Inadmissibility of final penalty fixation without prior coercive procedure in administrative enforcement of public authority obligations

Şedinţa publică din data de 27 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2024, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat stabilirea cuantumului definitiv al penalităţilor datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligaţiei de a face intuitu personae stabilite în sarcina acestuia prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosar de contencios administrativ nr. x/2015, definitivă de la pronunţare.

Pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a formulat întâmpinare, invocând următoarele: excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia lipsei de obiect a cererii pendinte şi implicit a interesului, arătând că la data de 8 iunie 2022, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560, Hotărârea Guvernului nr. 746.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1467 din 20 septembrie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-au respins ca neîntemeiate excepţiile lipsei de obiect şi a prescripţiei dreptului de a solicita executarea silită; s-a admis excepţia inadmisibilităţii şi s-a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată formulată de creditorul A., în contradictoriu cu debitorul Guvernul României, având ca obiect "penalităţi pentru neexecutarea hotărârii judecătoreşti (art. 24 din Legea nr. 554/2004)".

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1467 din 20 septembrie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de executare a respins cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 24 alin. (4) Legea contenciosului administrativ ca inadmisibilă, pentru motivul că nu a urmat mai întâi procedura reglementată de art. 24 alin. (3), în care să se constate că debitorul autoritate publică nu a executat obligaţia din hotărârea de contencios administrativ rămasă definitivă şi în care să se stabilească o penalitate pe zi de întârziere în seama debitorului, până la executarea obligaţiei.

In opinia sa, instanţa de executare este în eroare. Aşa cum a arătat şi în concluziile scrise depuse la judecata de fond a prezentei cauze, cererea este întemeiată, în mod esenţial, pe dreptul european, în concret pe Decizia C.E.D.O. în cauza Hornsby c. Greciei.

Potrivit art. 148 alin. (2) din Constituţia României, ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.

In speţă, dispoziţiile art. 24 din Legea contenciosului administrativ, astfel cum au fost interpretate de Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin deciziile pronunţate în soluţionarea recursurilor în interesul legii sau prin hotărâri prealabile, sunt contrare, cel puţin în parte, reglementarilor obligatorii din dreptul european, astfel că aceste dispoziţii de drept intern trebuiau ignorate de instanţa de executare în soluţionarea prezentei speţe şi trebuiau aplicate reglementările de drept european.

Astfel, instanţa europeană a statuat, cu efect general obligatoriu pentru instanţele naţionale ale tuturor statelor membre ale U.E., că dreptul de acces la un tribunal (componentă a dreptului la un proces echitabil în materie civilă) ar rămâne însă iluzoriu dacă sistemul legal intern al statului respectiv ar permite ca o hotărâre definitivă şi obligatorie să rămână inoperantă, în detrimentul uneia dintre părţi - par. 40 al Deciziei în Cauza Hornsby c. Greciei. Pe de altă parte, la par. 41 al aceleiaşi decizii, instanţa de la Strasbourg a statuat că autorităţile administrative, condamnate printr-o decizie definitivă a instanţelor de judecată, nu pot refuza, ignora sau întârzia executarea obligaţiei la care au fost condamnate.

În situaţia în care autorităţile administrative refuză, omit sau întârzie să aplice o hotărâre judecătorească, înseamnă că garanţiile acordate părţii de articolul 6 pe durata procesului sunt golite de conţinut. Astfel, Guvernul nu avea dreptul sa refuze, să ignore sau să întârzie executarea, însă a ignorat/întârziat executarea pe timp de 3 ani (08.06.2019-08.06.2022).

Prin hotărârea ce s-a dat, a fost încălcat dreptul european, în speţă dreptul la un proces echitabil (în componenta dreptului de acces la un tribunal), nu numai în spiritul ci chiar şi în litera sa (Decizia CEDO în cauza Hornsby, par. 40), pentru că a permis ca o hotărâre definitivă şi obligatorie - Decizia nr. 2370/08.05.2019 - să rămână inoperantă, în detrimentul recurentului creditor, deşi debitorul autoritate publică fusese condamnat să facă ceva sub sancţiunea unei penalităţi pe zi de întârziere şi a întârziat executarea nu mai puţin de 3 ani.

Pe de altă parte, în opinia sa, în mod greşit a admis prima instanţă excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neparcurgerea prealabilă a procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, pentru următoarele motive:

Apelarea la procedura prevăzută de art. 24 alin. (3) se produce, prin însăşi ipoteza normei, în situaţia în care debitorul autoritate publică nu a executat obligaţia din hotărârea judecătorească definitivă - titlul executoriu. În speţă, debitorul autoritate publică susţine, şi recurentul este de acord cu el, că a executat obligaţia la data de 08.06.2022 (data adoptării H.G. nr. 746/2022), adică cu o întârziere de exact 3 ani de la expirarea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 24 alin. (1) pentru executarea de bună voie. Ca urmare, de vreme ce debitorul a executat obligaţia, nu mai este admisibilă o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 24 alin. (3).

Or, întrucât, aşa cum a arătat în precedent, debitorul autoritate publică datorează penalităţi creditorului şi doar pentru executarea cu întârziere a obligaţiei, recurentul trebuie să dovedească doar că debitorul a executat cu întârziere şi, subsecvent, cât este întârzierea. Or, niciunul din aceste aspecte nu se dovedeşte în procedura reglementată de art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004 şi ca urmare lipseşte interesul pentru a promova procedura reglementată de dispoziţiile art. 24 alin. (3).

Dispoziţiile art. 24 alin. (3) în particular şi cele ale art. 24 în general sunt dispoziţii de drept intern, naţional. Or, aşa cum deja a arătat în precedent, se întemeiază cererea de executare silită pe dispoziţiile obligatorii din dreptul european, care sunt prioritare, în caz de contrarietate, în raport cu cele de drept intern. Ca urmare, nu poate fi invocată o dispoziţie de drept intern, în speţă art. 24 alin. (3), pentru a paraliza o dispoziţie obligatorie din dreptul european, respectiv soluţia pronunţa de C.E.D.O. în cauza Hornsby c. Greciei, potrivit căreia autoritatea publică condamnată printr-o decizie definitivă şi obligatorie nu poate nici refuza, nici ignora şi nici întârzia executarea obligaţiei.

4. Apărările formulate în recurs

Pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, motivarea recursului nu are în vedere niciunul dintre motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.

În esenţă, a susţinut că Înalta Curte de Casaţie Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 2/2023, a analizat chiar prevederile titlului executoriu din prezenta cauză, respectiv decizia civilă nr. 2370 din 08.05.2021, şi a dat o rezolvare explicită argumentului expus de reclamantul-creditor, referitor la stabilirea cuantumului penalităţilor prin titlul executoriu. astfel:

"124. În mod evident, stabilirea penalităţilor conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 face inutilă stabilirea cuantumului penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanţa de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreşi în ipotezele date se face de instanţa de contencios administrativ. 125. În cazul obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi exerciţiul autorităţii publice, dacă obligaţiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispoziţiilor art. IX alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu elimină procedura de executare silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) şi (5) din acelaşi act normativ."

Din aceste considerente, reiese faptul că procedura de executare silită trebuie să pornească prin formularea cererii prevăzute la art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004, inclusiv în ipoteza în care penalităţile au fost stabilite în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea 554/2004 prin titlul executoriu, iar lipsa unei asemenea cereri, aşa cum este cazul de faţă, atrage inadmisibilitatea acţiunii, aşa cum în mod corect şi legal a reţinut atât instanţa de fond, cât şi alte instanţe în soluţionarea unor speţe similare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea dosarului de recurs la data de 13 februarie 2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La termenul de judecată din 13.02.2025 s-a amânat cauza pentru a se counica cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 astfel cum au fost interpretate prin Decizia nr. 2/2023 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Prin încheierea din data de 27 martie 2025 pronunţată în dosarul asociat nr. x/2024, s-a admis cererea de sesizare formulată de recurent.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României a solicitat stabilirea cuantumului definitiv al penalităţilor datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligaţiei de a face intuitu personae stabilite în sarcina acestuia prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosar de contencios administrativ nr. x/2015, definitivă de la pronunţare.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, reclamantul formulând recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Înalta Curte urmează să respingă excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare, constatând că, deşi recurentul a indicat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., argumentele de ordin critic formulate privesc greşita interpretare şi aplicare a legii, respectiv a prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, încadrându-se în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3. În ceea ce priveşte incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu poate fi reţinută în cauză.

Astfel, motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Se constată că, prin memoriul de recurs, recurentul-reclamant a susţinut, în esenţă, că dispoziţiile art. 24 alin. (3) în particular şi cele ale art. 24 în general sunt dispoziţii de drept intern, naţional. Or, aşa cum deja a arătat în precedent, se întemeiază cererea de executare silită pe dispoziţiile obligatorii din dreptul european, care sunt prioritare, în caz de contrarietate, în raport cu cele de drept intern. Ca urmare, nu poate fi invocată o dispoziţie de drept intern, în speţa art. 24 alin. (3), pentru a paraliza o dispoziţie obligatorie din dreptul european, respectiv soluţia pronunţa de C.E.D.O. în cauza Hornsby c. Greciei, potrivit căreia autoritatea publică condamnată printr-o decizie definitivă şi obligatorie nu poate nici refuza, nici ignora şi nici întârzia executarea obligaţiei.

Înalta Curte urmează să analizeze aceste susţineri în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Astfel, se reţine că, prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 pronunţată în dosarul numărul x/2015 de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale OMV B. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Înalta Curte constată că pârâtul Guvernul României a adoptat H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

In preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "B." - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "OMV B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, in termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Înalta Curte constată că problema de drept dedusă judecăţii prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei interpretări de către prima instanţă a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligaţia instituită prin titlul executoriu mai sus menţionat şi de obiectul prezentului demers judiciar.

Recurentul-reclamant recunoaşte în mod expres executarea obligaţiei, astfel cum rezultă chiar din cuprinsul acţiunii şi a memoriului de recurs, susţinând că temeiul cererii sale, care are la bază exclusiv dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, este reprezentat de executarea cu întârziere a obligaţiei, sens în care se consideră îndreptăţit la plata unor penalităţi de întârziere pentru perioada 08.06.2019 - 08.06.2022.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege:

"La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ..".

Potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004:

"(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei".

Se observă că, din cuprinsul dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, rezultă că premisa fixării penalităţilor definitive cuvenite creditorului o constituie neexecutarea obligaţiei de către debitor.

Astfel cum s-a reţinut anterior, există două etape obligatorii ale procedurii de executare specifică în materia titlurilor executorii obţinute în faţa instanţelor de contencios administrativ şi fiscal, respectiv prima etapă prevăzută de dispoziţiile art. 24 alin. (3) din acest act normativ, de stabilire a penalităţilor de întârziere, precum şi a doua etapă, de fixare a cuantumului definitiv al penalităţilor de întârziere stabilite în prima etapă.

Cu privire la acest aspect, se reţine că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, prin Decizia nr. 2 din 16 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 141 din 20 februarie 2023, a statuat că "Prevederile art. 24 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalităţi se aplică inclusiv în situaţia în care, prin titlul executoriu, instanţa de judecată a stabilit penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004".

Relevante pentru cauza de faţă sunt următoarele considerente din cuprinsul acestei decizii care are caracter general obligatoriu, potrivit dispoziţiilor art. 521 C. proc. civ.:

"124. În mod evident, stabilirea penalităţilor conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 face inutilă stabilirea cuantumului penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanţa de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreşti în ipotezele date se face de instanţa de contencios administrativ.

125. Aşadar, în cazul obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi exerciţiul autorităţii publice, dacă obligaţiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispoziţiilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu elimină procedura de executare silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) şi (5) din acelaşi act normativ.

126. Este esenţial că obiectul executării silite nu constă în penalităţile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ci în obligaţia de a face, care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi, implicit, exerciţiul forţat al autorităţii publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

127. Penalităţile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanţa de executare [care este instanţa de contencios administrativ, conform art. 15 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004] a constatat că obligaţia de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului şi, la cererea creditorului [necesară potrivit interpretării per a contrario a dispoziţiilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004], dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalităţi şi de despăgubire.

128. Concepţia potrivit căreia incidenţa art. 18 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 554/2004 elimină aplicabilitatea procedurii de executare silită a obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică se întemeiază pe o confuzie în ce priveşte obiectul executării silite [deoarece obiectul executării nu constă în penalităţi, care, în forma reglementată de art. 18 şi, de asemenea, art. 24 alin. (3), sunt doar mijloace de constrângere; obiectul executării este dat de obligaţia de a face].

129. Acţiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înţelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanşarea procedurii de executare silită a debitorului care fie nu şi-a îndeplinit obligaţia, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere; acest capăt de cerere nu este explicit formulat, deoarece creditorii, bazându-se pe litera art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cer doar aplicarea mijloacelor de constrângere.

130. Având în vedere interpretarea sistematică şi teleologică, este evident că şi hotărârile judecătoreşti pronunţate de instanţele de contencios administrativ se execută silit doar la cererea creditorului.

131. În situaţia în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi totuşi formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege prin care pretinde şi aplicarea mijloacelor de constrângere, instanţa este ţinută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligaţia întocmai şi la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: obligaţia nu a fost îndeplinită sau nu a fost îndeplinită întocmai ori a fost îndeplinită cu întârziere.

132. Din analiza art. 18 şi 24 din Legea nr. 554/2004 rezultă că acestea au, în principiu, acelaşi scop şi aceeaşi natură juridică. În ambele ipoteze, reclamantul poate solicita instanţei de contencios administrativ, fie în etapa judecăţii, fie în aceea a executării silite, aplicarea unor penalităţi de întârziere, singura diferenţă între cele două situaţii constând în cadrul procesual în care este pronunţată hotărârea. Mai precis, dacă penalităţile prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 pot fi aplicate conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate, penalităţile prevăzute de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 pot fi aplicate doar părţii obligate, conducătorul autorităţii publice nefiind, în toate cazurile, parte în litigiul iniţial de contencios administrativ.

133. În continuare, dacă debitorul refuză executarea obligaţiilor care îi incumbă, la cererea creditorului, instanţa revine printr-o nouă hotărâre şi fixează suma care i se va datora reclamantului cu titlu de penalităţi. Din acest moment, dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 completează dispoziţiile art. 18 alin. (5) din acelaşi act normativ, de vreme ce acestea din urmă nu cuprind vreo dispoziţie expresă contrară şi nici nu poate fi descoperită vreo incompatibilitate absolută între cele două texte de lege care să conducă la justificarea unui tratament diferenţiat între cele două situaţii."

Aşadar, în condiţiile în care reclamantul-creditor nu a respectat ordinea etapelor de executare, astfel cum a fost prevăzută în mod imperativ de prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004, omisiunea sesizării instanţei de executare în condiţiile art. 24 alin. (3) din acelaşi act normativ generează în mod obiectiv imposibilitatea analizării pretinsului refuz de executare din perspectiva incidenţei dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, nefiind dovedită stabilirea obligaţiei debitorului de plată a penalităţilor de întârziere în cadrul primei etape de executare silită.

Astfel, nefiind respectate condiţiile de exercitare a acţiunii specifice materiei executării silite în contenciosul administrativ, în mod corect a concluzionat prima instanţă că demersul jurisdicţional întreprins în această modalitate de către reclamantul-creditor nu este permis de legiuitor, consecinţa fiind aceea a admiterii excepţiei inadmisibilităţii.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat într-adevăr că dreptul de acces la justiţie, garantat de art. 6 din Convenţie, protejează, de asemenea, şi executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminenţa dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părţi. În consecinţă, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Şandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanţa nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă şi penalităţile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligaţiei de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, şi nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensaţii/despăgubiri civile, astfel că interpretarea dată de recurent prin trimitere la jurisprudenţa instanţei europene menţionată supra şi solicitarea de aplicare a dreptului european şi de ignorare a legislaţiei naţionale nu poate fi primită, în condiţiile în care acesta nu a respectat condiţiile de exercitare a acţiunii specifice materiei executării silite în contenciosul administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Guvernul României şi va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Guvernul României.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1467 din 20 septembrie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 martie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.