Reduction of antitrust fine based on administrative uncertainty in public transport route allocation

Şedinţa publică din data de 23 ianuarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată la data de 17.02.2021 sub numărul x/2021pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, anularea Deciziei nr. 55 din 25.09.2020 privind constatarea încălcării dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi sancţionarea asociaţiei de întreprinderi Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România (COTAR) şi a următoarelor întreprinderi: B. S.A., ANBO S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L., I. S.R.L., J.. S.R.L., K. S.R.L., L. S.R.L., M. S.R.L., A. S.R.L., N. S.R.L., O. S.R.L., P. S.R.L. şi Q. S.R.L..

Totodată, reclamanta a solicitat şi anularea amenzii în cuantum de 62.743,39 RON, reprezentând 3,6% din cifra de afaceri a societăţii realizată în anul 2019.

În subsidiar a mai solicitat şi anularea parţială a Deciziei nr. 55 din 25.09.2020 prin care s-a respins contestaţia în sensul reducerii amenzii în cuantum de 62.743,39 RON, reprezentând 3,6% din cifra de afaceri a societăţii realizată în anul 2019. Cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1993 pronunţată la 21 decembrie 202, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L.,în contradictoriu cu pârâta CONSILIUL CONCURENŢEI, a anulat în parte Decizia nr. 55/25.09.2020 emisă de Consiliul Concurenţei, în sensul că a redus amenda aplicată reclamantei cu un procent de 10% din nivelul de bază, urmare a reţinerii circumstanţei atenuante potrivit căreia comportamentul anticoncurenţial al reclamantei a fost influenţat, de o manieră importantă, de conduita autorităţilor publice cu competenţe şi atribuţii privitoare la transportul public local între municipiul Bucureşti şi localităţile judeţului Ilfov, inclusiv conduita R., a respins în rest acţiunea, ca neîntemeiată şi a luat act că reclamanta, prin avocat, a arătat că va solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1993 pronunţate la 21 decembrie 202 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul CONSILIUL CONCURENŢEI, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

După prezentarea situaţiei de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal şi a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

Hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material în materie de concurenţă. Instanţa de fond a admis parţial acţiunea formulată de A. şi a anulat în parte Decizia nr. 55/2020 emisă de Consiliul Concurenţei, reţinând că autorităţile publice, inclusiv R., ar fi influenţat comportamentul anticoncurenţial al reclamantei printr-o conduită discreţionară şi lipsită de diligenţă.

Această soluţie este nelegală, întrucât instanţa a interpretat eronat cadrul normativ aplicabil, respectiv dispoziţiile Legii concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în special cele privind sancţionarea comportamentului anticoncurenţial prevăzut la art. 55, Instrucţiunile Consiliului Concurenţei din anul 2019 privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute de art. 55 din aceeaşi lege, precum şi dispoziţiile Legii nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilităţi publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în ceea ce priveşte organizarea şi delegarea gestiunii serviciilor de transport public.

Din analiza probatoriului administrat şi a documentelor aflate la dosar rezultă că întreprinderile sancţionate, inclusiv A., au deţinut licenţe de transport valabile pe întreaga durată a procedurii, acestea fiind succesiv prelungite de Autoritatea Rutieră Română (ARR). Prin urmare, nu se poate reţine existenţa unui prejudiciu concret cauzat de ADTPBI prin nefinalizarea procedurii de atribuire a traseelor, întrucât activitatea operatorilor privaţi nu a fost suspendată, ci a continuat în paralel cu cea a STB S.A..

Contractul de delegare a gestiunii încheiat între ADTPBI şi STB S.A. a fost realizat în regim de urgenţă, în temeiul unui Program Interimar de Transport, având la bază Decizia Curţii de Conturi a României nr. 8 din 11 ianuarie 2018, care impunea reglementarea raporturilor juridice între RATB şi Municipiul Bucureşti. Acest demers nu a exclus participarea operatorilor privaţi, ci a fost parte dintr-un proces de tranziţie administrativă, în cadrul căruia licenţele de traseu au fost menţinute în vigoare şi prelungite până la finalizarea procedurilor competitive.

În concluzie, instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile legale menţionate, atribuind ADTPBI o influenţă nejustificată asupra comportamentului reclamantei, fără a identifica un fapt lezionar concret şi dovedit. În aceste condiţii, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este pe deplin incident, impunând casarea în parte a hotărârii şi reanalizarea cauzei cu respectarea normelor de drept material aplicabile.

Prin prisma celor anterior expuse, rezultă fără echivoc că, la momentul manifestării comportamentului anticoncurenţial, reclamanta sau oricare altă întreprindere sancţionată nu se afla în faţa unui fapt lezionar împlinit, aşa cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond, fapt care să justifice acordarea unei circumstanţe atenuante în temeiul pct. 22 lit. e) din Instrucţiunile din 2019 privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996. Această concluzie este nu doar nelegală, ci şi contradictorie în raport cu propriile constatări ale instanţei, care, în cuprinsul sentinţei, a reţinut că Programul Integrat de Transport era în curs de implementare, că delegarea gestiunii către STB S.A. s-a realizat pe perioadă determinată în temeiul unui program interimar, că procedura de atribuire competitivă nu se finalizase, iar licenţele de traseu deţinute de operatorii privaţi au fost prelungite succesiv până la implementarea noului program.

Reclamanta a deţinut licenţe de traseu valabile pe întreaga perioadă relevantă, inclusiv în anul 2018, iar activitatea sa de transport public rutier pe traseele dintre Bucureşti şi localităţile din Ilfov a fost continuă. Documentele aflate la dosar, actele normative incidente şi informaţiile publice disponibile pe site-urile ADTPBI şi ARR confirmă că licenţele nu şi-au pierdut valabilitatea, fiind prelungite succesiv până la 31 martie 2021. În plus, O.U.G. nr. 5/2017, invocată de reclamantă, prevede expres prelungirea programului de transport ARR din 2008 până la finalizarea procedurilor de atribuire, care nu se realizaseră la momentul faptei.

Dintr-o perspectivă suplimentară, se remarcă lipsa de preocupare a instanţei de fond pentru analiza susţinerilor autorităţii de concurenţă, aceasta limitându-se la examinarea aproape exclusivă a poziţiei reclamantei, fără a valorifica argumentele pârâtei expuse atât în decizia contestată, cât şi în întâmpinare. Autoritatea de concurenţă a arătat că înfiinţarea ADTPBI şi adoptarea Programului Integrat de Transport Public urmau să modifice structura pieţei, iar atribuirea directă a contractului de delegare către STB S.A. era o decizie legală, aparţinând autorităţilor administrativ-teritoriale, conform Legii nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilităţi publice.

Chiar şi în ipoteza în care decizia de atribuire directă nu ar fi servit interesele economice ale unei întreprinderi private, aceasta nu putea justifica aplicarea unei circumstanţe atenuante, întrucât întreprinderile sunt responsabile pentru strategiile şi investiţiile proprii, iar participarea la proceduri competitive nu garantează atribuirea. Mai mult, atribuirea directă către STB S.A. a fost avizată de Consiliul Concurenţei în temeiul art. 52 din Legea nr. 51/2006, cu respectarea normelor din domeniul concurenţei şi al ajutorului de stat, fără acordarea unui drept exclusiv pe traseele din Ilfov.

În aceste condiţii, devine evidentă incongruenţa dintre prevederile pct. 22 lit. e) din Instrucţiunile din 2019 şi situaţia de fapt reţinută de instanţă, care a fost calificată greşit, conducând la aplicarea unei norme neincidentă raportului juridic dedus judecăţii. Mai mult, instanţa a ignorat faptul că, chiar dacă A. sau alţi operatori s-ar fi considerat nedreptăţiţi de acţiunea unei autorităţi, mijloacele legale de remediere nu include încălcarea Legii concurenţei, ci acţiuni în instanţă, contestaţii sau plângeri penale. Acest aspect a fost învederat de autoritatea de concurenţă, dar nu a fost valorificat de instanţă în analiza juridică, ceea ce a condus la aplicarea eronată a unei prevederi legale neconforme cu situaţia de fapt.

În analiza legalităţii Sentinţei recurate, se impune observarea faptului că reclamanta nu a solicitat şi nici nu a probat în cursul procedurii administrative incidenţa circumstanţei atenuante prevăzute la pct. 22 lit. e) din Instrucţiunile din 2019 privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996, aceasta fiind invocată doar de o altă întreprindere, S.C. F. S.R.L., cerere analizată şi respinsă motivat de autoritatea de concurenţă prin Decizia nr. 55/2020. Legalitatea acestei decizii, inclusiv sub aspectul neretinerii circumstanţei atenuante, a fost confirmată prin multiple hotărâri pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în dosare similare, precum nr. x, unele rămase definitive prin neexercitarea recursului, altele prin respingerea acestuia de către instanţa supremă.

În acest context, reţinerea de către instanţa de fond a circumstanţei atenuante în favoarea A. este nu doar nelegală, ci şi contrară jurisprudenţei constante a instanţelor competente, care au analizat identic această chestiune litigioasă. Prin urmare, devin incidente prevederile art. 431 alin. (2) din C. proc. civ., întrucât aspectele privind pretinsa influenţare decisivă a comportamentului anticoncurenţial de către autorităţile publice şi ADTPBI au fost deja tranşate cu autoritate de lucru judecat în dosarul nr. x/2021. A admite contrariul ar însemna pronunţarea unei hotărâri contradictorii cu sentinţa civilă nr. 961/16.05.2022, definitivă prin Decizia ICCJ nr. 1940/05.04.2023.

În concluzie, Decizia nr. 55/2020 a fost motivată corespunzător în ceea ce priveşte individualizarea sancţiunii aplicate A., fiind respectate limitele legale şi jurisprudenţiale în materia concurenţei. Reţinerea circumstanţei atenuante de către instanţa de fond nu se justifică nici în fapt, nici în drept, fiind contrară atât prevederilor Instrucţiunilor din 2019, cât şi practicii judiciare consacrate.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantei A., astfel cum a fost evidenţiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de anulare a Deciziei nr. 55 din 25.09.2020 privind constatarea încălcării dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin sentinţa recurată s-a admis acţiunea formulată de către reclamantă, s-a anulat în parte Decizia nr. 55/25.09.2020 emisă de Consiliul Concurenţei, în sensul că s-a redus amenda aplicată reclamantei cu un procent de 10% din nivelul de bază, instituţia pârâtă formulând recurs şi invocând pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a căror incidenţă nu poate fi reţinută în cauză.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecăţii, ţinând seama de conţinutul actelor atacate, a coroborat dispoziţiile incidente şi a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanţa de recurs reţine că recursul formulat de pârât este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Curtea reţine faptul că, în privinţa criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situaţiei de fapt acestea exced controlului instanţei de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinţei nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege şi nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

În raport cu criticile formulate de recurentul-pârât Consiliul Concurenţei, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se constată că acestea sunt nefondate, întrucât hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu respectarea normelor de drept material incidente, interpretate în mod corect şi aplicate proporţional cu scopul legitim urmărit.

Înalta Curte reţine că motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Investigaţia declanşată de Consiliul Concurenţei prin Ordinul nr. 1335/31.10.2018, în temeiul art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, a vizat o înţelegere anticoncurenţială între Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România (COTAR) şi 18 întreprinderi, concretizată în suspendarea coordonată a serviciului de transport public între municipiul Bucureşti şi judeţul Ilfov. Prin Decizia nr. 55/25.09.2020, autoritatea de concurenţă a constatat încălcarea dispoziţiilor art. 5 alin. (1) lit. b) şi a) aplicat tuturor sancţiunea prevăzută de art. 55 alin. (1) lit. a), cu reducerea de 10% aferentă circumstanţei generale privind contextul epidemiologic, conform pct. 22 lit. e) din Instrucţiunile din 2019 privind individualizarea sancţiunilor.

Instanţa de fond a reţinut în mod întemeiat că autorităţile publice, inclusiv R., au avut o conduită discreţionară şi lipsită de diligenţă, care a influenţat comportamentul întreprinderilor sancţionate, inclusiv al reclamantei A.. Această influenţă a fost analizată în contextul investigaţiei declanşate de Consiliul Concurenţei prin Ordinul nr. 1335/31.10.2018, care a vizat o înţelegere anticoncurenţială între COTAR şi 18 întreprinderi, ce avea ca scop suspendarea coordonată a serviciului de transport public între municipiul Bucureşti şi judeţul Ilfov.

Contrar susţinerilor recurentului, instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor din Legea concurenţei nr. 21/1996, precum şi a Instrucţiunilor Consiliului Concurenţei din anul 2019 privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din aceeaşi lege. De asemenea, au fost avute în vedere dispoziţiile Legii nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilităţi publice, republicată, în ceea ce priveşte organizarea şi delegarea gestiunii serviciilor de transport public.

Recurentul susţine că instanţa de fond a interpretat eronat cadrul normativ, întrucât întreprinderile sancţionate ar fi deţinut licenţe valabile pe toată durata procedurii, iar activitatea lor nu ar fi fost suspendată. Cu toate acestea, existenţa licenţelor nu exclude influenţa autorităţilor asupra comportamentului economic al operatorilor, în condiţiile în care procedura de atribuire a traseelor nu a fost finalizată, iar contractul de delegare a gestiunii către STB S.A. a fost încheiat în regim de urgenţă, fără o competiţie reală, în temeiul unui Program Interimar de Transport.

Instanţa de fond a reţinut în mod corect că această conduită administrativă a generat incertitudine juridică şi economică, afectând deciziile comerciale ale operatorilor privaţi, inclusiv ale societăţii reclamante. În acest context, acordarea circumstanţei atenuante prevăzute la pct. 22 lit. e) din Instrucţiunile din 2019 este justificată, întrucât comportamentul anticoncurenţial s-a manifestat într-un cadru instituţional deficitar, marcat de lipsa de transparenţă şi de intervenţii administrative neclare.

Judecătorul fondului nu a analizat organizarea şi delegarea gestiunii serviciilor de transport public din perspectiva regimului juridic al serviciilor comunitare, ci exclusiv în contextul influenţei exercitate de autorităţile publice asupra comportamentului întreprinderii sancţionate.

Contrar susţinerilor din recurs, prima instanţă nu a ignorat cadrul legal privind organizarea şi delegarea gestiunii serviciilor de transport public, reglementat de Legea nr. 51/2006, ci a analizat în mod punctual efectele administrative ale procesului de tranziţie instituţională asupra operatorilor privaţi. Reţinerea influenţei autorităţilor nu s-a întemeiat pe existenţa unui prejudiciu concret, ci pe caracterul obiectiv al incertitudinii juridice generate de nefinalizarea procedurilor de atribuire şi de lipsa unui cadru clar de reglementare în perioada relevantă.

De asemenea, se impune a se observa că, în cadrul procedurii administrative, autoritatea de concurenţă nu a analizat în mod individual circumstanţele fiecărei întreprinderi, ci a aplicat o reducere procentuală generală, fără a evalua în mod concret influenţa autorităţilor publice asupra fiecărui operator. Instanţa de fond a suplinit această omisiune, în limitele competenţei sale, printr-o analiză detaliată a contextului factual şi normativ.

Susţinerea recurentului-pârât potrivit căreia instanţa de fond ar fi ignorat jurisprudenţa anterioară, inclusiv Decizia ICCJ nr. 1940/05.04.2023 pronunţată în dosarul nr. x/2021, nu poate fi primită, întrucât instanţa de fond a analizat în mod distinct situaţia reclamantei A., în raport cu propriile sale susţineri şi cu probatoriul administrat în cauză. Invocarea autorităţii de lucru judecat nu este incidentă, întrucât nu se poate reţine identitate de părţi, obiect şi cauză juridică între dosarele menţionate şi prezenta cauză.

Totodată, trebuie precizat, în ceea ce priveşte jurisprudenţa invocată de recurentul-pârât că, deşi, în dosarele nr. x/2021 şi y/2021 instanţele au confirmat legalitatea constatării faptei anticoncurenţiale, acestea au modificat parţial Decizia nr. 55/2020 sub aspectul individualizării sancţiunii, reţinând circumstanţe atenuante similare cu cele analizate în prezenta cauză. Prin urmare, hotărârea recurată se înscrie în linia jurisprudenţială consolidată, fără a fi pronunţată cu încălcarea normelor de drept material.

Înalta Curte apreciază că hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu respectarea dispoziţiilor legale incidente, a principiilor de drept material şi procesual aplicabile în materia concurenţei şi în conformitate cu jurisprudenţa naţională şi europeană, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 1993 pronunţate la 21 decembrie 2021 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 23 ianuarie 2025.