Audit authority jurisdiction limited by five-year prescriptive period for financial controls

Şedinţa publică din data de 23 ianuarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 25.08.2017, sub nr. x/2017, reclamanta Compania Naţională de Transport a A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat: anularea încheierii nr. 77/03.08.2017, prin care s-a dispus respingerea punctului 6 din Contestaţia nr. 26140/17.07.2017 împotriva Deciziei nr. 8/27.06.2017, emisă de Departamentul IV al Curţii de Conturi, privind înlăturarea deficientelor constatate si consemnate în Raportul de control nr. x/26.05.2017, si a actelor care au stat la baza emiterii încheierii nr. 77/03.08.2017, precum şi anularea Deciziei nr. 8/27.06.2017, în privinţa constatărilor de la punctul 6 şi a măsurii dispuse la punctul II.9, precum şi a Raportului de control nr. x/26.05.2017, în privinţa abaterii corespunzătoare consemnată la punctul 3.2, paginile 35-51; suspendarea executării măsurii dispuse la punctul II.9 al Deciziei nr. 8/2017 până la soluţionarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 15 alin. (1) coroborate cu art. 14 din Legea 554/2004; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de judecarea prezentei acţiuni.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 920 din 26 mai 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta Compania Naţională de Transport a A. S.A. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat parţial încheierea nr. 77/03.08.2017, în ceea ce priveşte respingerea pct. 6 din Contestaţia nr. 26140/17.07.2017, Decizia nr. 8/27.06.2017 în privinţa constatărilor de la pct. 6 şi a măsurii dispuse la pct. 11.9, precum şi Raportul de control nr. x/26.05.2017 în privinţa constatărilor de la pct. 3.2.

De asemenea, a obligat pârâta la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum total de 10.450 de RON, reprezentând taxă judiciară de timbru şi onorariul expertului judiciar.

Deosebit, prin încheierea de şedinţă din data de 11.10.2019, instanţa a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ, ca neîntemeiată. Prin decizia nr. 3356/09.07.2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins, ca nefondat, recursul declarat de CNTEE Transelectrica S.A. împotriva încheierii de şedinţă din data de 11.10.2019.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 920 din 26 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate pentru motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., şi, rejudecand procesul în fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată, cu menţinerea actelor administrative atacate ca fiind legale şi temeinice.

Cu proritate, instanţa supremă constată că cererea de recurs cuprinde, într-o manieră dilatorie şi nesintetizată, atât reluarea, pe larg, a considerentelor sentinţei primei instanţe, cât şi apărările formulate de către pârâtă în faţa primei instanţe raportat la criticile de nelegalitate aduse de reclamantă actelor administrative contestate, în condiţiile în care, în recurs, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., instanţa verifică conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, astfel că, în continuare, vor fi dezvoltate şi analizate, sintetic, doar criticile care se constituie în veritabile motive de nelegalitate ale sentinţei recurate.

Astfel, în susţinerea recursului, recurenta pârâtă invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că sentinţa primei instanţe a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă şi a art. 2517 C. civ., a art. 17 din Legea nr. 94/1992, republicată, a pct. 16, pct. 176 şi pct. 352 lit. c) din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, a art. 5 şi a art. 10 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, a pct. 48 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin H.G. nr. 44/2004, a pct. 2 din O.M.E.F. nr. 3512/2008 privind documentele financiar- contabile şi a pct. 6 alin. (3) şi pct. 13 din Normele de organizare şi efectuare a inventarierii elementelor de natura activelor, datoriilor şi capitalurilor proprii aprobate prin O.M.F.P. nr. 2861/2009.

Susţine recurenta că în mod greşit instanţa de fond a apreciat asupra limitelor temporale ale controlului şi a reţinut ca motiv de nelegalitate a măsurilor dispuse la pct. II. 9 din Decizia nr. 8/2017, dispoziţiile art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă şi art. 2517 C. civ., art. 27 din Legea nr. 94/1992, republicată, pct. 16, pct. 176 şi pct. 352 lit. c), pct. 451 lit. d), pct. 3 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, arătând că există două raporturi juridice distincte, anume raportul juridic dintre Curtea de Conturi şi entitatea auditată, respectiv raportul juridic auditat dintre entitate şi un terţ, ce se regăseşte în contul auditat.

Sub aspectul raportului juridic auditat, instanţa de fond a reţinut împlinirea termenului de prescripţie al dreptului la acţiune al C.N.T.E.E. Transelectrica S.A. pentru recuperarea prejudiciilor generate de abaterile constatate, aspect care vizează executarea propriu - zisă, iar nu legalitatea măsurii aşa cum eronat s-a constatat.

Arată pârâta recurentă că este greşită statuarea conform căreia limitele controlului afectează legalitatea actului administrativ atacat, prezumând că aceasta rezultă din simplul fapt că entitatea auditată nu poate fi obligată să stabilească întinderea prejudiciului, să identifice persoanele responsabile şi să ia măsurile pentru recuperarea lui, în condiţiile în care i se poate opune, cu efecte peremtorii, prescripţia dreptului material la acţiune, atât timp cât instanţa de fond nu a ţinut cont de dispoziţiile art. 16 din Decretul nr. 167/1958 şi art. 2537 C. civ., care reglementează cazuri de întrerupere a prescripţiei extinctive, cazuri ce nu puteau fi cercetate în cadrul prezentului litigiu.

De asemenea, susţine că intervenţia prescripţiei dreptului material la acţiune al intimatei - reclamante faţă de terţii care au beneficiat de plăţile efectuate, nu constituie un motiv de nelegalitate a actului administrativ atacat, fiind un aspect ulterior şi exterior activităţii de audit. Modalitatea în care intimata - reclamantă va duce efectiv la îndeplinire măsurile dispuse la pct. II. 9 din Decizia nr. 8/2017 în vederea intrării în legalitate constituie un drept şi o responsabilitate ce îi aparţin, invocând efectele puterii lucrului judecat produs de hotărârile pronunţate în litigiile ce au avut ca obiect măsurile dispuse prin Decizia nr. 8/2017, respectiv în dosarele nr. x.

Sub aspectul raportul juridic dintre Curtea de Conturi şi C.N.T.E.E. Transelectrica, apreciază recurenta pârâtă că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 27 din Legea nr. 94/1992, republicată, şi art. 451 lit. d) pct. 3) din R.O.D.A.S., întrucât teza potrivit căreia s-a prescris dreptul Curţii de Conturi de a audita conturile entităţii nu are temei legal, nici Legea nr. 94/1992, şi nici Regulamentul dat în aplicarea acesteia, nu obligă Curtea de Conturi să constate numai abateri în cadrul termenului de prescripţie şi nici nu reglementează un termen până la care are dreptul de a dispună obligarea entităţii la recuperarea sumelor, aceste dispoziţii legale reglementând (pct. 171 din Regulament) măsurile care pot fi dispuse pentru valorificarea constatărilor, indiferent de vechimea sumelor constatate.

Mai arată că dispoziţiile art. 27 din Legea nr. 94/1992, republicată, care fac trimitere la termenul legal de prescripţie, vizează, în fapt, competenţa de a stabili limitele valorice minime de la care conturile sunt supuse controlului în fiecare exerciţiu bugetar, în scopul de a asigura verificarea tuturor conturilor, recomandabil în termenul legal de prescripţie.

Deosebit de criticile care vizează intervenirea prescripţiei sub cele două aspecte redate mai sus, recurenta pârâtă susţine că măsurile dispuse prin actele contestate sunt în concordanţă cu dispoziţiile legale, dispoziţii încălcate de către prima instanţă.

Referitor la plata sumei de 163.604 RON pentru lucrări de amenajare a unor spaţii, un motiv de nelegalitate reţinut prioritar de instanţa de fond în raport de dispoziţiile pct. 352 lit. c) din R.O.D.A.S. este "faptul că, la data începerii acţiunii de control (16.01.2017), era împlinit termenul de prescripţie prevăzut de lege cu privire la plăţile efectuate în anul 2009 (...)", precum şi motive de netemeinicie întrucât "toate aceste lucrări sunt incluse în contractul de achiziţie încheiat, fără a se depăşi valoarea acestuia (bugetul alocat)".

Arată recurenta că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor pct. 352 din R.O.D.A.S., întrucât acestea reglementează activitatea de audit financiar, nu pe cea de audit de conformitate (control), aşa cum este cazul misiunii derulate de Curtea de Conturi la Transelectrica S.A.

Precizează, de asemenea, că intimata - reclamantă a angajat servicii de asigurare a unui Centru de Urgenţă într-o locaţie închiriată de la un furnizor privat, în condiţiile în care, potrivit actelor normative în vigoare, respectiv legii energiei, licenţelor de transport şi sistem, activitatea de transport a energiei electrice este de importanţă majoră în planul de securitate naţional, C.N.T.E.E. Transelectrica S.A. având responsabilitatea funcţionării sigure a Sistemului Energetic Naţional.

Relevă recurenta pârâtă că facturarea de 2 ori a lucrărilor de execuţie a pereţilor cu tablă zincată pentru spaţiile CE şi CEI se regăseşte în facturile x/04.11.2009 şi nr. y/03.12.2009, or, în ce priveşte factura nr. x/03.12.2009, care are la baza un proces-verbal de recepţie, fără număr, încheiat pe data de 03.12.2009, în valoarea facturată a fost inclusă şi contravaloarea lucrărilor de amenajare spaţiu tehnologic pentru echipamente Tc&Ti (echivalentul a 428.640 euro, fără T.V.A., conform anexei la factură) precum şi lucrări de amenajare sistem protecţie poluare electromagnetică pentru spaţiile CE şi CEI (31,960 euro) care au făcut obiectul facturii fiscale nr. x/04.11.2009 emisă de către B. S.A, aceste aspecte fiind consemnate în Raportul de follow-up înregistrat sub nr. x din data de 01.07.2019 privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 8/27.06.2017.

Totodată, se susţine în recurs că, deşi a fost dispusă proba cu expertiză, instanţa de fond a concluzionat că raportul de expertiză nu conţine constatări şi concluzii legate de acest obiectiv. Or, prin răspunsul dat la obiectivul nr. 4 din Raportul de expertiză depus la dosar, experta a confirmat abaterea reţinută de auditorii publici externi, respectiv faptul că C.N.T.E.E. Transelectrica S.A. a decontat în mod nejustificat, B. S.A. lucrări în sumă de 163.604 RON (137.197 RON, fără T.V.A.), echivalentul a 38.032 euro, cu T.V.A. (31.960 euro, fără T.V.A.), constând în "execuţia de pereţi cu tablă zincată pentru spaţiile CE şi CEI", ce au fost facturate şi decontate de 2 ori.

Referitor la constatarea privind plata nelegală a sumei de 1.076.431 RON pentru soluţii informatice, arată recurenta (după redarea conţinutului raportului de control sub acest aspect) că în Raportul de follow-up nr. 28519 din data de 01.07.2019 privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 8/27.06.2017, s-a consemnat faptul că, în baza Ordinului de control nr. 31503/30.08.2017, Direcţia Control a întocmit procesul-verbal nr. x/10.01.2018, în care au fost confirmate în mare parte, constatările Curţii de Conturi. Concluzia a fost în sensul că, B. S.A. a facturat către Transelectrica S.A., suma de 11.414.078,65 RON (echivalent a 2.028.720 euro, fără T.V.A.), în plus cu suma de 1.076.433,65 RON, (echivalent a 190.960 euro, fără T.V.A.), faţă de 10.337.645 RON (echivalent a 1.837.760 euro, fără T.V.A.), sumă achitată de B. S.A. subcontractanţilor, fără să prezinte documente care să justifice această diferenţă.

Referitor la constatarea privind plata nelegală a sumei de 435.498,03 RON pentru soluţii informatice, recurenta consideră că soluţia pronunţată este nelegală întrucât constatările privesc decontarea contravalorii unor licenţe, echipamente şi software care n-au fost livrate şi recepţionate şi nici inventariate.

Astfel, intimata - reclamantă a acceptat la plată şi decontat B. S.A., factura fiscală nr. x/22.07.2013, în sumă de 435.498,03 RON (echivalentul a 77.420 euro, fără T.V.A.), şi factura fiscală nr. x/29.03.2013 în sumă de 4.490.208,57 RON, în condiţiile în care, o parte din licenţele/echipamentele care trebuiau a fi livrate şi recepţionate, nu se regăsesc în procesul-verbal de recepţie nr. x/26.06.2013 (care a stat la baza decontării facturii fiscale nr. x/22.07.2013), nefiind inventariate.

Susţine recurenta pârâtă că, în Raportul de follow-up înregistrat sub nr. x din data de 01.07.2019 privind modul de ducere la îndeplinire a masurilor dispuse prin Decizia nr. 8/2017, s-a consemnat faptul că:

- în situaţia contabilă, nu există o detaliere a componentelor care fac parte din mijlocul fix "Servicii de asigurarea continuităţii afacerii şi recuperare în urma dezastrelor", denumirea (echipamentelor, licenţelor, aplicaţiilor, etc), motiv pentru care, inventarierea faptică a componentelor mijlocului fix nu a fost efectuată;

- cu ocazia inventarierilor efectuate în anii ulteriori, comisiile de inventariere au constatat existenţa sistemului doar valoric, fără a inventaria şi componentele acestuia;

- aspectele menţionate au fost constatate şi de către C.F.G., în urma controalelor privind modul de efectuare a inventarierii anuale patrimoniale, pentru anii 2015 şi 2016, fapt pentru care, prin procesele-verbale C.F.G., au fost dispuse măsuri pentru detalierea componentelor, precum şi inventarierea acestora conform O.M.F.P. nr. 2861/2009, pentru aprobarea Normelor privind organizarea şi efectuarea inventarierii elementelor de natura activelor, datoriilor şi capitalurilor proprii.

Referitor la considerentele reţinute de instanţa de fond, potrivit cărora "conform constatărilor expertului judiciar, toate licenţele ce fac obiectul Procesului-verbal de recepţie nr. x/26.06.2013 (...) sunt trecute în liste de inventariere ca denumire, cantitate şi locaţie ", arată recurenta că sunt nefondate întrucât expertul desemnat nu a identificat în liste de inventariere licenţe, ci aplicaţia în sine ca întreg.

În concluzie, o parte din licenţele/echipamentele care trebuiau a fi livrate şi recepţionate, nu se regăsesc în procesul-verbal de recepţie nr. x/26.06.2013 (care a stat la baza decontării facturii fiscale nr. x/22.07.2013), şi nici nu se regăsesc inventariate în mod distinct, aspect reţinut şi de expertul desemnat în dosar.

Referitor la constatarea privind plata nelegală a sumei de 165.379 RON pentru instruirea personalului, susţine recurenta pârâtă (după redarea situaţiei de fapt reţinute în raportul de control) că, în Raportul de follow-up nr. 28519 din data de 01.07.2019 privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 8/2017, s-a consemnat faptul că:

- cursurile de instruire s-au efectuat în altă perioadă de timp şi în altă locaţie, faţă de perioada şi locaţia menţionată în Procesul-verbal de acceptanţă nr. x/20.11.2013;

- există o diferenţă de 4 (patru) luni de la data Procesului-verbal de acceptanţă nr. x/20.11.2013, care a stat la baza facturii nr. x/20.11.2013 şi deplasarea efectivă la instruire a celor 2 (doi) salariaţi, conform Ordinelor de deplasare şi a deconturilor.

Referitor la constatarea privind plata sumei de 548.050 RON pentru servicii de instruire a personalului, în ceea ce priveşte limitele temporale ale controlului, solicită recurenta să fie avute în vedere criticile aduse acestui motiv de nelegalitate al actului administrativ atacat, expuse anterior.

Mai arată că, în Raportul de follow-up nr. 28519 din data de 01.07.2019 privind modul de ducere la îndeplinire a masurilor dispuse prin Decizia nr. 8/27.06.2017, cu privire la decontarea serviciilor constând în training pentru 10 persoane, timp de 5 zile, în valoare de 548.050 RON, s-a consemnat faptul că din documentele verificate, nu rezultă cine sunt furnizorii echipamentelor şi serviciilor de instalare, configurare şi reconfigurare a acestor echipamente, respectiv preţul unitar al echipamentelor, numărul personalului implicat în prestarea serviciilor, numărul de ore necesare pentru realizarea instalării, configurării şi reconfigurării echipamentelor, tariful orar, etc., iar intimata - reclamantă, pentru cheltuielile efectuate în baza contractului x/2009, avea obligaţia să urmărească respectarea condiţiilor privind justificarea prestării efective a serviciilor, condiţii reglementate de dispoziţiile H.G. nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal.

Referitor la plata sumei de 591.575 euro pentru servicii de închiriere, apreciază recurenta pârâtă că în mod greşit nu s-a reţinut în cauză faptul că suplimentar de chiria şi utilităţile aferente, C.N.T.E.E. Transelectrica S.A. a efectuat investiţii în sumă de 7.379.780 RON (echivalentul a 1.376.390 euro, fără T.V.A.), pentru amenajarea spaţiilor închiriate, inclusiv dotarea acestora cu echipamente de climatizare profesionale şi echipamente de securitate.

Deosebit, criticile din recurs vizând pretinsa plată nelegală a sumei de 591.575 euro pentru servicii de închiriere, reiau apărările intimatei pârâte de la prima instanţă, prezentând situaţii în care preţurile practicate pe piaţa liberă sunt considerabil mai mici decât cele achitate către B. S.A..

Referitor la alte constatări privind inventarierea pe componente şi evidenţierea imobilizărilor, arată recurenta pârâtă că intimata - reclamantă, conform dispoziţiilor pct. 13 din Normele privind organizarea si efectuarea inventarierii elementelor de natura activelor, datoriilor si capitalurilor proprii, aprobate prin O.M.F.P. nr. 2.861/2009, avea obligaţia ca, în listele de inventariere a imobilizărilor necorporale şi corporale, să menţioneze pentru fiecare obiect în parte, pe baza constatării la faţa locului: denumirea obiectului şi valoarea determinată potrivit stadiului de execuţie conform valorii din documentaţia existentă (devize), precum şi în funcţie de volumul lucrărilor realizate la data inventarierii.

Mai mult, faţă de această măsură, în recurs, recurenta pârâtă, reia constatările din Raportul de follow-up nr. 28519 din data de 01.07.2019 privind modul de ducere la îndeplinire a Deciziei nr. 8/2017.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica S.A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând motivele de nelegalitate ale actelor contestate aşa cum au fost confirmate prin sentinţa recurată.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

5.1. Succintă prezentare a situaţiei de fapt

Curtea de Conturi a României a desfăşurat, în perioada 16.01.2017-26.05.2017, acţiunea de control cu tema "Controlul modului de administrare a patrimoniului pentru reţeaua naţională de transport a energiei electrice în perioada 2014-2016 la Compania Naţională de Transport al A. S.A.".

În urma efectuării acestui control, a fost încheiat Raportul de control înregistrat la societate sub nr. x din data de 26.05.2017.

În baza celor consemnate în actul de control, a fost emisă Decizia nr. 8/2017, prin care au fost dispuse măsuri în sarcina conducerii societăţii, în temeiul art. 33 alin. (3) şi art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată.

La pct. 6 din decizie s-au constatat abateri de la legalitate şi regularitate constând în efectuarea de plăţi nejustificate către S.C. B. S.A., pentru servicii angajate faţă de această societate şi nejustificate.

Abaterile au fost constatate în raport de dispoziţiile art. 1, art. 5 alin. (1) şi art. 10 alin. (4) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, pct. 48 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin H.G. nr. 44/2004 (forma în vigoare la data respectivă), pct. 2 din OMEF nr. 3512/2008 privind documentele financiar - contabile şi pct. 1 alin. (1) - (2), pct. 6 alin. (3) şi pct. 13 din OMFP nr. 2861/2009 de aprobare a Normelor privind organizarea si efectuarea inventarierii elementelor de natura activelor, datoriilor si capitalurilor proprii.

În consecinţă, a fost dispusă măsura de la pct. 11.9:

"(...) extinderea verificărilor asupra derulării contractului de servicii de asigurare a continuităţii afacerii şi recuperării în urma dezastrelor, încheiat cu B. S.A., raportat la serviciile stabilite prin Caietul de sarcini pentru funcţionarea unui Centru de Urgenţă, în vederea identificării cauzelor (...), care au condus la: decontarea de lucrări de mai multe ori, de servicii decontate S.C. B. S.A., peste preţul de achiziţie plătit de aceasta prestatorului, de servicii decontate fără a avea la baza documente justificative care să certifice prestarea lor, de servicii de închiriere a unor spaţii la preţuri peste cele practicate pe piaţă, de echipamente (licenţe) decontate fără a fi livrate şi recepţionate, precum şi a altor cazuri de servicii/lucrări/echipamente decontate în mod nejustificat, pentru cazurile constatate, se vor dispune măsurile care se impun inclusiv de inventariere a licenţelor/echipamentelor/aplicaţiilor facturate şi acceptate la plata, evaluarea tehnică a acestora şi stabilirea utilităţii lor în cadrul companiei, stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăţilor efectuate pentru astfel de lucrări/servicii/echipamente, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora (inclusiv a beneficiilor nerealizate aferente) în condiţiile legii (...)".

In temeiul pct. 204 şi pct. 213 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curţii de Conturi a României, entitatea verificată a formulat, împotriva deciziei menţionate, contestaţia înregistrată sub nr. x din 17.07.2017.

Contestaţia a fost respinsă prin încheierea nr. 77/03.08.2017, emisă de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor.

Prin cererea de chemare în judecată, Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica S.A. a solicitat instanţei să dispună anularea încheierii nr. 77/03.08.2017, a constatărilor de la pct. 6 precum şi a măsurii dispuse la pct. II.9 din Decizia nr. 8/27.06.2017 emisă de Departamentul IV al Curţii de Conturi, precum şi a Raportului de control în privinţa constatărilor de la pct. 3.2.

5.2. Examinând actele şi lucrările dosarului prin prisma motivelor de recurs care, în drept, se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

5.2.1 Relativ la statuările primei instanţe cu privire la prescripţia extinctivă, instanţa supremă constată că acestea privesc două raporturi juridice distincte, pe de o parte, raportul juridic principal dintre Curtea de Conturi şi entitatea auditată, derivat din competenţa autorităţii de a audita şi a dispune măsuri în consecinţă, respectiv raportul juridic secundar dintre entitatea auditată şi terţi, derivat din raportul juridic principal, în situaţia în care măsurile dispuse în cadrul acestui din urmă raport obligă entitatea auditată să acţioneze faţă de terţe persoane/entităţi.

În ceea ce priveşte raportul juridic principal dintre Curtea de Conturi şi entitatea auditată, sunt incidente prevederile art. 27 din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora, Curtea de Conturi are competenţă să stabilească limitele valorice minime de la care conturile prevăzute la art. 26 sunt supuse controlului său în fiecare exerciţiu bugetar, astfel încât în termenul legal de prescripţie să se asigure verificarea tuturor conturilor", precum şi dispoziţiile pct. 16 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curţii de Conturi a României, care dispun "conform prevederilor art. 27 din lege, Curtea de Conturi are competenţa să stabilească limitele valorice minime de la care conturile prevăzute la art. 26 din lege sunt supuse auditării în fiecare exerciţiu bugetar, astfel încât, în termenul legal de prescripţie să se asigure verificarea tuturor conturilor. Aceste valori se stabilesc de plenul Curţii de Conturi înainte de aprobarea programului anual de activitate."

Din interpretarea acestor dispoziíi legale rezultă, în afara oricărei ambivalenţe, că activitatea de auditare desfăşurată de către Curtea de Conturi are ca limită temporală împlinirea termenului prescripţiei exctinctive, în speţa de faţă, raportat la faptul că reclamanta CNTEE Transelectrica S.A. este o companie naţională cu capital majoritar de stat, fiind incidenţ termenul de prescripţie de 5 ani, aplicabil în materia creanţelor bugetare.

Nu poate fi reţinută critica din recurs conform căreia dispoziţiile legale anterior menţionate reglementează stabilirea limitelor valorice minime de la care conturile sunt supuse auditării, dispoziţiile vizând, într-adevăr, şi acest aspect, însă, după stabilirea limitei valorice minime a conturilor, acestea vor fi auditate cu respectarea termenului legal de prescripţie, astfel că auditarea efectuată cu depăşirea acestui termen se constituie într-un veritabil motiv de nelegalitate al actelor contestate, atât timp cât prescripţia a fost invocată de către partea căreia îi profită.

Astfel, întrucât controlul a început la data de 16.01.2017, perioada supusă verificării (inclusiv în cazul unei extinderi din oficiu) nu putea depăşi data de 16.01.2012.

În ceea ce priveşte intervenirea prescripţiei de 3 ani în cadrul raportului juridic secundar dintre entitatea auditată şi terţi, întemeiată pe dispoziţiile art. 3 din Decretul nr. 167/1958 şi art. 2517 C. civ., instanţa supremă nu împărtăşeşte opinia primei instanţe în sensul că acest aspect ar fi de natură să afecteze legalitatea actelor întocmite de către Curtea de Conturi în urma raportului de audit, întrucât, faţă de caracterul relativ al excepţiei prescripţiei - art. 2512 C. civ.- este validă şi varianta ca terţii să nu invoce, în cadrul unui eventual litigiu, acest mijloc de apărare, ori să execute de bunăvoie obligaţiile ce le revin subsecvent măsurilor dispuse în sarcina entităţii auditate.

5.2.2. Demn de subliniat, cu caracter de principiu în prezentul recurs, este şi faptul că recurenta pârâtă, în cererea de recurs, a invocat ca motiv de nelegalitate al sentinţei primei instanţe, şi faptul că măsurile contestate şi anulate (pct. 6 din Decizia nr. 8/27.06.2017 şi, corelativ, măsurile dispuse la pct. 11.9, precum şi Raportul de control nr. x/26.05.2017 în privinţa constatărilor de la pct. 3.2) au făcut şi obiectul Raportului de follow-up înregistrat sub nr. x din data de 01.07.2019 privind modul de ducere la îndeplinire a masurilor dispuse prin Decizia nr. 8/2017.

Or, potrivit art. 234 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi "verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii se finalizează prin întocmirea raportului privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raport de follow-up)…", astfel că Raportul de follow-up nr. 28519 din data de 01.07.2019 nu are rolul de a reverifica şi valida măsurile dispuse prin prin Decizia nr. 8/2017, ci doar de a verifica dacă entitatea auditată şi-a îndeplinit sau nu obligaţiile impuse prin decizia anterior menţionată, astfel că, în mod eronat în recurs se susţine, implicit, că măsurile dispuse prin Decizia nr. 8/2017 au fost consolidate prin raportul de follow-up întocmit ulterior.

5.2.3.1 Cu privire la motivele de recurs care vizează suma de 163.604 de RON pentru lucrări de amenajare a unor spaţii, auditorii Curţii de Conturi au reţinut că intimata reclamantă CNTEE Transelectrica S.A. ar fi decontat în mod nejustificat, B. S.A., lucrări în sumă de 163.604 RON (137.197 RON fără TVA), echivalentul a 38.032 euro cu TVA, constând în execuţia de pereţi cu tablă zincată pentru spaţiile CE şi CE1, ce au fost facturate şi decontate de două ori prestatorului S.C. C. S.R.L.

Motivul suficient de nelegalitate a măsurii constă în aceea că, la data începerii acţiunii de control (16.01.2017), era împlinit termenul de prescripţie de 5 ani prevăzut de lege (în ceea ce priveşte raportul juridic principal dintre Curtea de Conturi şi entitatea auditată) cu privire la plăţile efectuate în anul 2009, fiind incidente considerentele de mai sus - pct. 5.2.1(art. 27 din Legea nr. 94/1992).

5.2.3.2 Cu privire la motivele de recurs care vizează suma de 1.076.431 de RON pentru soluţii informatice, în actele contestate, s-a reţinut că intimata reclamanta CNTEE Transelectrica ar fi decontat în mod nejustificat S.C. B. S.A. suma de 1.076.431 RON (echivalentul a cca. 190.960 euro fără TVA), pentru 3 soluţii informatice, peste preţul de achiziţie a acestora plătit de B. prestatorului.

Raportat la această sumă, recurenta pârâtă s-a limitat în recurs să arate că măsura dispusă prin Decizia nr. 8/2017 a făcut obiectul Raportului de follow-up înregistrat sub nr. x, aspect care, aşa cum s-a arătat mai sus- pct. 5.2.2- nu este de natură a înlătura statuările primei instanţe şi a valida măsura.

Mai mult, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că împrejurarea constând în aceea că intimata reclamantă, profitând de libertatea de a subcontracta, a obţinut, într-un raport juridic distinct cu un subcontractant, o valoare mai bună pentru serviciile prestate sau bunurile livrate, nu poate fi considerată o dovadă a unui prejudiciu.

5.2.3.3 Cu privire la motivele de recurs care vizează suma de 435.498,03 RON pentru soluţii informatice, în actele contestate s-a mai reţinut că intimata reclamanta CNTEE Transelectrica S.A. ar fi decontat în mod nejustificat, către S.C. B. S.A. contravaloarea unor licenţe, echipamente şi software, care n-au fost livrate şi recepţionate şi nu se regăsesc nici inventariate.

Instanţa supremă confirmă statuările primei instanţe, constatând în aceea că că între S.C. B. S.A., şi CNTEE Transelectrica S.A, s-a încheiat cu ocazia predării-primirii licenţelor, procesul-verbal de predare-primire nr. x/26.06.2013, în care sunt consemnate denumirea produselor recepţionate (a licenţelor) şi cantitatea.

Ulterior, în data de 17.01.2014, printr-un proces-verbal de predare-primire, toate licenţele au fost predate şefului de proiect, cu cheile de activare, CD-urile cu Kit-urile de instalare, în vederea instalării pe staţiile de lucru. Conform constatărilor expertului judiciar, din corespondenţa electronică, prin care licenţiatorii au transmis cheile de activare către CNTEE Transelectrica, a reieşit că licenţa pentru Autocad (poziţia 1 din procesul-verbal de recepţie) este de tip Standalone Windows 5 pack/5 seats, aceasta însemnând că o licenţă se instalează pentru 5 utilizatori.

Intimata reclamanta CNTEE Transelectrica S.A. a achiziţionat 2 bucăţi licenţe Autocad tip Standalone Windows 5 pack/5 seats, deci în total au fost achiziţionate 10 licenţe Autocad, pentru 10 utilizatori.

În privinţa inventarierii generale a patrimoniului în anii 2015, 2016, 2017 şi 2018, expertul judiciar, la momentul efectuării expertizei, nu a avut posibilitatea să stabilească dacă inventarierea s-a realizat în mod fizic, astfel că, aşa cum corect a reţinut prima instanţă, până la înscrierea în fals se prezumă că un proces de inventariere a patrimoniului se realizează prin verificări în fapt, iar dovada realizării inventarierii se face cu documentele încheiate.

Mai mult, prin răspunsul la obiecţiuni, expertul judiciar a precizat că procesul-verbal de inventariere şi listele de inventariere pentru anul 2018 au fost puse la dispoziţia sa, confirmându-se situaţia din anii anteriori.

În plus, abaterea reţinută în sarcina intimatei reclamante a constat în aceea că ar fi decontat, în mod nejustificat, către S.C. B. S.A. contravaloarea unor licenţe, echipamente şi software, care n-ar fi fost livrate şi recepţionate, chestiunea lipsei din inventar fiind menţionată ca probă privind neregula constatată.

Or, cât timp expertul judiciar a constatat că s-a făcut dovada predării-primirii printr-un proces-verbal din data de 17.01.2014, precum şi a identificării faptice, la inventarierea realizată în anii 2015, 2016, 2017 şi 2018, a licenţelor achiziţionate în baza pct. 12 din Oferta tehnico-economică aflată la baza încheierii actului adiţional nr. x la contractul nr. x/2009, nu se poate reţine că intimata reclamantă a făcut o plată nedatorată.

5.2.3.4 Cu privire la motivele de recurs care vizează suma de 165.379 de RON pentru servicii cu instruirea personalului, prin actul de control s-a stabilit că intimata reclamanta CNTEE Transelectrica S.A. ar fi decontat în mod nejustificat S.C. B. S.A., în baza facturii fiscale nr. x/20.11.2013, suma de 165.379 de RON (echivalentul a 29.400 euro fără TVA), reprezentând contravaloarea serviciilor cu instruirea a două persoane din cadrul Transelectrica, fără ca aceştia să aibă prevăzut în fişa postului şi fără să fi desfăşurat până în prezent astfel de activităţi legate de interceptarea comunicaţiilor verbale cu ajutorul dispozitivelor achiziţionate de companie, ca soluţie în ceea ce priveşte protejarea împotriva scurgerii de informaţii.

În acord cu judecătorul fondului, reţine că nu este relevantă împrejurarea că una dintre persoanele care au beneficiat de aceste instruiri nu mai este angajatul Transelectrica începând cu data de 15.04.2016, deoarece la momentul angajării cheltuielilor nu putea fi prevăzută încetarea raporturilor de muncă după un interval de aproape 3 ani.

Nici desfăşurarea efectivă a activităţilor de către persoanele care au beneficiat de instruire nu poate constitui o probă a caracterului nejustificat al cheltuielilor, deoarece reprezintă o chestiune subsecventă angajării acestor cheltuieli.

De asemenea, împrejurarea că nu existau atribuţii în fişa postului persoanelor care au participat la cursurile de instruire nu reprezintă un impediment pentru desemnarea acestora în calitate de beneficiari.

În ceea ce priveşte critica potrivit căreia CNTEE Transelectrica S.A. a decontat B. S.A. "servicii de scanare lunară", deşi au fost instruite persoane din cadrul companiei pentru activităţi legate de "protejarea împotriva scurgerii de informaţii prin interceptarea comunicaţiilor verbale", în mod corect prima instanţă a constatat că nu există nicio legătură între cele două tipuri de cheltuieli.

5.2.3.5 Cu privire la motivele de recurs care vizează suma de 548.050 de RON pentru servicii cu instruirea personalului, în actul de control s-a reţinut că suma (echivalentul a 104.370 euro fără TVA, respectiv 129.419 euro cu TVA) corespunde unor servicii de training pentru 10 persoane, timp de 5 zile, pe care CNTEE Transelectrica le-a decontat S.C. B. S.A., în baza procesului-verbal de recepţie nr. x/13.08.2010 (neclasificat) şi a facturii fiscale nr. x/13.08.2010, plata fiind considerată nelegală întrucât nu s-ar fi prezentat documente care să certifice modul de fundamentare a costurilor cu aceste servicii, locul desfăşurării, perioada, organizatorul, precum şi numele persoanelor beneficiare a acestor instruiri.

Prioritar, măsura este nelegală, aspect confirmat şi de prima instanţă, deoarece, la data începerii acţiunii de control (16.01.2017), era împlinit termenul de prescripţie de 5 ani prevăzut de lege cu privire la plăţile efectuate în baza facturii nr. x/13.08.2010 (considerentul 5.2.1 din prezenta decizie)

5.2.3.6 Cu privire la motivele de recurs care vizează suma de 591.575 de euro pentru servicii de închiriere, în actele contestate s-a reţinut că intimata reclamanta CNTEE Transelectrica S.A. a decontat S.C. B. S.A., pentru spaţiul închiriat în baza contractului nr. x/02.10.2009, suma de 591.575 euro fără TVA, reprezentând cheltuieli cu chiria, auditorii publici considerând că acestea au fost angajate peste preţurile practicate pe piaţă.

Cheltuielile au fost considerate, de asemenea, nejustificate deoarece intimata reclamanta a efectuat investiţii în sumă de 7.379.780 RON, cu TVA (echivalentul a 1.376.390 euro fără TVA), pentru amenajarea spaţiilor închiriate, inclusiv dotarea acestora cu echipamente de climatizare profesionale şi echipamente de securitate.

Înalta Curte constată că, eronat, recurenta pârâtă a comparat costurile cu spaţiul în care se află Centrul de urgenţă al intimatei reclamante cu preţurile medii practicate pe piaţă pentru spaţii cu destinaţii birouri de drept comun, întrucât, tocmai din cauza elementelor specifice ale spaţiului, contractul a fost clasificat, fiind evident că locaţia închiriată nu poate fi asimilată spaţiului de birouri obişnuite şi costurilor cu utilităţile aferente unor astfel de spaţii.

Sub acest aspect, în mod corect a reţinut prima instanţă că inclusiv imposibilitatea Guvernului României, respectiv a Ministerului Economiei şi Comerţului, de a pune la dispoziţia CNTEE Transelectrica un spaţiu pentru relocarea Centrului de urgenţă, justifică cuantumul chiriei, nefiind făcută dovada că, pentru un spaţiu similar celui închiriat şi în care funcţionează acest centru, exista şi varianta unei chirii mai reduse.

În ceea ce priveşte efectuarea de investiţii suplimentare după închirierea spaţiilor în sumă de 7.379.780 RON, cu TVA (echivalentul a 1.376.390 euro fără TVA), pentru amenajarea acestora, inclusiv dotarea cu echipamente de climatizare profesionale şi echipamente de securitate, aceasta nu poate constitui o dovadă a caracterului excesiv al preţului chiriei, fiind evident că, raportat la circumstanţele speciale, un spaţiu care să întrunească toate cerinţele tehnico-economice ar fi fost, cel mai probabil, imposibil de identificat, astfel că efectuarea investiţiilor a fost justificată de asigurarea funcţionalităţii spaţiului închiriat.

5.2.3.7 Cu privire la motivul de recurs care vizează alte constatări privind inventarierea pe componente şi evidenţierea imobilizărilor, în actele contestate s-a reţinut că, pentru investiţiile realizate în perioada 2012-2013, reclamanta CNTEE Transelectrica S.A. a calculat şi evidenţiat ajustări pentru deprecierea imobilizărilor, în valoare de 4.643.955 RON fără TVA.

În baza actelor adiţionale nr. x/06.09.2012 şi nr. y/21.05.2013, au fost achiziţionate echipamente şi servicii în cuantum de 14.770.569 RON, fără TVA, ce au fost evidenţiate: în contul 231 "Imobilizări corporale în curs de execuţie" suma de 14.419.361 RON, iar în contul 203 "Cheltuieli de dezvoltare" suma de 351.208 RON, reprezentând licenţe software, pentru care Procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor a fost aprobat de către membrii directoratului Transelectrica abia în luna mai a anului 2015, respectiv cu Nota nr. x/08.05.2015.

Cu toate acestea, în baza adreselor emise de DICIC (Direcţia Infrastructuri Critice şi Informaţii Clasificate) nr. 9374/06.03.2015 şi nr. 13249/06.05.2015, s-au calculat ajustări pentru deprecierea imobilizărilor în valoare de 4.643.955 RON fără TVA, invocându-se faptul că investiţia este funcţională din 2013.

S-a mai reţinut că reclamanta CNTEE Transelectrica S.A. nu a efectuat inventarierea pe componente, respectiv pe echipamente, aplicaţii şi licenţe informatice, pentru achiziţiile aferente etapei I a proiectului, realizate în perioada 2009-2010, în baza contractului nr. x/02.10.2009.

Cu privire la această din urmă constatare, Înalta Curte reţine că este incident motivul de nelegalitate constând în prescrierea dreptului autorităţii de a efectua verificarea entităţii auditate pentru perioada anterioară datei de 16.01.2012.

De asemenea, instanţa de recurs îşi însuşeşte şi celelalte motive de nelegalitate a măsurii, constatate de prima instanţă, în sensul că, în cadrul obiectivului nr. 6 al expertizei judiciare s-a concluzionat că "în procesul de inventariere comisia a vizualizat componentele sistemelor implementate comparând echipamentele prezentate în facturi şi în procesele-verbale de recepţie cu echipamentele existente faptic".

În ceea ce priveşte pretinsele neregularităţi susţinute şi în cererea de recurs, precum menţionarea unui sistem ca întreg, într-o poziţie unică, nedetaliată pe componente, Înalta Curte constată că reţinerea unei încălcări a dispoziţiilor legale pentru aceste considerente ar constitui un formalism excesiv, cât timp astfel de sisteme sunt suficient de clar determinate prin denumirea lor, prin locaţia în care se află etc., fiind posibilă coroborarea datelor cu procesele-verbale de recepţie, punere în funcţiune etc.

De asemenea, în ceea ce priveşte imobilizările necorporale, se constată că acestea permit o identificare electronică, datele regăsindu-se în sistemul informatic, astfel că listele de inventar, în scop financiar-contabil, pot fi editate/preluate direct din sistemele informatice, astfel că nu se pune problema lipsei faptice a acestora.

6. Temeiul legal al soluţiei din recurs

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte, în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 497 C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 920 din 26 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 ianuarie 2025.