fond că decizia autorităţii din Grecia, adoptată la data de 21.01.2019, afectează acest criteriu. Decizia amintită, prin care s-a respins cererea G. de a achiziţiona o participaţie calificată în compania de asigurări H. se circumscrie prevederilor art. 20 alin. (3) lit. b) din Regulamentul ASF nr. 3/2016, fiind o decizie prin care, aşa cum a subliniat instanţa de fond, nu se recunoaşte potenţialului achizitor posibilitatea desfăşurării unei activităţi comerciale în cadrul companiei vizate de proiectul prezentat.

Susţinerile recurentei în sensul că decizia autorităţilor din Grecia nu reprezintă un refuz al înregistrării în vederea desfăşurării unei activităţi comerciale, astfel încât nu se circumscrie dispoziţiilor art. 20 alin. (3) lit. b) din Regulamentul ASF nr. 3/2016 nu pot fi avute în vedere de instanţa de recurs. I-a fost negată potenţialului achizitor B., acţionar semnificativ al I. S.A., posibilitatea de desfăşura o activitate comercială în cadrul companiei de asigurări J. S.A., avându-se în vedere o serie de motive ce au ţinut atât de strategia de dezvoltare a grupului, bazată pe finanţări externe şi tranzacţii intra grup, cât şi de îndatorarea sa generală, precum, şi a acţionarilor, reţinându-se că ar trebui, mai degrabă, să fie abordate eficient problemele semnificative apărute în legătură cu cea mai marc investiţie a Grupului, respectiv subsidiara sa de asigurări din România - I. S.A. Aşadar, în mod legal s-a stabilit de către instanţa de fond că nu s-au încălcat dispoziţiile art. 20 alin. (3) lit. b) din Regulamentul ASF nr. 3/2016.

Arată Înalta Curte că raţionamentul instanţei de fond cu privire la criteriul Integritate nu este unul contradictoriu, cum afirmă reclamanta-recurentă, fiind irelevant pentru pricina pendinte că B. a primit autorizări de extindere în state precum Georgia sau Belarus. Fiecare autoritate de reglementare are propria marjă de apreciere în privinţa evaluărilor pe care le efectuează, importantă fiind menţinerea stabilităţii pieţei asigurărilor.

Corect a subliniat instanţa de fond şi că autoritatea pârâtă, în raport de circumstanţele cauzei, poate aprecia, în limitele marjei de apreciere recunoscute de legiuitor, că integritatea potenţialului achizitor reiese din faptul că acesta este supravegheat de o autoritate similară dintr-un alt stat membru, fără a avea însă o obligaţie legală în acest sens. Art. 24 din Regulamentul ASF nr. 3/2016 stipulează, într-adevăr, o posibilă considerare ca fiind îndeplinite a cerinţelor de reputaţie, iar nu o obligaţie legală, independentă de orice altă evaluare efectuată în limitele amintitei marje de apreciere legale.

Criteriul Integritate a fost afectat, contrar susţinerilor relamantei-recurente din cererea de recurs şi în acord cu cele statuate de prima instanţă prin sentinţă, şi de măsurile dispuse de ASF cu privire la I. S.A., cât şi de cererile de faliment îndreptate împotriva I. S.A., societate al cărei acţionar semnificatv este, cum s-a arătat în cele ce preced, B.. Nu pt fi ignorate aceste elemente atunci când se evaluează criteriul Integritate, fiind respectat de către ASF, apreciază instanţa de recurs, principiul proporţionalităţii.

Sentinţa instanţei de fond este legală şi în privinţa considerentelor vizând neîndeplinirea criteriului de Competenţa profesională (componentă a criteriului de reputaţie/probitate morală) de către reclamanta-recurentă. Contrar susţinerilor acesteia din cererea de recurs, excesul de putere al ASF în evaluarea relevanţei numărului de petiţii afiliatei din România a B., iar nu raportat la potenţialul achizitor, prin neluarea în considerare a evoluţiei indicatorului în perioada anterioară emiterii deciziei şi prin limitarea doar la perioade care puteau justifica o atare neconformare, nu a fost demonstrat.

Pârâta-intimată ASF a motivat în decizia contestată necesitatea evaluării experienţei anterioare în administrarea de participaţii în alte entităţi, precum şi raportarea la I. S.A., ca acţionar semnificativ al acesteia, făcând referire la anii 2018, 2019 şi primul semestru din 2020 şi, consecutiv, la gradul de conformare redus al I. rezultând din aceste date statistice privind petiţiile înregistrate la ASF.

Astfel, ASF a avut în vedere şi anul 2020, nu doar perioada anterioară, cum susţine nefondat reclamanta-recurentă prin cererea de recurs. S-au avut în vedere, în mod corect, şi sancţiunile aplicate membrilor consiliului de administraţie al I. S.A. în perioada 2007-2019, în acord cu dispoziţiile art. 24 alin. (3) şi art. 21 alin. (4) din Regulamentul ASF nr. 3/2016, potenţialul achizitor fiind persoană juridică, deci fiind importantă inclusiv evaluarea cerinţelor de reputaţie şi de competenţă profesională ale persoanelor care asigură conducerea ei. Nu există un text de lege care să limiteze în timp, aşa cum susţine reclamanta-recurentă, verificările cu privire la persoanele care asigură conducerea activităţii potenţialului achizitor, singura limitare vizând, cum s-a arătat şi de către instanţa de fond, relevanţa sancţiunii cu luarea în considerarea a perioadei de timp scurse de la momentul aplicării sancţiunii şi a comportamentului ulterior sancţionării.

Nefondată este şi critica potrivit căreia instanţa de fond ar fi trebuit să reţină că pârâta-intimată ASF trebuia să analizeze coroborat informaţiile referitoare la potenţialul achizitor şi cele referitoare la subsidiarele acestuia, şi nu să se raporteze exclusiv la I.. Cât timp reclamanta-recurenta dorea să preia aproape integral, 99,978% din capitalul social al C. S.A., ASF, acţionând în limitele marjei sale de apreciere şi cu respectarea principiului proporţionalităţii, a avut în vedere şi experienţa anterioară în administrarea de participaţii în alte entităţi, aşadar raportarea la I. S.A., unde potenţialul achizitor era acţionar semnificativ direct, a fost pe deplin justificată, fiind întemeiată pe art. 22 din Regulamentul ASF nr. 3/2016, care impune competenţă, abilitate şi diligenţă în cadrul subsidiarelor deţinute. ASF a avut însă în vedere în decizia emisă şi constatarea unor deficienţe în sistemele de guvernantă ale subsidiarelor B. din Bulgaria: A., B. şi A..

În ceea ce priveşte criteriul Soliditate şi stabilitate financiară, analizat de către instanţa de fond cu referire la decizia ASF contestată, în lumina dispoziţiilor art. 45 alin. (1) din Legea nr. 237/2015 şi ale art. 26 din Regulamentul ASF nr. 3/2016, reclamanta-recurentă a invocat prin cererea de recurs că instanţa de fond nu a luat în considerare documentaţia aflată la dosarul de achiziţie şi informaţiile furnizate de autoritatea de supraveghere din Bulgaria, care confirmau stabilitatea financiară a B., în calitate de holding.

Or, Înalta Curte reţine că susţinerile recurentei sunt nefondate. Astfel, instanţa de fond a analizat conduita pârâtei-intimate ASF în evaluarea acestui criteriu, reţinând că se impunea verificarea în mod cumulativ a capacităţii potenţialului achizitor de a finanţa participaţia sa propusă prin proiectul de achiziţie şi a capacităţii sale de a menţine o strctură financiară solidă, de a asigura administrarea corectă şi prudentă a entităţii vizate de proiectul de achiziţie, cel puţin pentru următorii 3 ani.

Instanţa de fond a verificat felul în care pârâta-intimată ASF a evaluat informaţiile şi documentele prezentate de reclamanta-recurentă în susţinerea capacităţii sale de finanţare şi administrare, sus-amintite, felul în care a apreciat asupra împrejurărilor relevate de acestea, care pot susţine în mod obiectiv ori nu această capacitate. Corect s-a concluzionat, pe de o parte, că acest criteriu s-a evaluat nu doar prin raportare la situaţia I., ci şi cu luarea în considerare a angajamentelor financiare asumate de aceasta în raport cu I.. Pe de altă parte, la fel de judicios s-a statuat cu privire la corecta reţinere de către ASF a neîndeplinirii acestui criteriu.

Astfel, ASF era datoare a face o analiză proprie a impactului pe care achiziţia propusă l-ar avea asupra stabilităţii financiare a B., iar finanţarea proiectului de achiziţie din România bazată în proporţie de 70.4% pe resurse atrase presupune o de îndatorare, care, în mod evident, afectează negativ soliditatea financiară a potenţialului achizitor şi capacitatea entităţii ţintă de a respecta cerinţele prudenţiale. Atare îndatorare coroborată cu indicatorii de solvabilitate ai subsidiarei din România a B., I., astfel cum au fost recalculaţi de ASF sunt argumente pentru neîndeplinirea criteriului de soliditate şi stabilitate financiară. Înalta Curte constată că prima instanţă a analizat şi informaţiile furnizate de autoritatea de supraveghere din Bulgaria, contrar susţinerilor din cererea de recurs, reţinând în mod corect că atâta timp cât autoritatea din Bulgaria a precizat că nu poate analiza impactul achiziţiei C. asupra stabilităţii financiare a B., verificarea proprie a ASF era necesară, nefiind încălcat art. 12.7 din Ghidul comun.

Privitor la îndeplinirea criteriului Capacitatea entităţii reglementate de a respecta şi de a se conforma permanent cerinţelor prudenţiale, reclamanta-recurentă a adus critici sentinţei instanţei de fond, susţinând, şi de această dată, că aceasta nu a avut în vedere informaţiile favorabile ei transmise de autoritatea de supraveghere din Bulgaria. Or, este adevărat că potrivit acestor informaţii, anii financiari 2017, 2018, 2019, la nivel consolidat, relevă solvabilitatea B., dar aceleaşi informaţii nu sunt de natură a susţine, de plano, capacitatea B. de a menţine o structură financiară solidă şi a asigura administrarea corectă şi prudentă a B. şi, pe cale de consecinţă, a C. S.A. şi I. pentru cel puţin 3 ani după realizarea proiectului de achiziţie.

Aşadar, ASF a luat act de informaţiile transmise, dar în urma propriei evaluări a concluzionat în sensul neîndeplinirii acestui criteriu, cu respectarea dispoziţiilor art. 12.7 şi 13.5 din Ghidul comun. Mai mult decât atât, reţine instanţa de recurs că ASF a avut în vedere şi informaţiile transmise de autoritatea de supravegehre din Grecia, care a comunicat motivele care au stat la baza deciziei sale de a nu aproba cererea reclamantei-recurente pentru achiziţia unei participaţii calificate la societatea H..

Notează Înalta Curte, în opoziţie cu susţinerile reclamantei-recurente, că nu a fost avută în vedere doar situaţia I. în evaluarea acestui criteriu, de capacitate a entităţii reglementate de a respecta şi de a se conforma permanent cerinţelor prudenţiale, criteriu prevăzut la art. 45 lit. d) din Legea nr. 237/2015 şi de art. 18 lit. d) şi art. 28 din Regulamentul ASF nr. 3/2016, ci modalitatea de administrare a I., unde este B. acţionar majoritar, nu putea ignorată, ci dimpotrivă, se impunea a fi valorificată de către ASF în evaluarea sa. Or, cât timp fondurile proprii ale I. sunt cu mult sub cerinţa de capital de solvabilitate şi sub cerinţa de capital minim, era improbabil ca reclamanta-recurenta B. să poată respecta şi să se conformeze cerinţelor prudenţiale, potrivit art. 18 lit. d) din Regulamentul A.S.F. nr. 3/2016.

O altă critică din recurs a vizat legalitatea considerentelor instanţei de fond cu privire la neîndeplinirea de către recurentă, a criteriului privind inexistenţa suspiciunilor de spălare a banilor sau de finanţare a terorismului, respectiv o pretinsă încălcare a art. 58 alin. (1) lit. e) din Directiva Solvabilitate II, respectiv a art. 45 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 237/2015 şi a art. 29 din Regulamentul ASF nr. 3/2016.

Potrivit susţinerilor din cererea de recurs, singura modalitate în care se poate reţine incidenţa acestui criteriu este prin constatarea faptului că fondurile provin din activităţi infracţionale ori că potenţialul achizitor este suspect de fapte de spălare de bani sau de acte de terorism.

Instanţa de fond, pe de altă parte, a reţinut că pârâta-intimată ASF a avut în vedere, cu respectarea principiului proporţionalităţii, că societatea reclamantă nu a oferit informaţii certe şi credibile privind activitatea care a produs fondurile destinate realizării achiziţie propuse, documentele de transfer depuse oferind doar o imagine de moment a situaţiilor financiare ale B., fără însă a oferi relaţii privind provenienţa efectivă a acestor fonduri.

Înalta Curte constată că raţionamentul instanţei de fond este cel corect, cât timp art. 29 alin. (2) din Regulamentul ASF nr. 3/2016 impune condiţia surselor licite ale fondurilor utilizate pentru participarea la capital şi un mecanism de finanţare transparent, iar provenienţa efectivă a fondurilor declarate pentru realizarea achiziţiei de către B. nu a fost dovedită, existând, aşa cum a probat pârâta-intimată, neconcordonaţe vizând traseul finanţării, deşi, în disonanţă cu afirmaţiile reclamantei-recurente, ASF a solicitat de mai multe ori documente care să justifice întregul traseu al fondurilor utilizate pentru finanţarea achiziţiei. Aşadar, neasigurarea transparenţei în ceea ce priveşte mecanismul de finanţare a condus şi ea la soluţia de respingerea proiectului de achiziţie, în acord cu prevederile art. 35 din Regulamentul ASF nr. 3/2016.

O altă critică adusă sentinţei primei instanţe vizează o presupusă încălcare a prevederilor art. 63 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. Constată Înalta Curte că instanţa de fond a avut în vedere şi această susţinere a reclamantei, chiar dacă motivarea sub acest aspect nu este una exhaustivă, cât timp a statuat că pârâta-intimată ASF a acţionat în limitele marjei de apreciere recunoscute de dispoziţiile legale şi cu respectarea principiului proporţionalităţii în analiza proiectului de achiziţie propus de societatea şi a expus de o manieră adecvată elementele avute în vedere la emiterea actului a administrativ contestat. De altfel, o motivare exhaustivă nu se impunea, cât timp, cu privire la celelalte critici de nelegalitate ale reclamantei, judecătorul fondului efectuase deja o analiză punctuală în tot cuprinsul considerentelor, subsumat fiecărei condiţii apreciate ca neîndeplinită de către reclamanta-recurentă cu privire la proiectul de achiziţie propus spre aprobare către ASF.

Or, libertatea de circulaţie a capitalurilor între statele membre, precum şi între statele membre şi ţările terţe este o libertate funamentală pe piaţa unică a Uniunii Europene, însă nu este una absolută, condiţionările ori restricţiile aduse acestei libertăţi trebuind a fi nediscriminatorii în mod arbitrar şi de natură a nu restrânge disimulat libera circulaţie a capitalurilor şi a plăţilor. Cât timp au existat motive rezonabile pentru respingerea proiectului de achiziţie, cât timp pârâta-intimată ASF a respectat principiul proporţionalităţii în analiza sa, în mod corect s-a reţinut de către instanţa de fond că nu a fost încălcat art. 63 din TFUE.

O ultimă critică adusă sentinţei Curţii de Apel Bucureşti vizează încălcarea art. 1 alin. (1) şi a art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, prin respingerea cererii de acordare a despăgubirilor solicitate, critică vădit nefondată, cererea accesorie de plată de către pârâta-intimată ASF a despăgubirilor pentru prejudiciul pretins suferit prin neaprobarea proiectului de achiziţie neputând fi admisă în condiţiile în care cererea principală de anulare a deciziei de respingere a aprobării acestui proiect a fost respinsă ca neîntemeiată, apreciindu-se că actul administrativ contestat este legal.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 419 din 13 martie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 419 din 13 martie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 28 mai 2025.