Retroactive application of post-offense regulatory aggravating circumstances in energy sector contravenional sanctions

Şedinţa publică din data de 28 mai 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 20.02.2024 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru Achiziţii Publice, sub nr. x/2024, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, a solicitat ca, prin sentinţa care se va pronunţa, să se dispună anularea deciziei Preşedintelui ANRE nr. 82/19.01.2024, precum şi a operaţiunilor administrative prealabile care au stat la baza emiterii acestuia, anume Raportul de investigaţie ANRE nr. x/18.01.2024; suspendarea în integralitate a executării actului administrativ unilateral reprezentat de decizia atacată până la soluţionarea definitivă a cauzei; obligarea ANRE la plata cheltuielilor de judecată efectuate de reclamantă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 82 din 05 iunie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice a admis cererea de suspendare formulate de reclamantă, a dispus suspendarea executării deciziei Preşedintelui ANRE nr. 82/19.01.2024 până la soluţionarea definitivă a cauzei. A admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei şi a anulat decizia nr. 82/19.01.2024 emisă de Preşedintele ANRE.

3. Căile de atac exercitate

Recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a declarat recurs principal împotriva sentinţei civile nr. 82 din 05 iunie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice.

În motivarea cererii de recurs, întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, că sentinţa instanţei de fond este nelegală. Astfel, nu a fost respectat dreptul său la apărare, dar şi principiul contradictorialităţii, neavând posibilitatea să se apere în raport de cele 2 opinii de specialitate juridică depuse la unicul termen de judecată în faţa Curţii de Apel Bucureşti, iar sentinţa nu este motivată, nefiind prezentate argumentele pentru unele soluţii, pe de o parte, iar pe de altă parte, preluând instanţa în cvasi integralitate argumentele reclamantei-intimate, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii.

S-a mai susţinut că instanţa de fond nu putea intra pe tărâmul contravenţional, atâta vreme cât decizia contestată nu este o decizie de sancţionare, ci una de stabilire şi individualizare a unei sancţiuni care a fost aplicată în concret de către agenţii constatatori/echipa de investigaţie prin proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor. Potrivit recurentei-pârâte, decizia contestată nu este un act administrativ de sine stătător, ci un act premergător, emis în cadrul procedurii de sancţionare descrise în capitolul Contravenţii al Legii nr. 123/2012. Nefiind un litigiu contravenţional, nu se putea reţine de către instanţă neaplicarea legii contravenţionale mai favorabile sau lipsa analizării unui atare aspect de către Comitetul de Reglementare, care nu are atribuţii în materie contravenţională.

A invocat recurenta-pârâtă că Ordinul ANRE nr. 13/2022 nu este o normă contravenţională, această concluzie a instanţei contravenind prevederilor art. 1 din O.G. nr. 2/2001, cât timp ANRE nu este printre entităţile care pot reglementa în materie contravenţională. Recurenta-pârâtă a învederat că, în opinia sa, Ordinul nr. 13/2022 este o normă procedurală, de imediată aplicare, în acord cu dispoziţiile art. 95 alin. (2) din Legea nr. 123/2012, circumstanţa atenuantă şi circumstanţa agravantă reţinute în temeiul Procedurii aprobate prin Ordinul nr. 13/2022 reprezentând aplicaţii concrete ale circumstanţelor atenuante şi agravante din art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001.

Cât priveşte stabilirea şi individualizarea sancţiunii la 6% din cifra de afaceri a operatorului, în condiţiile în care limitele stabilite de lege erau între 5 şi 10 % din cifra de afaceri, prin aplicarea unor circumstanţe atenuante şi agravante care reprezintă în esenţă circumstanţe personale ale contravenientului, acestea nu au adus niciun fel de vătămare operatorului şi nu cuprind niciun element de nelegalitate. Interpretarea realizată de instanţa de fond asupra modului în care se calculează cifra de afaceri a operatorului încalcă principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus şi este contrară voinţei legiuitorului primar.

În legătură cu soluţionarea cererii de suspendate a executării deciziei, recurenta-pârâtă a arătat că instanţa a prejudecat fondul cauzei, atunci când a constatat îndeplinirea condiţiei privind cazul temeinic justificat, nefiind îndeplinite, de altfel, niciuna dintre cele două condiţii sine qua non pentru admiterea unei cereri de suspendare. Paguba iminentă nu există, de vreme ce decizia contestată nu produce efecte juridice faţă de operator direct, ci exclusiv faţă de agenţii constatatori/membrii echipei de investigaţie, iar efectul deciziei s-a produs doar prin emiterea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, care, fiind contestat în alt dosar, pe calea plângerii contravenţionale, este deja suspendat de la executare ope legis.

Singurele critici de nelegalitate care ar fi putut fi formulate şi analizate în contencios administrativ ar fi fost pretinsa nerespectare a Procedurii, respectiv cele referitoare la nerespectarea legislaţiei în ceea ce priveşte competenta Comitetului de Reglementare de a stabili si individualiza sancţiunea, prin raportare la cifra de afaceri.

S-a mai susţinut de către recurenta-pârâtă că instanţa de fond a interpretat eronat reglementarea europeană incidentă speţei, respectiv Regulamentul UE nr. 1227/2011 (REMIT), în special lipsa necesităţii existenţei unei intenţii şi a dovedirii unei înţelegeri prealabile. Cu privire la aceste aspecte, judecătorul fondului nu a făcut nicio referire la apărările ANRE din care ar fi rezultat, în mod indubitabil, că de natura faptei de manipulare nu este nici existenţa/dovedirea intenţiei, dar nici dovedirea unei înţelegeri prealabile. De asemenea, nu a oferit nicio explicaţie instanţa de fond referitoare la aspectele invocate de ANRE în ceea ce priveşte standardul de probă aplicabil situaţiilor specifice reglementate de REMIT, făcând confuzie între pieţele pe care se efectuează tranzacţii cu energie electrică în România, ceea ce denotă o neînţelegere a reglementărilor elementare privind existenţa şi funcţionarea pieţelor de energie electrică. Astfel de comportamente pe piaţă, precum cel al reclamantei, au un impact potenţial semnificativ asupra pieţei în ansamblu, chiar şi atunci când acesta nu poate fi cuantificat. Mai mult decât atât, chiar dacă impactul tranzacţiilor ar fi fost unul redus, în acest caz, precedentul creat prin acceptarea unor astfel de practici ar putea duce la comportamente similare în viitor, afectând grav integritatea pieţei pe termen lung, Tolerarea unor astfel de practici creează un precedent periculos, amplificând riscul de manipulare pe scară largă şi compromiţând funcţionarea eficientă a pieţei.

La rândul său, recurenta-reclamantă A. S.R.L. a declarat recurs incident împotriva aceleiaşi sentinţe, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 şi art. 491 C. proc. civ., solicitând Înaltei Curţi casarea în parte a sentinţei sub aspectul modalităţii de soluţionare a unora dintre criticile sale de nelegalitate şi, în rejudecare, admiterea cererii sale şi în privinţa acestora, anume stabilirea şi individualizarea sancţiunii contravenţionale prin decizia ANRE atacată în temeiul unui act normativ care nu are valoare de lege, respectiv emiterea deciziei ANRE pe baza unui Raport de investigaţie semnat de persoane care nu au constatat personal şi nemijlocit faptele imputate reclamantei în cursul procedurii de investigaţie desfăşurate de ANRE.

A susţinut recurenta-reclamantă că Ordinul ANRE nr. 13/2022 nu are valoare de lege, contrar art. 2 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 2/2001, astfel încât autoritatea nu putea stabili şi individualiza sancţiunea, aplica circumstanţe agravante în temeiul acestui ordin. De asemenea, decizia atacată este nelegală, deoarece este emisă pe baza unui Raport de investigaţie semnat de persoane care nu au constatat personal şi nemijlocit faptele imputate A. în cursul procedurii de investigaţie desfăşurate de ANRE. Art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 impune îndeplinirea de către oricare agent constatator a uneia dintre cele 2 ipoteze care ar fi putut conferi forţă probantă actului de sancţionare: agentul constatator constată fapta contravenţională ex propriis sensibus sau agentul constatator nu constată fapta contravenţională ex propriis sensibus, însă ea rezultă din probele pe care agentul le administrează nemijlocit în vederea dovedirii fapte.

4. Apărările formulate în cauză

Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului principal formulat de recurenta-pârâtă ANRE ca nefondat.

În susţinerea poziţiei sale procesuale, recurenta-reclamantă a învederat, în esenţă, că soluţia instanţei de fond este legală, decizia contestată fiind emisă cu aplicarea retroactivă a unor norme de drept în defavoarea sa, respectiv Ordinul nr. 13/2022, încălcând flagrant principiul fundamental al neretroactivităţii şi calculând eronat sancţiunea contravenţională prin raportare la cifra de afaceri cumulată din două licenţe - producător şi furnizor. Instanţa de fond a motivat în mod corespunzător soluţia, iar criticile vizând nerespectarea dreptului la apărare sunt nefondate, pe de o parte fiind vorba de concluzii care prezintă 2 opinii de specialitate juridice relevante pentru speţă, iar nu de probe, iar pe de altă parte, recurenta-pârâtă neatacând încheierea din 22.05.2024 cu recurs, cele dispuse intrând în puterea lucrului judecat.

S-a mai arătat că sentinţa primei instanţe a arătat pe larg că probaţiunea administrată în dosar nu dovedeşte existenţa unei fapte contravenţionale nici sub aspectul unui efectul manipulatoriu, nici sub aspectul unei intenţii manipulatorii. Fără excepţie, criticile ANRE cu privire la raţionamentul de fond pentru care Curtea de Apel Bucureşti a reţinut lipsa efectului manipulatoriu/intenţiei manipulatorii reprezintă critici de temeinicie, care privesc modalitatea de evaluare a probatoriului, respectiv a împrejurărilor factuale relevante, fiind deci inadmisibile.

S-a formulat de către ANRE întâmpinare la recursul incident, solicitându-se respingerea acestuia ca nefondat, arătându-se că cele două critici de nelegalitate susţinute prin acţiunea introductivă, respectiv: criteriile de individualizare a sancţiunii stabilite împotriva A. prin decizia atacată nu sunt reglementate prin actele normative strict şi limitativ prevăzute de art. 2 alin. (1) şi (2) din O.G nr. 2/2001, respectiv decizia atacată a fost emisă pe baza unui Raport de investigaţie care este semnat de persoane care nu au constatat personal şi nemijlocit faptele imputate A. în cursul procedurii de investigaţie desfăşurate de ANRE, sunt neîntemeiate.

Conform O.G. nr. 2/2001, doar fapta contravenţională şi limitele amenzii trebuie stipulate în legea primară, neputându-se extinde interpretarea legiuitorului din O.G. nr. 2/2001, care este foarte clară în acest sens, astfel încât să se poată reţine că inclusiv criteriile de individualizare ar trebui să fie stipulate exclusiv prin legea primară. În acord cu lipsa unei prevederi exprese a legiuitorului primar din cuprinsul O.G. nr. 2/2001 de a se stabili criteriile de individualizare exclusiv prin lege primară, tot legiuitorul primar a modificat Legea nr. 123/2012, prin O.U.G. nr. 143/2021, şi a stipulat că în cazul contravenţiilor pentru care sunt prevăzute sancţiuni prin raportare la cifra de afaceri, stabilirea şi individualizarea sancţiunilor se vor realiza de către Comitelui de Reglementare pe baza unei proceduri aprobate de preşedintele ANRE. Astfel a fost emisă Procedura privind stabilirea şi individualizarea sancţiunilor contravenţionale raportate la cifra de afaceri, de către Comitetul de reglementare al Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, ca urmare a acţiunilor de investigaţii, care a fost aprobată prin Ordinul preşedintelui ANRE nr. 13/2022. Circumstanţa atenuantă reţinută în temeiul Procedurii aprobate prin Ordinul nr. 13/2022, respectiv aceea că operatorul "a colaborat în mod efectiv şi pe deplin cu ANRE" şi circumstanţa agravantă - "săvârşirea de către acelaşi autor a unei încălcări identice sau similare cu încălcarea constatată printr-o decizie anterioară a preşedintelui ANRE" reprezintă aplicaţii concrete ale circumstanţelor personale ale contravenientului, aşa cum sunt acestea referite în art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001.

S-a mai susţinut că s-a efectuat completarea echipei de investigaţie cu respectarea dispoziţiilor Ordinului ANRE nr. 25/2014, legea prevăzând în mod expres posibilitatea modificării echipei, nefiind stipulat un moment limită al stadiului investigaţiei până la care această modificare ar putea interveni. Pe de altă parte, fapta contravenţională se constată de o echipă de investigatori, iar nu de o singură persoană.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Recursul principal formulat de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE)

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs principal şi a apărărilor formulate prin întâmpinare, raportat la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins.

Recurenta-pârâtă ANRE a criticat soluţia instanţei de fond, invocând motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Cazul de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. intervine în situaţia de încălcare de către instanţa de fond a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Înalta Curte constată că nu este incident în cauză acest motiv de casare, pentru argumentele ce vor fi expuse. Astfel, recurenta-pârâtă a susţinut că soluţia instanţei de fond s-a întemeiat, în mare parte, pe opinia de specialitate a prof. univ. dr. B., însă această probă nu a fost încuviinţată ca atare, în condiţii de contradictorialitate, fiind calificată nelegal de instanţa de fond ca reprezentând "concluzii scrise".

Or, Înalta Curte arată că, deşi, într-adevăr, încălcarea principiului contradictorialităţii care guvernează procesul civil reprezintă o neregularitate care poate fi subsumată acestui motiv de casare, în cauză nu poate fi reţinută încălcarea acestui principiu. În mod corect instanţa de fond nu a dat acestei opinii valenţa unei probe, în sensul art. 250 C. proc. civ., menţionând acest lucru expres în încheierea de şedinţă din 22.05.2024, prin care s-a pronunţat, în condiţii de contradictorialitate, cu privire la probele solicitate de părţi în cauză.

O interpretare în drept, precum cea prezentată de reclamanta-intimată prin cele 2 opinii de specialitate, nu poate reprezenta un mijloc de probă, fiind evident că nu poate tinde a dovedi un act juridic sau un fapt, acesta fiind obiectul probei, după cum prescrie art. 250 C. proc. civ., anterior menţionat.

Mai mult decât atât, contrar celor susţinute de recurenta-pârâtă, care a susţinut că s-a administrat de fapt o veritabilă expertiză extrajudiciară, sub forma celor 2 opinii de specialitate prezentate - B. şi C., Înalta Curte reţine că nicăieri în cuprinsul sentinţei nu se fac trimiteri la aceste opinii de specialitate, nu sunt valorificate aşadar de instanţă în sensul pretins de recurentă, de probă.

A mai invocat recurenta-pârâtă ANRE încălcarea dreptului său la apărarer, prin neacordarea unui nou termen de judecată pentru a-şi pregăti apărarea, în raport de înscrisurile depuse de reclamantă în procedura scrisă şi de susţinerile acesteia din răspunsul la întâmpinare. Înalta Curte nu poate primi nici această critică, subsumată aceluiaşi motiv de casare, constatând că fiecare dintre părţi avea cunoştinţă, la termenul de judecată din 22.05.2024, de toate apărările şi de toate susţinerile celeilalte părţi, astfel încât dreptul la apărare a fost respectat. Instanţa a avut în vedere atunci când a respins cererea de amânare a pârâtei şi urgenţa pricinii, în raport de efectele deciziei atacate asupra activităţii curente a reclamantei, o activitate ce implică atât contracte de furnizare de valoare mare în derulare, cât şi achiziţii lunare de energie electrică şi gaze naturale din piaţă, respectiv de pe Bursa Română de Mărfuri. Deopotrivă, instanţa a amânat pronunţarea la data de 05.06.2024, astfel încât părţile au avut şi posibilitatea de a a depune concluzii scrise.

Trecând la analiza motivelor de recurs subsumate cazului de casare de la pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Curtea reţine că recurenta-pârâtă a reluat, pe de o parte, susţinerile sale vizând opiniile de specialitate depuse de reclamantă, însă insistând asupra unei nemotivări corespunzătoare a încheierii din 22.05.2024. Pe de altă parte, recurenta a învederat instanţei de recurs că judecătorul fondului nu s-a aplecat asupra susţinerilor sale din concluziile scrise vizând diferenţa de natură juridică între decizia atacată în contencios administrativ şi procesul-verbal de sancţionare contravenţională, decizia neproducând efecte juridice per se faţă de operator, ci doar faţă de echipa de investigaţie/agenţii constatatori care au în competenţă emiterea procesului-verbal de contravenţie şi asupra aspectelor vizând posibilitatea instanţei de contencios administrativ de a se pronunţa pe chestiuni date în competenţa exclusivă a instanţei de drept comun investite cu soluţionarea plângerilor contravenţionale. A mai fost invocat caracterul pretins confuz al considerentelor sentinţei recurate cu privire la aspectul diferenţei contencios administrativ - contravenţional, cât şi omisiunea de a se analiza apărările sale vizând existenţa pagubei iminente a reclamantei, în condiţiile în care atacarea procesului-verbal de contravenţie a suspendat executarea acestuia, suspendarea executării deciziei preşedintelui ANRE nr. 82/2024 fiind, deci, fără obiect.

De asemenea, a arătat recurenta-pârâtă că sunt motive cotradictorii în considerente în ceea ce priveşte statuările vizând aplicarea cu caracter retroactiv a unor norme de drept contravenţional, vizând legalitatea semnării Raportului de investigaţie, vizând respectarea principiului legalităţii sancţiunii în materie contravenţională şi, totodată, instanţa de fond şi-ar fi însuşit susţinerile reclamantei, fără a demonstra un raţionament juridic propriu.

Or, arată Înalta Curte, sentinţa atacată este motivată, rezultând din cuprinsul acesteia motivele pentru care instanţa de fond a admis atât cererea de suspendare a deciziei contestate, nr. 82/2024 a Preşedintelui ANRE, cât şi cererea reclamantei de anulare a acesteia. Contrar afirmaţiilor recurentei-pârâte, Înalta Curte reţine că judecătorul fondului a expus argumentat în considerentele hotărârii atacate care sunt motivele pentru care a primit apărările reclamantei, pe fiecare dintre cele 3 paliere independente ale acţiunii - retroactivitatea Ordinului ANRE nr. 13/2022, greşita stabilire a sancţiunii raportat la cifra de afaceri a reclamantei, nesăvârşirea faptei contravenţionale imputate reclamantei, subliniind, deopotrivă, şi ce critici de nelegalitate formulate de reclamanta A. nu a primit. Motivarea sentinţei instanţei de fond nu este nici confuză, nici contradictorie, neputându-se vorbi de o neanalizare a susţinerilor părţilor, de o preluare necenzurată a argumentelor unei părţi, de o lipsă de analiză a unor apărări sau de nemotivarea sentinţei în sensul cazului de recurs de la pct. 6 al art. 488 C. proc. civ.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, soluţionat cu respectarea garanţiilor instituite de art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului, include, printre altele, dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate pretenţiile de către instanţa sesizată, aspect care să se reflecte în hotărârea pronunţată. În scopul respectării acestui drept, instanţei de judecată îi incumbă obligaţia de a proceda la un examen efectiv, real si consistent al mijloacelor, argumentelor si elementelor de probă ale parţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa în determinarea situaţiei de fapt (a se vedea hot. CEDO din 28.04.2005 în cauza Albina c. României si hot. CEDO din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Tocmai acest lucru l-a făcut instanţa de fond, motivarea sentinţei de admitere a acţiunii fiind pertinentă, completă şi accesibilă. Înalta Curte apreciază că au fost analizate, în substanţa lor, motivele de nelegalitate invocate de reclamanta-intimată şi apărările pârâtei-recurente, instanţa având, de altfel, obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Deopotrivă, judecătorul nu trebuie să răspundă în mod special fiecărui argument, fiind suficient să rezulte că a răspuns acestor argumente chiar în mod implicit.

De asemenea, deşi instanţa de fond a găsit întemeiate criticile de nelegalitate ale reclamantei ce vizau încălcarea principiului tempus regit acum, aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 13/2022 în defavoarea reclamantei-operator sancţionat, critici care, odată primite, atrăgeau anularea actului administrativ, a păşit şi la analiza legalităţii stabilirii sancţiunii contravenţionale în raport de cifra de afaceri cumulată pentru cele două licenţe ale reclamantei, precum şi la verificarea existenţei faptei imputate reclamantei: tranzacţii de tip A-B-A, fapte/intenţie de manipulare a pieţei ori tranzacţii legitime.

Cât priveşte încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, corespunzător motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod, acest motiv devine incident atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege aplicabile substanţial speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. Înalta Curte constată că sentinţa instanţei de fond este legală şi din această perspectivă.

Astfel, recurenta-pârâtă ANRE a susţinut că nu erau îndeplinite condiţiile pentru suspendarea executării actului administrativ contestat, decizia Preşedintelui ANRE nr. 82/19.01.2024 de finalizare a investigaţiei şi, totodată, că în mod greşit Curtea de Apel Bucureşti a anulat aceeaşi decizie, reţinând aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 13/2022 şi greşita modalitate de calcul a cifrei la afaceri a operatorului la stabilirea sancţiunii, dar şi interpretând greşit Regulamentul european REMIT, atât cu privire la lipsa necesităţii existenţei unei intenţii şi a dovedirii unei înţelegeri prealabile, cât şi cu privire la standardul de probă aplicabil situaţiilor reglementate de REMIT.

Criticile aduse de recurenta-pârâtă ANRE sentinţei instanţei de fond privind greşita aplicare a normelor de drept material la soluţionarea cererilor de suspendare şi de anulare a deciziei Preşedintelui ANRE nr. 18/19.01.2024, vor fi analizate împreună de instanţa de recurs, având în vedere că principalul temei al admiterii acestora a fost încălcarea de către ANRE a principiului neretroactivităţii legii.

Reţine Înalta Curte, cu titlu prealabil, că instanţa de fond era chemată a verifica legalitatea unui act administrativ, decizia sus-menţionată, nr. 82/2024 a Preşedintelui ANRE, decizie care a statuat în sensul sancţionării reclamantei-intimate A. S.R.L., după cum urmează:

"Art. 3. Pentru încălcarea prevederilor art. 5 din Regulamentul (UE) nr. 1227/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 25 octombrie 2011 privind integritatea şi transparenta pieţei angro de energie (REMIT), faptă ce constituie contravenţie potrivit prevederilor art. 93 alin. (1) pct. 42 din legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare, se sancţionează contravenţional operatorul economic licenţiat A. S.R.L., în calitate de titular at Licenţei pentru activitatea de furnizare a energiei electrice nr. 2089, acordată prin Decizia preşedintelui ANRE nr. 977 din 13.06.2018 şi Licenţei pentru activitatea de exploatare comerciala a capacităţilor de producere a energiei electrice nr. 1726. acordată societăţii D.. prin Decizia preşedintelui ANRE nr. 2651 din 10.12.2014. cu modificările ulterioare, valabilă până la data de 10.12.2039, respectiv 25 de ani de la dala acordării, cu amenda de 6% din cifra de afaceri anuală realizată din activitatea licenţiată aferentă anului financiar 2022, cifra de afaceri în cuantum de 1.668.444.602 RON, pentru tranzacţiile cu energie electrică efectuate în zilele de 16.02.2021 şi 22.02.2021 cu operatorul economic E. S.R.L., în conformitate cu prevederile art. 93 alin. (2) pct. 2 lit. g) din Legea energici electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare, şi în conformitate cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobata cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare".

Că această decizie este un veritabil act administrativ, iar nu o operaţiune administrativă cu caracter prealabil emiterii procesului-verbal de sancţionare contravenţională, cum afirmă recurenta, o demonstrează chiar textul de lege în vigoare la data de 19.01.2024, respectiv art. 24 alin. (3) din Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea activităţii de investigaţie în domeniul energiei privind funcţionarea pieţei angro de energie aprobat prin Ordinul Preşedintelui ANRE nr. 25/2017, potrivit căruia "decizia de finalizare a investigaţiei şi, după caz, decizia de sancţionare prevăzută la art. 9 alin. (10) din prezentul regulament se supune/supun căilor de atac prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare". De altfel, la art. 5 al deciziei contestate se arată expres:

"Art. 5. Prezenta decizie poate fi contestată în termen de 30 de zile de la data comunicării la Curtea de Apel Bucureşti".

Înalta Curte nu poate primi argumentul recurentei-pârâte în sensul că decizia Preşedintelui ANRE nu produce efecte juridice faţă de operator direct, ci doar faţă de echipa de investigaţie/agenţii constatatori, care vor emite procesul-verbal de contravenţie.

Decizia contestată este un veritabil act administrativ, prin care pârâta-recurentă a stabilit că s-a săvârşit o faptă contravenţională, prin tranzacţiile cu energie electrică efectuate de reclamanta-intimată în zilele de 16.02.2021 şi 22.02.2021 cu operatorul economic E. S.R.L, că există o încălcare a prevederilor art. 5 din Regulamentul (UE) nr. 1227/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 25 octombrie 2011 privind integritatea şi transparenta pieţei angro de energie (REMIT), fapta constituind contravenţie, potrivit prevederilor art. 93 alin. (1) pct. 42 din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare. Deopotrivă, acelaşi act administrativ statuează că se sancţionează contravenţional reclamanta-intimată, stabilind şi sancţiunea contravenţională concretă, cea a amenzii de 6% din cifra de afaceri anuală realizată din activitatea licenţiată aferentă anului financiar 2022, cifră de afaceri în cuantum calculat de ANRE de 1.668.444.602 RON.

Aşadar, procesul-verbal de contravenţie ce a fost încheiat ulterior a avut doar rolul de a aplica sancţiunea amenzii contravenţionale, de a o calcula, existenţa faptei contravenţionale şi întinderea răspunderii contravenţionale, inclusiv stabilirea sancţiunii concrete ca fiind amenda de 6% din cifra de afaceri fiind toate elemente ale deciziei de finalizare a investigaţiei contestate. În acest sens sunt şi dispoziţiile art. 23 alin. (6) din Regulamentul funcţionarea pieţei angro de energie, aprobat prin Ordinul ANRE nr. 25/2017, care enumeră măsurile care pot fi dispuse după primirea raportului de investigaţie finală, prin decizia de finalizare a investigaţiei, între acestea fiind (lit. f): aplicarea de sancţiuni contravenţionale în baza prevederilor art. 93 alin. (2) sau art. 195 din Legea nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare, dar şi dispoziţiile art. 95 alin. (2) al Legii nr. 123/2012 în forma în vigoare la data deciziei, potrivit cărora Comitetul de Reglementare, pe baza unei proceduri (n.b. Ordinul nr. 13/2022), stabileşte şi individualizează sancţiunile pentru contravenţiile pentru care sunt prevăzute sancţiuni prin raportare la cifra de afaceri.

Reţine Înalta Curte aşadar că decizia Preşedintelui ANRE nr. 82/2024, în raport de cadrul normativ în vigoare la data emiterii sale, este un act administrativ, în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât este un act unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, care dă naştere unor raporturi juridice (de drept contravenţional, în această situaţie), operatorul interesat, vătămat în drepturile sale legitime, putându-se adresa instanţei de contencios administrativ pentru a o ataca. În acest cadru procesual, în faţa instanţei de contencios administrativ, reclamanta a contestat temeiul juridic în baza căruia s-a stabilit răspunderea sa contravenţională, cu precădere, din perspectiva respectării principiului tempus regit actum în ceea ce priveşte aplicarea circumstanţelor agravante reglementate de Ordinul nr. 13/2022.

Cu privire la natura juridică a normelor cuprinse în Ordinul nr. 13/2022, invocat de recurenta-pârâtă în deciza contestată ca temei al stabilirii limitelor răspunderii contravenţionale a reclamantei-intimate, din perspectiva evaluării gravităţii faptei pretins comise şi, corelativ, a stabilirii sancţiunii contravenţionale de aplicat, Înalta Curte apreciază că acestea sunt norme de drept material, substanţial, iar nu norme de procedură, de imediată aplicare, cum pretinde recurenta-pârâtă.

Astfel, decizia atacată, făcând trimitere la criteriile prevăzute în Procedura privind stabilirea si individualizarea sancţiunilor contravenţionale raportate la cifra de afaceri, de către Comitetul de Reglementare al Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energici, aprobată prin Ordinul Preşedintelui ANRE nr. 13/2022, a reţinut anumite criterii de individualizare a sancţiunii ce urma a avea în vedere cifra de afaceri a reclamantei: o circumstanţă agravantă, prevăzută de art. 24 lit. a) din Ordinul nr. 13/2022 (operatorul economic A. S.R.L. a fost subiectul altor 2 notificări tip RTS care au vizat acelaşi tip de comportament de tranzacţionare: încheierea de tranzacţii cu bilanţ fizic nul si bilanţ valoric diferit de zero care au ca efect transferul unor sume de bani din contul unui participant în contul partenerului de tranzacţie (tranzacţii de spălare A-B-A - circumstanţa vizând săvârşirea de către acelaşi autor a unei încălcări identice sau similare cu încălcarea constatată printr-o decizie anterioară a preşedintelui ANRE), pe baza căreia s-a stabilit în decizie gravitatea medie a faptei şi o circumstanţă atenuantă, prevăzută de art. 23 lit c din Ordinul nr. 13/2022 (faptul că, pe perioada desfăşurării acţiunii de investigaţie, reprezentanţii A. S.R.L. au colaborat în mod efectiv şi pe deplin cu ANRE).

Or, normele care reglementează agravarea sau atenuarea răspunderii sunt, cu evidenţă, norme de drept substanţial, iar nu norme de procedură, acestora din urmă circumscriindu-li-se doar regulile de procedură pentru autoritate în derularea investigaţiei. Normele de procedură nu pot institui criterii de evaluare a gravităţii faptei ori de individualizare a sancţiunilor contravenţionale.

Ca atare, o reglementare legală privind posibilitatea de valorificare a unor circumstanţe agravante trebuie să existe la data săvărşirii faptei contravenţionale, iar nu doar la data stabilirii răspunderii contravenţionale, o interpretare contrară afectând în substanţă principiul neretroactivităţii legii, consacrat la nivel constituţional. Nu este suficient, constată Înalta Curte, că O.G. nr. 2/2001 prevede generic posibilitatea aplicării unor circumstanţe agravante ori atenuante de răspundere contravenţională, în cauza de faţă fiind în situaţia unei reglementări exprese în domeniul funcţionării pieţei angro de energie, a unor circumstanţe agravante, respectiv atenuante specifice acestui domeniu, reglementate explicit prin Ordinul Preşedintelui ANRE nr. 13/2022.

Ordinul Preşedintelui ANRE nr. 13/2022 a intrat în vigoare la data de 28.02.2022, când a fost publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 195/28.02.2022, faptele imputate reclamantei-intimate, aşadar şi coordonatele unui posibil raport de drept contravenţional, substanţa răspunderii contravenţionale: faptă, elemente constitutive ale contravenţiei, limite sancţiuni contravenţionale, circumstanţe agravante şi atenuante, fiind guvernate de legea în vigoare la data săvârşirii, adică 16.02.2021 şi 22.02.2021, cu excepţia situaţiei în care noua normă ar fi cuprins dispoziţii mai favorabile celui sancţionat (art. 12 alin. (2) teza finală din O.G. nr. 2/2001).

Având în vedere că decizia atacată a fost emisă de către recurenta-pârâtă cu aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 13/2022, în ceea ce priveşte agravarea răspunderii reclamantei A. (circumstanţa agravanţă de la art. 24 lit. a), reţinându-se o agravantă de răspundere (parte integrantă a procesului de stabilire a sancţiunii contravenţionale) neprevăzută de lege la data pretinselor fapte, s-a contravenit principiului tempus regit actum consacrat de art. 12 alin. (2) teza finală din O.G. nr. 2/2001, în mod corect instanţa de fond stabilind că această decizie este nelegală.

Constată Înalta Curte că acest motiv de nelegalitate invocat de reclamantă şi reţinut de prima instanţă conduce de sine stătător, de plano la anularea deciziei contestate, astfel încât nu se mai impune o analiză a criticilor recurentei-pârâte vizând aprecierea instanţei de fond asupra legalităţii stabilirii sancţiunii contravenţionale în raport de cifra de afaceri cumulată pentru cele două licenţe ale reclamantei-intimate, respectiv asupra existenţei încălcării Regulamentului UE nr. 1227/2011 (REMIT) şi a standardului de probă specific situaţiilor reglementate de Regulament.

Cât priveşte soluţia dată cererii de suspendare a executării actului administrativ, criticată şi în considerarea cazului de casare prevăzut la pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reţine, pe de o parte, că cele sus-statuate cu privire la nelegalitatea deciziei, avute în vedere ca atare şi de judecătorul fondului, reprezentau argumente solide pentru reţinerea cazului bine justificat, existând un interes al reclamantei în promovarea acestei cereri, distinct de efectul suspensiv al promovării plângerii contravenţionale împotriva procesului-verbal de contravenţie emis ulterior, la care face trimitere recurenta-pârâtă, date fiind consecinţele acestei decizii asupra activităţii sale licenţiate pe piaţa de energie şi gaze naturale, corect punctate de instanţa de fond în sentinţă, acestea din urmă fiind de natură a dovedi şi paguba iminentă la care face referire art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Recursul incident formulat de A. SRL

Recursul incident promovat de reclamantă împotriva aceleiaşi sentinţe a fost întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 şi art. 491 C. proc. civ., criticile vizând soluţia instanţei de fond de înlăturare a apărărilor sale privind stabilirea şi individualizarea sancţiunii contravenţionale prin decizia ANRE atacată în temeiul unui act normativ care nu are valoare de lege, Ordinul ANRE nr. 13/2022, respectiv emiterea deciziei ANRE pe baza unui Raport de Investigaţie semnat de persoane care nu au constatat personal şi nemijlocit faptele imputate reclamantei în cursul procedurii de investigaţie desfăşurate de ANRE.

Criticile reclamantei-recurente, ce pot fi subsumate doar cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt nefondate. Constată Înalta Curte că soluţia dată recursului principal confirmă încălcarea de către ANRE a principiului tempus regit actum prin reţinerea unei circumstanţe agravante neprevăzute de lege la data săvârşirii pretinselor fapte, contrar art. 12 alin. (2) teza finală din O.G. nr. 2/2001.

Cât priveşte Ordinul ANRE nr. 13/2022, act administrativ cu caracter normativ, acesta nu stabileşte însă contravenţia, ci doar circumstanţe atenuante şi agravante, care să permită individualizarea sancţiunilor între limita minimă şi ce maximă, fapta reţinută în sarcina reclamantei fiind reglementată, în acord cu art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, prin lege: art. 93 alin. (1) pct. 42 din Legea nr. 123/2012, tot legea stabilind limitele minime şi maxime ale amenzii între 5% şi 10% din cifra de afaceri.

De asemenea, semnarea Raportului de investigaţie de membrii echipei, aşa cum ea a fost modificată potrivit Ordinului nr. 25/2017 (completare cu un membru la data de 11.01.2024), nu reprezintă un viciu de nelegalitate extrinsec al deciziei atacate. Aşa cum corect a subiniat instanţa de fond, Ordinul ANRE nr. 25/2017 face trimitere la "echipă" atunci când se referă, în art. 23, la raportul de investigaţie ori la raportul de investigaţie finală, aşadar susţinerile reclamantei-recurente nu pot fi primite, o interpretare a art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 în sensul dorit de reclamantă îndepărtându-se de la scopul reglementării şi neavând în vedere specificul activităţii de investigaţie pe piaţa angro de energie.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei prin prisma art. 488 C. proc. civ., în temeiul art. 496, respectiv 491 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate atât recursul principal declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva sentinţei civile nr. 82 din 05 iunie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, cât şi recursul incident declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva aceleiaşi sentinţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva sentinţei civile nr. 82 din 05 iunie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 28 mai 2025.