Legality of competition authority’s unannounced inspection order following prior judicial authorization and alleged procedural duplication

Şedinţa publică din data de 23 ianuarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată la data de 09 iunie 2023 sub numărul x/2023 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL CONCURENŢEI anularea Ordinului de Inspecţie nr. 582/22.05.2023 emis de către Preşedintele Consiliului Concurenţei la data de 22.05.2023 şi comunicat la data de 23.05.2023, anularea tuturor actelor de inspecţie efectuate de Consiliul Concurenţei în baza acestuia, inclusiv, dar fără a se limita la Procesul-verbal de constatare şi inventariere nr. x din data de 23.05.2023, încheiat de inspectorii de concurenţă în data de 23.05.2023 la punctul de lucru din Strada x 89-61, Bucureşti, cu obligarea Consiliului Concurenţei la suportarea cheltuielilor de judecată generate de soluţionarea prezentului litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1712/2023 pronunţată la 17 noiembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea reclamant A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL CONCURENŢEI, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1712/2023 pronunţate la 17 noiembrie 2023 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A. S.A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinice.

După o succintă prezentare a situaţiei de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal şi a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

Primul motiv de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., vizează încălcarea principiului unicităţii inspecţiei. Recurenta A. susţine că obiectul celei de-a doua inspecţii inopinate, dispusă prin Ordinul nr. 582/22.05.2023, se suprapune cu cel al primei inspecţii, ambele vizând aceeaşi arhivă de e-mail a fostului administrator B.. În lipsa unor indicii noi, distincte şi concrete, care să justifice o nouă intervenţie, consideră că această inspecţie este nelegală, fiind lipsită de temei şi contrară prevederilor art. 38 din Legea concurenţei nr. 21/1996. Invocă jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în special cauza C-693/20P (Casino c. Comisia), care statuează că inspecţiile inopinate sunt ilegale în absenţa unor indicii identificate şi conservate în mod legal.

Al doilea motiv de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., priveşte caracterul contradictoriu şi nemotivat al hotărârii. Instanţa de fond ar fi reţinut, pe de o parte, că inspecţia vizează punctual arhiva dlui B., iar pe de altă parte că obiectul inspecţiei este general, incluzând documentele societăţii. Această ambiguitate generează confuzie cu privire la scopul real al inspecţiei şi afectează validitatea hotărârii. Se invocă dispoziţiile art. 36 şi 37 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, precum şi art. 41 alin. (2) lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, care impun claritate, precizie şi previzibilitate în redactarea actelor normative şi administrative.

Al treilea motiv de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., denunţă interpretarea greşită a normelor de drept material. Susţine că instanţa a validat inspecţia exclusiv în baza autorizării judiciare, fără a verifica existenţa unor indicii concrete privind necesitatea acesteia, încălcând astfel art. 38 alin. (2) din Legea concurenţei. Mai arată că inspecţia a fost lipsită de caracter inopinat, fiind declanşată la o distanţă semnificativă de momentul în care societatea şi-a exprimat disponibilitatea de colaborare, ceea ce contravine scopului inspecţiei inopinate. În plus, se invocă încălcarea principiului proporţionalităţii, întrucât a fost ridicată întreaga arhivă, incluzând informaţii personale şi irelevante pentru investigaţie, fără aplicarea unui filtru de selecţie. Se invocă dispoziţiile art. 5 din Ordinul nr. 377/2017 privind procedura Consiliului Concurenţei, art. 8 din Directiva ECN UE 2019/1, art. 28 din Regulamentul nr. 1/2003, precum şi jurisprudenţa CJUE din cauzele C-466/19 P (Qualcomm), C-583/13 P (Deutsche Bahn), T-402/13 (Orange), T-339/04 (France Télécom), T-135/09 (Nexans France) şi T-325/16 (České dráhy).

În susţinerea recursului, recurenta-reclamantă A. mai invocă încălcarea principiului răspunderii personale, întrucât aceeaşi arhivă a fost ridicată de la trei societăţi distincte (A., C. şi D.), fără individualizarea corespondenţei în funcţie de calitatea de administrator a dlui B. în cadrul fiecărei entităţi. Se mai susţine că inspecţia a fost extinsă în mod nelegal asupra unei arhive aparţinând unei societăţi din Franţa, fără solicitarea asistenţei autorităţii de concurenţă din acel stat, încălcând astfel principiul competenţei teritoriale şi dispoziţiile art. 22 din Regulamentul nr. 1/2003. În acest sens, se invocă jurisprudenţa relevantă din alte state membre, precum cauza Bayerische Motoren Werke AG vs. Competition and Markets Authority.

În concluzie, solicită casarea sentinţei civile nr. 1712/17.11.2023 şi anularea Ordinului de inspecţie nr. 582/22.05.2023, invocând lipsa de temeinicie şi legalitate a acestuia, precum şi încălcarea unor principii fundamentale de drept european şi naţional în materia concurenţei, dreptului la apărare şi protecţiei jurisdicţionale efective.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat/nefondat.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost evidenţiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de anulare a Ordinului de Inspecţie nr. 582/22.05.2023 emis de către Preşedintele Consiliului Concurenţei la data de 22.05.2023 şi comunicat la data de 23.05.2023, anularea tuturor actelor de inspecţie efectuate de Consiliul Concurenţei în baza acestuia, inclusiv, dar fără a se limita la Procesul-verbal de constatare şi inventariere nr. x din data de 23.05.2023, încheiat de inspectorii de concurenţă în data de 23.05.2023.

Prin sentinţa recurată s-a respins acţiunea formulată de către reclamanta A. S.A., ca neîntemeiat, aceasta formulând recurs şi invocând pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., a căror incidenţă nu poate fi reţinută în cauză.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecăţii, ţinând seama de conţinutul actelor atacate, a coroborat dispoziţiile incidente şi a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanţa de recurs reţine că recursul formulat de reclamantă este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Curtea reţine faptul că, în privinţa criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situaţiei de fapt acestea exced controlului instanţei de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinţei nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege şi nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă.

În raport cu criticile formulate de recurenta CNAIR S.A. în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., se impune constatarea caracterului nefondat al acestora, întrucât nu se identifică în cuprinsul sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti vreo încălcare a normelor imperative de procedură care să atragă sancţiunea nulităţii, în sensul dispoziţiei legale invocate.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri este permisă doar în situaţia în care instanţa a încălcat reguli de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea. În raport de criticile formulate în recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1712/17.11.2023, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, se constată că acestea sunt nefondate, urmând a fi respinse, întrucât instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a normelor de drept material şi procesual incidente, în concordanţă cu jurisprudenţa naţională şi europeană relevantă.

Referitor la primul motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., privind pretinsa încălcare a principiului unicităţii inspecţiei, se reţine că susţinerea recurentei, potrivit căreia Ordinul nr. 582/22.05.2023 ar viza acelaşi obiect ca şi prima inspecţie din martie 2023, este infirmată de considerentele încheierii nr. 13/16.05.2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, care a autorizat desfăşurarea inspecţiei inopinate în perioada 23-25 mai 2023. Instanţa de fond a constatat în mod corect că această autorizare judiciară, rămasă definitivă, a stabilit existenţa unor indicii rezonabile privind refuzul anterior al societăţii de a permite accesul la corespondenţa electronică a administratorului B., deşi datele fuseseră deja transferate pe echipamentele societăţii.

În consecinţă, nu se poate reţine o suprapunere de obiect între cele două inspecţii, ci o continuare procedurală justificată de comportamentul anterior al întreprinderii, care a generat necesitatea unei noi intervenţii în vederea conservării şi prelevării probelor relevante.

Invocarea jurisprudenţei CJUE în cauza C-693/20P (Casino c. Comisia) nu este aplicabilă în speţă, întrucât în acea cauză s-a analizat lipsa de motivare a unei inspecţii neautorizate, în timp ce în prezenta cauză inspecţia a fost autorizată judiciar, cu respectarea exigenţelor legale.

Cu privire la al doilea motiv de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., privind pretinsul caracter contradictoriu şi nemotivat al hotărârii, se constată că instanţa de fond a expus în mod clar şi coerent raţionamentul juridic care a condus la soluţia pronunţată.

Încheierea de autorizare a inspecţiei a stabilit în mod expres că obiectul inspecţiei îl constituie corespondenţa electronică a administratorului societăţii, în contextul investigaţiei privind posibila practică anticoncurenţială pe piaţa untului. Ordinul de inspecţie contestat a fost emis în temeiul acestei încheieri, cu indicarea obiectului, scopului, temeiului juridic şi duratei inspecţiei, precum şi a sancţiunilor aplicabile în caz de refuz. Astfel, nu se poate reţine existenţa unei contradicţii între considerentele hotărârii şi actele administrative analizate. Dispoziţiile art. 36 şi 37 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă nu sunt incidente în cauză, întrucât nu se analizează un act normativ, ci un act administrativ individual, supus controlului de legalitate în temeiul Legii nr. 554/2004 şi al art. 38 alin. (6) din Legea concurenţei nr. 21/1996.

Referitor la obligaţia de motivare, instanţa de fond a expus în mod clar raţionamentul juridic şi factual care a condus la soluţia pronunţată, îndeplinind exigenţele prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, motivarea hotărârii reprezintă o garanţie a imparţialităţii şi o condiţie a procesului echitabil, însă nu impune o motivare exhaustivă, ci una suficientă şi pertinentă, adaptată naturii litigiului. În speţă, instanţa a indicat în mod explicit elementele de drept şi de fapt care au fundamentat soluţia, inclusiv analiza dispoziţiilor legale invocate de reclamantă.

De asemenea, nu se poate reţine o încălcare a art. 41 alin. (2) lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, câtă vreme ordinul de inspecţie a fost motivat în mod suficient, iar societatea recurentă a beneficiat de toate garanţiile procedurale, inclusiv de dreptul de a contesta atât ordinul, cât şi încheierea de autorizare.

Totodată, Înalta Curte reţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este incident şi atunci când există o contradicţie între soluţia pronunţată şi considerentele ce stau la baza acesteia sau atunci când considerentele reflectă un caracter antagonic, nefiind posibil de urmărit raţionamentul care a stat la baza pronunţării soluţiei, ori când instanţa s-a pronunţat cu privire la altă acţiune decât cea care face obiectul litigiului, niciuna dintre aceste ipoteze nefiind, însă, întâlnită în cauză.

Faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentei nu poate să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., în sensul invocat de aceasta.

De asemenea, nici incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu poate fi reţinută în cauză.

Înalta Curte reţine că motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, referitor la al treilea motiv de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., privind pretinsa interpretare greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că instanţa de fond a aplicat în mod corect dispoziţiile art. 38 alin. (2) din Legea concurenţei, reţinând că existenţa indiciilor rezonabile privind refuzul de a permite accesul la corespondenţa relevantă a fost deja stabilită prin încheierea judiciară de autorizare, care are putere de lucru judecat. În mod corect s-a reţinut că inspecţia nu şi-a pierdut caracterul inopinat, întrucât, deşi societatea şi-a exprimat disponibilitatea de colaborare, aceasta nu s-a materializat în acordarea efectivă a accesului, fiind necesară intervenţia autorităţii în vederea conservării probelor.

Critica privind pretinsa lipsă de caracter inopinat al inspecţiei desfăşurate în temeiul Ordinului nr. 582/22.05.2023 emis de Preşedintele Consiliului Concurenţei, este nefondată, întrucât inspecţia contestată a fost autorizată şi derulată în conformitate cu dispoziţiile legale incidente, respectându-se caracterul inopinat prevăzut de art. 38 din Legea concurenţei nr. 21/1996.

Potrivit art. 38 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 21/1996, inspectorii de concurenţă pot efectua inspecţii inopinate la sediul sau punctele de lucru ale întreprinderilor investigate, în baza unui ordin emis de Preşedintele Consiliului Concurenţei şi a unei autorizări judiciare prealabile. Inspecţia inopinată reprezintă un instrument procedural specific, reglementat expres de lege, care presupune intervenţia autorităţii fără o notificare prealabilă, tocmai pentru a preveni alterarea, ascunderea sau distrugerea probelor relevante pentru investigaţie.

În speţă, Ordinul nr. 582/22.05.2023 a fost emis în temeiul încheierii nr. 13/16.05.2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, care a autorizat desfăşurarea unei inspecţii inopinate în perioada 23-25 mai 2023 la punctul de lucru al societăţii A. S.A. din Bucureşti. Această încheiere judiciară, rămasă definitivă în hotărârea pronunţată în dosarul nr. x/2023, a stabilit în mod expres caracterul legitim şi necesar al inspecţiei, în contextul refuzului anterior al societăţii de a permite accesul la corespondenţa electronică a administratorului B., deşi datele fuseseră deja transferate pe echipamentele societăţii.

Susţinerea recurentei potrivit căreia inspecţia ar fi fost "anunţată" este contrazisă de împrejurările de fapt reţinute de instanţă în verificarea legalităţii încheierii, care a constatat că, deşi societatea şi-a exprimat disponibilitatea de colaborare în perioada 4-9 mai 2023, aceasta nu s-a concretizat în acordarea efectivă a accesului, fiind necesară intervenţia autorităţii în vederea conservării probelor. În acest sens, instanţa a reţinut că inspecţia a fost declanşată în temeiul unei autorizări judiciare obţinute la 16 mai 2023, iar ordinul de inspecţie a fost emis la 22 mai 2023, fără ca societatea să fi fost informată anterior cu privire la data exactă a intervenţiei, ceea ce confirmă caracterul inopinat al măsurii.

Mai mult, chestiunea juridică privind distincţia între inspecţia inopinată şi inspecţia anunţată a fost deja tranşată în mod definitiv în cadrul procedurii de autorizare desfăşurate în dosarul nr. x/2023, în care instanţa a validat caracterul inopinat al inspecţiei, în raport cu comportamentul anterior al societăţii şi cu necesitatea conservării probelor. S-a reţinut că inspecţia a fost desfăşurată cu respectarea cerinţelor legale privind caracterul inopinat, fără a fi afectată de eventualele comunicări anterioare privind disponibilitatea de colaborare, care nu au fost urmate de o executare efectivă a obligaţiei de cooperare.

Critica cu privire la pretinsa lipsă de caracter inopinat a inspecţiei nu poate fi primită, întrucât inspecţia a fost autorizată judiciar, declanşată fără notificare prealabilă, şi desfăşurată în condiţiile prevăzute de lege, cu respectarea garanţiilor procedurale şi a dreptului la apărare al întreprinderii inspectate.

Invocarea principiului proporţionalităţii nu poate conduce la anularea ordinului de inspecţie, întrucât procedura de copiere forensic este reglementată de art. 26 din Regulamentul de procedură al Consiliului Concurenţei, aprobat prin Ordinul nr. 377/2017, iar selecţia documentelor relevante se realizează ulterior, în prezenţa reprezentanţilor întreprinderii, cu posibilitatea de a invoca protecţia informaţiilor cu caracter personal sau privilegiate. Jurisprudenţa CJUE invocată de recurentă (cauzele Qualcomm, Deutsche Bahn, Orange, France Télécom, Nexans France, České dráhy) nu este aplicabilă în mod direct, întrucât vizează inspecţii desfăşurate de Comisia Europeană în temeiul Regulamentului nr. 1/2003, iar în prezenta cauză inspecţia a fost desfăşurată de autoritatea naţională, cu respectarea procedurii interne şi a autorizării judiciare.

În ceea ce priveşte susţinerea privind încălcarea principiului răspunderii personale, instanţa de recurs constată că aceasta este nefondată, întrucât fiecare dintre cele trei societăţi (A., C. şi D.) a fost sancţionată distinct pentru refuzul de a permite accesul la corespondenţa administratorului comun, în contextul în care acesta exercita atribuţii de conducere în cadrul fiecărei entităţi. Preluarea arhivei în cadrul inspecţiei nu echivalează cu utilizarea automată a tuturor documentelor în cadrul investigaţiei, selecţia acestora urmând a fi realizată cu respectarea principiului proporţionalităţii şi al dreptului la apărare.

De asemenea, nu se poate reţine extinderea nelegală a inspecţiei asupra unei arhive aparţinând unei societăţi din Franţa, câtă vreme datele au fost transferate pe echipamentele societăţii române, iar inspecţia s-a desfăşurat exclusiv pe teritoriul României, în incinta punctului de lucru al A..

Dispoziţiile art. 22 din Regulamentul nr. 1/2003 privind cooperarea între autorităţile de concurenţă nu impun solicitarea asistenţei autorităţii din alt stat membru în cazul în care inspecţia nu se desfăşoară pe teritoriul acelui stat, ci vizează exclusiv întreprinderea română, în cadrul unei investigaţii naţionale.

În concluzie, toate criticile formulate în recurs se dovedesc a fi nefondate, întrucât instanţa de fond a analizat în mod riguros şi corect legalitatea Ordinului de inspecţie nr. 582/22.05.2023, în raport de dispoziţiile legale incidente şi de jurisprudenţa relevantă, constatând că acesta a fost emis în temeiul unei autorizări judiciare valabile, cu respectarea principiilor fundamentale ale dreptului concurenţei, ale dreptului administrativ şi ale dreptului la apărare.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind corespunzător motivată, dată cu corecta interpretare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1712/2023 pronunţate la 17 noiembrie 2023 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 23 ianuarie 2025.