Inapplicability of final late-execution penalties in administrative litigation where the public authority performed the personal obligation with delay

Şedinţa publică din data de 27 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal în data de 19.07.2024, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, pentru ca, prin hotărâre judecătorească ce se va pronunţa să se dispună stabilirea cuantumului definitiv al penalităţilor datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligaţiei de a face intuitu personae stabilite în sarcina sa prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2015.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia prescripţiei dreptului de a cere executarea silită, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, excepţiile lipsei de obiect şi de interes a acţiunii, excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1809 din 6 noiembrie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins excepţia prescripţiei dreptului de a cere executarea silită, invocată de pârât, ca neîntemeiată; s-a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârât, ca neîntemeiată; s-au respins excepţiile lipsei de obiect şi de interes a acţiunii, invocate de pârât, ca neîntemeiată; s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului invocată de pârât, ca neîntemeiată; s-a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1809 din 6 noiembrie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurentul-reclamant a arătat că, în materia executării silite în contencios administrativ reglementată de art. 24 din Legea contenciosului administrativ există o soluţie dată pentru unificarea practicii judiciare, adoptată la întâlnirea preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (ÎCCJ) şi curţile de apel, 30-31 mai 2016, a cărei minută o anexează în extras.

Odată jurisprudenţa unificată în aceasta materie - obiectiv de interes general - nu mai este posibil ca aceasta să fie modificată, nici măcar de Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin hotărâri prealabile ori hotărâri pronunţate în soluţionarea recursurilor în interesul legii, care sunt obligatorii, decât pentru motive foarte întemeiate, ceea ce nu este cazul în speţă.

Cu toate acestea, prin decizii succesive pronunţate în recurs în interesul legii sau hotărâri prealabile pronunţate de instanţa supremă în materia reglementată de art. 24 din Legea contenciosului administrativ, Înalta Curte s-a îndepărtat din ce în ce mai mult de soluţia de unificare a jurisprudenţei prezentată în precedent, doar cu justificarea, neprevăzută în lege şi, în opinia sa, nefondată, că măsurile reglementate de art. 24 - penalitatea şi amenda - au doar rol de constrângere a debitorului să execute în natură obligaţia din titlul executoriu, nu şi rol de despăgubire a creditorului pentru prejudiciul suferit prin întârzierea executării, nemaiputând fi aplicate dacă debitorul a executat deja obligaţia, nici măcar pentru perioada de dinainte de executare.

A mai arătat că, în opinia sa, chiar dacă ar fi să nu se ţină cont de soluţia de unificare a jurisprudenţei în această materie şi să fie soluţionată speţa în temeiul deciziilor obligatorii pronunţate de ICCJ, potrivit hotărârii prealabile nr. 12/2018, contrar celor reţinute de prima instanţa, executarea obligaţiei de către debitorul autoritate publică, nu îi exonerează de plata penalităţilor de întârziere, cuvenite creditorului, care vor fi calculate până la data executării.

Ca urmare, şi în ipoteza soluţionării speţei în condiţiile obligatorii stabilite de ICCJ prin decizii pronunţate în recurs în interesul legii sau hotărâri prealabile în materia reglementată de art. 24 din Legea contenciosului administrativ (în particular hotărârea nr. 12/2018), cererea recurentului de stabilire a cuantumului definitiv al penalităţilor de întârziere era întemeiată şi trebuia admisă.

Este de observat că prin decizii succesive pronunţate în recurs în interesul legii sau hotărâri prealabile pronunţate de instanţa supremă în aceeaşi materie - executarea silita în contencios administrativ, reglementată la art. 24 din Legea contenciosului administrativ, toate obligatorii potrivit legii de procedură civilă, aceleaşi chestiuni au fost soluţionate diferit şi uneori chiar contrar.

În baza raţionamentului expus supra şi a concluziei la care a ajuns, în soluţionarea cererii de stabilire a cuantumului definitiv al sumei, instanţa de executare trebuia să aibă în vedere Hotărârea nr. 12/2018, potrivit căreia penalităţile se calculează până la data executării, iar nu recursurile în interesul legii ori hotărârile prealabile ulterioare, potrivit cărora, în ipoteza în care debitorul executa obligaţia, chiar cu (mare) întârziere, penalităţile şi amenda nu se mai aplică, şi să admită cererea sa, ca întemeiată.

În fine, recurentul a învederat că în materia executării obligaţiilor la care au fost condamnate autorităţile administrative prin hotărâri judecătoreşti definitive si obligatorii - precum în speţă - există dispoziţii obligatorii de drept european, care sunt contrare dispoziţiilor corespondente din dreptul intern, făcând trimitere la dispoziţiile art. 148 alin. (2) din Constituţia României.

Instanţa de executare trebuia să soluţioneze cererea recurentului în baza dispoziţiilor obligatorii din dreptul european (care este ordinea juridică superioară pe teritoriul statelor membre ale UE), cu ignorarea dispoziţiilor contrare din dreptul intern.

Soluţionând cauza în temeiul dispoziţiilor de drept naţional, instanţa de executare a pronunţat hotărârea cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Întreaga jurisprudenţă a Curţilor europene (CEDO şi CJUE) este obligatorie pentru instanţele naţionale ale statelor membre ale TIR, astfel încât şi considerentele de la pct. 40 si 41 ale Deciziei CEDO în Cauza Hornsby c. Greciei sunt obligatorii pentru instanţele româneşti.

Potrivit considerentelor de la pct. 40 al Deciziei antementionate, se încalcă dreptul justiţiabilului la un proces echitabil dacă sistemul legal intern al statului respectiv permite ca o hotărâre definitivă şi obligatorie să rămână inoperantă, în detrimentul uneia dintre părţi. Or, instanţa de executare tocmai asta a făcut.

Din interpretarea logică a acestor considerente rezultă că dacă autoritatea administrativă refuză, ignoră sau întârzie executarea, aceasta trebuie sancţionată pentru întreaga perioadă în care se află în culpă (în întarziere), contrariul neputând fi admis pentru că în acest fel autoritatea publică ar fi încurajată să nu execute.

Aceste considerente obligatorii de drept european din Decizia CEDO în Cauza Hornsby c. Greciei sunt contrare dispoziţiilor corespondente din dreptul intern unde, în interpretările succesive date de instanţa supremă antereferite, s-a decis ca penalităţile cerute în procedurile reglementate de art. 24 alin. (3) şi respectiv art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu se mai acordă dacă la momentul pronunţării hotărârii judecătoreşti autoritatea administrativă a executat deja obligaţia din titlul executoriu.

Existând contrarietate între dispoziţiile obligatorii de drept european şi dispoziţiile corespondente de drept intern cauza trebuie soluţionată în temeiul dispoziţiilor de drept european, cu ignorarea dispoziţiilor contrare de drept intern.

Având în vedere motivele expuse, recurentul a solicitat admiterea cererii de recurs, să se constate că, potrivit dispoziţiilor obligatorii de drept european invocate considerentele de la pct. 40 si 41 din Decizia CEDO în Cauza Hornsby c. Greciei, o autoritate administrativă condamnată printr-o hotărâre judecătorească definitivă şi obligatorie nu poate nici să refuze, nici să ignore şi nici să întârzie executarea obligaţiei stabilite în sarcina sa, casarea în tot a sentinţei recurate şi, în rejudecare - casare cu reţinere să oblige Guvernul la plata către recurent a penalităţii de 1000 RON pe zi de întârziere, acordată prin titlul executoriu în discuţie.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîndeplinirea exigenţelor art. 486 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., respectiv neplata taxei judiciare de timbru şi neindicarea motivelor de nelegalitate a senrinţei recurate.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.

În esenţă, intimatul a susţinut că recurentul-reclamant a recunoscut în mod expres executarea obligaţiei, astfel cum rezultă din cuprinsul acţiunii, susţinând că temeiul cererii sale este reprezentat exclusiv de executarea cu întârziere a obligaţiei, sens în care se consideră îndreptăţit la plata unor penalităţi de întârziere pentru perioada 08.06.2019-08.06.2022.

Enunţând dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a invocat Decizia nr. 30/2023 a Înaltei Curţi de casaţie şi Justiţie - completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin care s-a stabilit că "În măsura în care debitorul a executat obligaţia de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, chiar şi pe parcursul cererii întemeiate pe art. 906 alin. (4) C. proc. civ., creditorul nu mai poate obţine stabilirea sumei definitive cu titlu de penalitate".

În ceea ce priveşte trimiterile reclamantului la jurisprudenţa CEDO cauza Hornsby c. Greciei, intimatul a arătat că s-a reţinut că în cauză nu se pune problema unei neexecutări, iar eventualele prejudicii suferite de reclamant ca urmare a executării cu întârziere a hotărârii judecătoreşti trebuie invocate şi dovedite pe calea unei acţiuni distincte, procedura internă privind fixarea penalităţilor definitive având cu totul alt scop.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea dosarului de recurs la data de 27 martie 2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La termenul din 27 martie 2025, Înalta Curte, în raport de invocarea excepţiei recursului pentru neplata taxei judiciare de timbru, a respins-o, având în vedere că recursul este scutit de la plata taxei judiciare de timbru.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, a solicitat ca prin hotărâre judecătorească ce se va pronunţa să se dispună stabilirea cuantumului definitiv al penalităţilor datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligaţiei de a face intuitu personae stabilite în sarcina sa prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2015.

În motivare, în esenţă, a arătat că debitorul a executat cu întârziere obligaţia stabilită în sarcina sa prin titlul executoriu, adoptând Hotărârea Guvernului nr. 746/2022, de punere în executare a Deciziei nr. 2370/08.05.2019, abia la data de 08.06.2022.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, reclamantul formulând recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Înalta Curte urmează să respingă excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare, constatând că argumentele de ordin critic formulate de recurentul-reclamant privesc greşita interpretare şi aplicare a legii, respectiv a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, încadrându-se în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3. În ceea ce priveşte incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu poate fi reţinută în cauză.

Astfel, motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Se constată că, prin memoriul de recurs, recurentul-reclamant a susţinut, în esenţă, că Înalta Curte s-a îndepărtat din ce în ce mai mult de soluţia de unificare a jurisprudenţei prezentată de acesta, cu referire concretă la Decizia nr. 12/2018 pronunţată de completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept a instanţei supreme, doar cu justificarea, neprevăzută în lege şi, în opinia sa, nefondată, că măsurile reglementate de art. 24 - penalitatea şi amenda - au doar rol de constrângere a debitorului să execute în natură obligaţia din titlul executoriu, nu şi rol de despăgubire a creditorului pentru prejudiciul suferit prin întârzierea executării, nemaiputând fi aplicate dacă debitorul a executat deja obligaţia, nici măcar pentru perioada de dinainte de executare, făcând trimitere şi la jurisprudenţa CEDO, respectiv Cauza Hornsby c. Greciei.

Înalta Curte urmează să analizeze aceste susţineri în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Astfel, se reţine că, prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 pronunţată în dosarul numărul x/2015 de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale OMV B. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Înalta Curte constată că problema de drept dedusă judecăţii prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei interpretări de către prima instanţă a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligaţia instituită prin titlul executoriu mai sus menţionat şi de obiectul prezentului demers judiciar.

Cu titlu de considerente generale privind procedura de executare silită a obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004, instanţa de control judiciar reţine că potrivit paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunţată de Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017, procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative (obligaţii de a face care implică faptul personal al debitorului), aşa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a) Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).

Dispoziţiile art. 906 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalităţi de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligaţiei, dacă obligaţia nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalităţi între 0,1% şi 1% din valoarea obiectului obligaţiei, pe zi de întârziere, dacă obligaţia este evaluabilă în bani.

Această etapă are un dublu scop:

- pe de o parte, dă efect principiului disponibilităţii care guvernează executarea silită şi în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, aşa cum rezultă explicit din dispoziţiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) şi (4) lit. b) şi c) şi art. 24 alin. (1) deoarece s-a încălca principiul disponibilităţii; în plus, spre diferenţă de dreptul comun, executarea silită în astfel de situaţii se face de instanţa de executare şi nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuţie este constrângerea la exerciţiului puterii publice;

- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligaţia care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanţa de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului şi penalităţile în favoarea creditorului.

b) Într-o a doua etapă, dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligaţiei amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.

Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu executa obligaţia prevăzuta în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunţă la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.

Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalităţi de întârziere conform legii nr. 554/2004:

- pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) şi (6), odată cu soluţionarea acţiunii sau a recursului, la cererea părţii interesate (reclamantul);

- pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

De altfel, art. 18 alin. (5) şi (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziţia creditorului de a cere încă din cursul judecăţii executarea obligaţiei principale sub sancţiunea penalităţilor, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.

Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalităţi în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleaşi penalităţi, care de data aceasta încep să curgă diferit.

Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităţilor nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condiţiile C. proc. civ.. Dacă ar fi aşa, dispoziţiile art. 24 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio raţiune, iar penalităţile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanţei de executare.

De altfel, obligaţia de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conţine o obligaţie unică în sarcina autorităţii publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se şi asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităţilor de întârziere.

Mergând mai departe cu raţionamentul juridic, se constată că stabilirea penalităţilor în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeaşi lege, cel puţin ca şi cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reţine de către instanţă o neexecutare a unei obligaţii legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligaţii stabilite pe cale judecătorească şi devenită executorie.

În mod evident, stabilirea penalităţilor conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanţa de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreşti în ipotezele date se face de instanţa de contencios administrativ.

Aşadar, în cazul obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi exerciţiul autorităţii publice, dacă obligaţiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispoziţiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) şi 5.

Este esenţial că obiectul executării silite nu constă în penalităţile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligaţia de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi, implicit, exerciţiul forţat al autorităţii publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

Penalităţile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanţa de executare (care este instanţa de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligaţia de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului şi, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispoziţiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalităţi şi de despăgubire.

Acţiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înţelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanşarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu şi-a îndeplinit obligaţia, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanţa fiind chemată doar să constate una din cele trei situaţii posibile).

În situaţia în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi totuşi formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde şi aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanţa este ţinută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligaţia întocmai şi la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligaţia nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.

În lumina acestor considerente, Înalta Curte constată că pârâtul Guvernul României a adoptat H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

In preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "B." - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 paratul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "OMV B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, in termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Raportând conţinutul H.G. nr. 746/2022 la dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanţă a reţinut în mod corect că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ şi-a îndeplinit obligaţia stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Recurentul-reclamant recunoaşte în mod expres executarea obligaţiei, astfel cum rezultă chiar din cuprinsul acţiunii şi a memoriului de recurs, susţinând că temeiul cererii sale, întemeiată pe dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, este reprezentat exclusiv de executarea cu întârziere a obligaţiei, sens în care se consideră îndreptăţit la plata unor penalităţi de întârziere pentru perioada 08.06.2019 - 08.06.2022.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege:

"La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ..".

Potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004:

"(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei".

Se observă că, din cuprinsul dispoziţiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, rezultă că premisa fixării penalităţilor definitive cuvenite creditorului o constituie neexecutarea obligaţiei de către debitor, textul nefăcând referire şi la ipoteza executării cu întârziere.

În acelaşi sens sunt şi cele statuate prin Decizia nr. 30/2023 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 418 din 16 mai 2023, obligatorie pentru instanţe în temeiul art. 521 alin. (3) din C. proc. civ., în sensul că "În măsura în care debitorul a executat obligaţia de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, chiar şi pe parcursul soluţionării cererii întemeiate pe dispoziţiile art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., creditorul nu mai poate obţine stabilirea sumei definitive cu titlu de penalitate."

În aceste condiţii, în mod corect a reţinut prima instanţă că, deşi dată în interpretarea art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., decizia de mai sus, inclusiv considerentele acesteia, îşi găsesc pe deplin aplicabilitatea în speţa de faţă, ţinând cont de împrejurarea că dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 au un conţinut cvasiidentic cu cel al articolului interpretat de instanţa supremă, reflectând aceeaşi soluţie legislativă, cu amendamentul că în materia contenciosului administrativ se poate stabili suplimentar şi amenda civilă datorată statului de autoritatea publică debitoare.

Astfel, în cuprinsul deciziei antereferite, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că "rolul penalităţilor este eminamente constrângător", astfel încât "scopul procedurii reglementate de art. 906 alin. (4) din C. proc. civ. este şi trebuie să rămână pe tot parcursul ei acela prin care creditorul va obţine executarea întocmai a obligaţiei din titlul executoriu, iar nu o sumă suplimentară de bani, alături de executarea în natură şi, eventual, de despăgubiri; o abordare în sens contrar ar releva că fixarea penalităţilor nu ar avea altă finalitate decât pedepsirea debitorului, ceea ce contravine raţiunii cominatorii a procedurii".

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat într-adevăr că dreptul de acces la justiţie, garantat de art. 6 din Convenţie, protejează, de asemenea, şi executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminenţa dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părţi. În consecinţă, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Şandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanţa nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă şi penalităţile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligaţiei de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, şi nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensaţii/despăgubiri civile, astfel că interpretarea dată de recurent prin trimitere la jurisprudenţa instanţei europene menţionată supra şi solicitarea de aplicare a dreptului european şi de ignorare a legislaţiei naţionale nu poate fi primită.

În concluzie, în mod corect prima instanţă a reţinut caracterul neîntemeiat al cererii de chemare în judecată, întrucât obligaţia stabilită prin titlul executoriu a fost îndeplinită, neputând fi primite criticile recurentului centrate pe argumentul că este nefondată justificarea, neprevăzută în lege, în sensul că măsurile reglementate de art. 24 - penalitatea şi amenda - au doar rol de constrângere a debitorului să execute în natură obligaţia din titlul executoriu, nu şi rol de despăgubire a creditorului pentru prejudiciul suferit prin întârzierea executării, nemaiputând fi aplicate dacă debitorul a executat deja obligaţia, nici măcar pentru perioada de dinainte de executare, în mod corect concluzionând judecătorul fondului că în acest moment nu mai este posibilă fixarea sumei ce s-ar datora creditorului cu titlu de penalităţi în baza art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Guvernul României şi va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Guvernul României.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1809 din 6 noiembrie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 martie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.