Judicial review of parliamentary revocation of integrity council membership under ECHR Article 6(1) right of access to court

Hotărâre a Senatului. Control de legalitate. Dreptul de acces la instanță

Cuprins pe materii: Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004. Actul administrativ

Index alfabetic:

Acțiune în anulare act administrativ

Dreptul de acces la instanță

Convenția CEDO art. 6 paragraful 1

Având de analizat admisibilitatea acțiunii în anulare a unei Hotărâri a Senatului României din perspectiva dreptului de acces la instanță, în scopul exercitării unui control de legalitate asupra hotărârii prin care Senatul României a dispus revocarea din funcţia de membru al Consiliului Naţional de Integritate, instanţa supremă a constatat că un astfel de demers judiciar se situează în sfera de aplicare a Convenției Europene a Drepturilor Omului, respectiv a art. 6 paragraful 1 din Convenția EDO, care garantează accesul efectiv la o instanță în materie civilă, analiza urmând a fi realizată inclusiv din perspectiva jurisprudențială a Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special prin raportare la Hotărârea pronunțată în cauza Buzoianu împotriva României, prin care s-a reținut încălcarea art. 6 din Convenție, în considerarea faptului că petentul din acel dosar, în urma revocării prin Hotărâre a Parlamentului României din funcția de membru şi președinte al Consiliului Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, nu a beneficiat de un acces efectiv la instanță, în scopul exercitării controlului de legalitate asupra actului care i-a încălcat drepturi civile.

Cercetând, în continuare, dacă dreptul național exclude în mod explicit accesul la o instanță pentru funcția vizată de actul atacat, precum şi dacă exista o justificare obiectivă, legată de interesul statului, pentru această excludere, Înalta Curte observa, astfel cum s-a reținut şi în cauza Buzoianu, că nu se identifică o prevedere legală de excludere a dreptului recurentului-reclamant de acces la instanță. De asemenea, nu se identifică nici o justificare obiectivă pentru recunoașterea unei astfel de limitări, în condițiile în care o raportare exclusivă la puterea legislativă absolută și la autoritatea conferită Parlamentului prin Constituție nu ar putea conferi o astfel de justificare, dat fiind că măsura contestată în cauză afectează în esență „drepturile sau obligațiile cu caracter civil” ale recurentului, iar Hotărârea Senatului nr. y/2023 nu constituie o lege în sens material (un act normativ cu aplicabilitate generală, care se aplică unor situații stabilite în mod obiectiv), ci o decizie care aplică legislația relevantă numai unui caz particular, astfel că art. 6 alin. (1) din Convenţie “poate impune ca fondul deciziei sau a măsurii în cauză să poate fi contestat de persoana sau de grupul în cauză în fața unei instanțe care îndeplinește cerințele acestei dispoziții[1]”.

ICCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 1960 din 3 aprilie 2025

Circumstanţele cauzei.Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara la data de 20.11.2023, sub nr. X/59/2023, reclamantul A a chemat în judecată pe pârâtul Senatul României, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea Hotărârii Senatului României nr. y/2023, prin care a fost revocat din funcţia de membru al Consiliului Naţional de Integritate, anularea răspunsului Senatului României nr. 5441/02.11.2023 prin care, în mod neîntemeiat, a fost respinsă plângerea administrativă prealabilă, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată generate de prezentul demers judiciar.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 137 din 27 februarie 2024, Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A în contradictoriu cu pârâtul Senatul României, ca inadmisibilă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr.137 din 27 februarie 2024 a Curţii de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal, recurentul-reclamant A a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi solicitând, în principal, casarea în tot a sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, în rejudecare, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.

În esenţă, recurentul-reclamant a invocat, în susţinerea criticilor întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 5 şi 8 C. proc. civ. , faptul că în mod nelegal instanţa de fond a apreciat că hotărârea de revocare a fost adoptată în exercitarea funcţiei proprii a Senatului care determină natura acesteia, fiind un act de autoritate prin care Senatul şi-a realizat propria competenţă, iar nu un act în punerea în aplicare a legii.

S-a arătat că revocarea unui membru din componenţa Consiliului Naţional de Integritate este un act care efectuat în aplicarea art. 37 alin 3 din Legea nr. 144/2007, respectiv o apreciere din partea unui organ de autoritate publică, investit cu o putere publică să dispună măsuri în aplicarea unui textului legal prevăzut de o lege organică. Abilitarea de a efectua revocarea nu este prevăzut în Constituţie, ci în Legea de funcţionare a ANI.

Instanţa de fond a nesocotit dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 554/2004, apreciind eronat că ar fi incidentă interdicţia de realizare a controlului de legalitate pe motiv că actul contestat priveşte raporturile autorităţii publice cu Parlamentul.

În realitate, obiectul cauzei este reprezentat de cercetarea unui raport individual, iar nu instituţional (relaţia Consiliul vs Senatul României), generat de calitatea de membru al subsemnatului în cadrul Consiliului Naţional de Integritate. Aşadar, în derularea acestui raport juridic Senatul României deţine calitate de organ tutelar desemnat pentru a aduce o garanţie de imparţialitate în procedura de desemnare/revocare a membrilor ANI.

Referitor la incidenţa cazului de casare reglementat de art. 488 alin 1 punctul 5 C. proc. civ. , recurentul a arătat că prima instanţă a încălcat principiul contradictorialităţii, dat fiind că nu a fost adusă în discuţie aplicarea art. 27 alin 1 din Legea nr. 47/1992 în susţinerea excepţiei de inadmisibilitate, un astfel de argument regăsindu-se pentru prima dată în motivarea sentinţei recurate, aspect care încalcă art. 224 C. proc. civ. .

Deşi în faţa instanţei de fond discuţiile asupra inadmisibilităţii acţiunii s-au purtat prin raportare la prevederile art. 5 din legea contenciosului administrativ, acest aspect a fost ignorat de către instanţa de fond la pronunţarea hotărârii, considerentele acesteia referindu-se la incidenţa art. 27 alin 1 din Legea nr. 47/1992, aspect de natură a conduce la anularea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În susţinerea cazului de casare reglementat de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., s-a arătat că actul de revocare atacat nu a fost criticat din perspectiva controlului de constituţionalitate, ci din perspectiva legalităţii acestuia, prin raportare la măsura de restrângere a unor drepturi individuale în mod nelegal.

S-a arătat că actul emis de Senatul României nu poate fi suspus contenciosului constituţional şi din perspectiva faptului că, în baza Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, pot face obiectul controlului de constituţionalitate doar legile şi ordonanţele de urgenţă şi nicidecum hotărârile Parlamentului (art. 11 alin 1 litera a litera d). În plus, reclamantul nu deţine calitate procesuală activă pentru declanşarea controlului de legalitate în faţa Curţii Constituţionale, potrivit art. 29 din Legea nr. 47/1992, rep, deoarece legea nu prevede o asemenea posibilitate. Or, în cauză se află în discuţie admisibilitatea contestării unui act administrativ unilateral, de autoritate, în care se stabilesc/se sting raporturi juridice de drept public. Nefiind vorba de mecanisme constituţionale reglementate de textele exprese din Constituţia României (aşa cum prevede art. 11 alin 1 litera a), ci dimpotrivă, printr-o legea organică (organizarea şi funcţionarea ANI), procedurile de urmat sunt cele de drept comun reglementate de art. 1 din Legea nr. 554/2004, astfel că sesizarea Curţii de Apel Timişoara- Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal era singura procedură de contestare reglementată de dispoziţiile legale.

În continuare, în susţinerea nelegalităţii actului de revocare, recurentul a reiterat în recurs criticile din faţa instanţei de fond, în legătură cu: nemotivarea actului de revocare şi încălcarea principiului legalităţii şi a principiului transparenţei în administraţia publică; neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 37 alin 3 din Legea nr. 144/2007, de natură a atrage nulitatea actului de revocare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea la cererea de recurs, intimatul-pârât Senatul României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În apărare, s-a invocat faptul că în mod legal acţiunea reclamantului a fost respinsă ca inadmisibilă, având în vedere că în exercitarea prerogativelor sale constituţionale, potrivit dispoziţiilor art. 67 din Constituţia României, republicată. Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni (s.n.). acestea fiind acte juridice de drept constituţional, neputând fi supuse cenzurii instanţei de contencios administrativ, ci doar controlului de constituţionalitate exercitat în mod exclusiv de către Curtea Constituţională.

Potrivit art. 34 din Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, Consiliul Naţional de Integritate este organismul reprezentativ, aflat sub control parlamentar exercitat de Senat cu activitate nepermanentă, care îndeplineşte atribuţiile prevăzute de lege. Potrivit art. 35 alin. (1) din actul normativ acest Consiliu este numit de Senat, iar conform art. 37 alin. (3) mandatul de membru înceteaz prin revocare de către Senat pentru neîndeplinirea atribuţiilor legale, prin demisie ori în caz de deces.

Hotărârea Senatului României nr. y/2023 privind revocarea unui membru al Consiliului Naţional de Integritate, a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 37 din Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi cu respectarea prevederilor art. 138 din Regulamentul Senatului, aprobat prin Hotărârea Senatului nr. 28/2005.

În considerarea acestor repere legislative, în mod legal şi temeinic a reţinut curtea de apel că Hotărârea Senatului României nr. y/2023 de revocare a unui membru al Consiliului Naţional de Integritate este o expresie a controlului exercitat de Senat asupra modului de îndeplinire a mandatului de către membrii Consiliului şi nu poate fi considerată o activitate de natură administrativă, subsidiară activităţii fundamentale a Senatului.

Un control de legalitate exercitat de instanţa de judecată asupra acestei hotărâri excedează competenţei generale a instanţelor judecătoreşti, pentru că ar însemna o imixtiune în activitatea autorităţii legiuitoare, cu încălcarea principiului constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor statului. Intervenţia instanţei de contencios administrativ asupra procedurilor parlamentare aferente adoptării hotărârilor este inadmisibilă, dat fiind şi principiul constituţional al autonomiei parlamentare consacrat de art. 64 alin. (1) din Constituţia României, republicată.

Recurentul a invocat în acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României, care prin Decizia nr.728/2012 a reţinut că: "Hotărârile Parlamentului sunt acte juridice ce exprimă voinţa parlamentarilor şi sunt adoptate cu aplicarea si cu respectarea prevederilor regulamentului. Or, Curtea Constituţională nu se poate pronunţa asupra actelor de aplicare a regulamentelor, întrucât acestea ar echivala nu numai cu pronunţarea unor soluţii fără fundament constituţional ci şi cu încălcarea principiului autonomiei regulamentare a Parlamentului".

Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, pot fi supuse controlului de constituţionalitate hotărâri ale Parlamentului care afectează valori, reguli şi principii constituţionale, sau care vizează organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor publice, în legătură cu acestea din urmă reţinând că norma prin raportare la care urmează să fie exercitat controlul de constituţionalitate poate fi şi de nivel infraconstituţional.

Prin Decizia nr. 307/2012 s-a arătat că Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu instituie vreo diferenţiere între hotărârile parlamentare care pot fi supuse controlului Curţii Constituţionale, sub aspectul domeniului în care au fost adoptate, sau sub cel al caracterului normativ sau individual, ceea ce înseamnă că toate aceste hotărâri sunt susceptibile a fi supuse controlului de constituţionalitate, potrivit principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus. În consecinţă, sesizările de neconstituţionalitate care vizează hotărâri cu caracter individual sunt de plano admisibile.

A arătat intimatul-pârât că, în considerarea acestor dezlegări ale instanţei de contencios constituţional, este legală soluţia instanţei de fond, potrivit căreia dispoziţiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 nu fac nicio distincţie referitoare la natura şi întinderea controlului de constituţionalitate, astfel că toate hotărârile adoptate de plenul Senatului sunt supuse controlului de constituţionalitate.

Hotărârea Senatului României nr. y/2023 pentru revocarea domnului A din funcţia de membru al Consiliului Naţional de Integritate este un act de autoritate al Senatului României cu caracter individual, emis în exercitarea controlului parlamentar al Senatului României, nefiind deci adoptată în cadrul unei activităţi de natură administrativă, intrând sub incidenţa art. 34-37 din Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate.

Intimatul a arătat, în final, că exercitarea de către Senatul României a prerogativei de control parlamentar nu vizează organizarea executării legii în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, astfel că se impune respingerea recursului, ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele :

5.1. Criticile de nelegalitate întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În susţinerea incidenţei acestui caz de casare s-a invocat încălcarea principiului contradictorialităţii, prin raportare la argumentele suplimentare reţinute cu caracter decizoriu în considerentele sentinţei recurate, fără ca acestea să fi fost supuse în prealabil dezbaterilor contradictorii ale părţilor.

Înalta Curte va respinge criticile recurentului-reclamant, ca neîntemeiate.

În acest sens, urmează a se constata că, răspunzând apărărilor intimatului-pârât invocate prin întâmpinare, prin Notele scrise înaintate de recurentul-reclamant în dosarul de fond acesta a formulat concluzii inclusiv în legătură cu posibilitatea incidenţei în cauză a dispoziţiilor Legii nr. 47/1992, rep., din perspectiva supunerii actului atacat controlui exercitat de Curtea Constituţională.

Aşadar reclamantul, reprezentat în instanţă de un profesionist, a avut o reprezentare clară asupra subiectului dezbaterilor ce au avut loc, privitoare la admisibilitatea demersului său procesual din perspectiva recunoaşterii, prin lege, a exercitării controlului Curţii Constituţionale asupra actelor „hotărârilor plenului Camerei Deputaţilor, a hotărârilor plenului Senatului şi a hotărârilor plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului (...)” şi a extinderii acestui control inclusiv asupra actului a cărui anulare se solicită.

Or, potrivit art. 14 alin. (5) şi (6) C. proc.civ.: „(5) Instanţa este obligată, în orice proces, să supună discuţiei părţilor toate cererile, excepţiile şi împrejurările de fapt sau de drept invocate. (6) Instanţa îşi va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt şi de drept, pe explicaţii sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii.”

Norma de procedură impune aşadar în sarcina instanţei obligaţia de a dezbate în contradictoriu împrejurările de fapt şi de drept relevante pentru soluţionarea litigiului, nu însă şi toate argumentele ce ar fi putea fi invocate în susţinerea anumitor motive de fapt şi de drept dezbătute în contradictoriu, respectiv toate textele de lege incidente unei anumite situaţii de fapt.

Or, în condiţiile în care „împrejurarea” în raport de care a fost pronunţată sentinţa recurată, referitoare la existenţa unei alte proceduri de control de legalitate asupra actului contestat, de natură a-l sustrage controlului instanţei, s-a aflat în dezbaterea părţilor, faptul că în dezvoltarea soluţiei pronunţate au fost folosite mai multe argumente în legătură cu acelaşi motiv de drept invocat prin întâmpinare, toate derivând însă din aplicabilitatea unui act normativ la care chiar reclamantul a făcut referire prin Notele scrise, nu poate conduce la constatarea încălcării principiului contradictorialităţii.

5.2. Criticile de nelegalitate întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În analiza incidenţei acestui caz de casare, Înalta Curte va observa, cu prioritate, că obiectul cauzei este reprezentat de acţiunea în anularea unei Hotărâri a Senatului României (nr. y/2023), emisă în temeiul art. 37 din Legea nr. 144/2007 şi art. 138 din Regulamentul Senatului, prin care intimatul a dispus revocarea recurentului din funcţia de membru al Consiliului Naţional de Integritate.

În pronunţarea sentinţei recurate, instanţa de fond, analizând natura juridică a actului contestat, a reţinut că acesta nu reprezintă un act emis în executarea unei legi, ci în exercitarea unei funcţii proprii a Senatului României, fiind un act de autoritate prin care Senatul şi-a exercitat propria competenţă, astfel că nu poate fi supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contecios administrativ.

S-a reţinut, totodată, prin raportare la prevederile art. 27 din Legea nr. 47/1992, rep., dar şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, ca actul atacat este în legătură cu organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor de rang constituţional, fiind deci supus controlului instanţei de contencios constituţional.

În legătură cu aceste concluzii ale instanţei de fond, Înalta Curtea va reţine, în primul rând, că petentul nu are un drept recunoscut de lege, de a declanşa controlul Curţii Constituţionale asupra Hotărârii Senatului, prin care s-a dispus revocarea sa din funcţie.

În acest sens, potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, rep, la care a făcut referire instanţa fondului: „(1) Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului, a hotărârilor plenului Camerei Deputaţilor, a hotărârilor plenului Senatului şi a hotărârilor plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.(…)”

Se constată că legea dispune în mod limitativ cu privire la persoanele care deţin calitatea de titlulari ai sesizării, recurentul-reclamant neîndeplinind niciuna dintre calităţile enumerate.

În acelaşi sens, urmează a fi observate şi considerentele Deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 382/25.09.2013 prin care, analizând o situaţie similară, de revocare din funcţia de membru şi preşedinte al Consiliului Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, sesizarea persoanei vizate de măsura dispusă prin Hotărârea Parlamentului României a fost respinsă ca inadmisibilă, cu motivarea că art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, rep. „cuprinde o enumerare expresă şi limitativă a persoanelor care pot sesiza Curtea Constituţională în vederea exercitării acestei atribuţii. Prin urmare, niciun alt subiect de drept nu poate solicita Curţii Constituţionale să se pronunţe cu privire la constituţionalitatea unei hotărâri a Parlamentului sau a uneia dintre Camerele acestuia. Curtea constată că domnul Constantin Buzoianu, autor al prezentei sesizări, nu se încadrează în niciuna dintre categoriile precizate, nefiind nici senator, nici deputat. Prin urmare, în condiţiile în care sesizarea Curţii Constituţionale a fost formulată de o persoană care nu are, potrivit legii, calitatea de a învesti instanţa de control constituţional cu verificarea constituţionalităţii unei hotărâri a Parlamentului, Curtea urmează să o respingă ca inadmisibilă”. (subl.ns)

În continuare, având de analizat admisibilitatea acţiunii din perspectiva dreptului de acces la instanţă, în scopul exercitării unui control de legalitate asupra hotărârii prin care Senatul României a dispus revocarea recurentului din funcţia de membru al Consiliului Naţional de Integritate, Înalta Curte constată că prezenta cauză se situează în sfera de aplicare a Convenției Europene a Drepturilor Omului, respectiv a art. 6 paragraful 1 din Convenţia EDO, care garantează accesul efectiv la o instanţă în materie civilă, măsura dispusă fiind susceptibilă de a pune în discuție patrimoniul şi exercitarea funcţiei de către acesta.

În consecinţă, se impune a fi observată jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special Hotărârea din 2 noiembrie 2021 pronunţată în cauza Buzoianu împotriva României, prin care s-a reţinut încălcarea art. 6 din Convenţie, în considerarea faptului că petentul din acel dosar, în urma revocării prin Hotărâre a Parlamentului României din funcţia de membru şi preşedinte al Consiliului Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, nu a beneficiat de un acces efectiv la instanţă, în scopul exercitării controlului de legalitate asupra actului care i-a încălcat drepturi civile.

Cu acea ocazie, observând că, pe de o parte, sesizarea Curţii Constituţionale de către petent a fost respinsă ca inadmisibilă (Decizia CCR nr. 382/2013, menţionată anterior), iar pe de altă parte că, în mod definitiv, acţiunea în anulare adresată instanţei de contencios administrativ a fost respinsă la rândul ei ca inadmisibilă, prin raportare la considerente similare celor reţinute de instanţa de fond în prezentul litigiu, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că „dreptul invocat de reclamant are un caracter „civil” în sensul autonom al art. 6 din Convenție, având în vedere criteriile stabilite în hotărârea pronunțată în cauza Vilho Eskelinen (…)”şi că nu există nicio dispoziţie legală, în dreptul intern, “care să excludă clar și „în mod expres” funcția sau categoria de salariați în discuție de la dreptul de acces la o instanță”.

Pornind de la aceste constatări, Curtea a reţinut, în continuare:

“(…) 40. Chiar presupunând că absența unei dispoziții legislative care recunoștea în mod expres dreptul de acces la o instanță și practica bine stabilită a instanțelor, astfel cum s-a menționat anterior, ar fi suficiente pentru a permite Curții să concluzioneze că dreptul național „excludea în mod expres accesul la o instanță” în situația reclamantului, Curtea este extrem de sceptică în ceea ce privește existența unei justificări obiective, legată de interesul statului, pentru această excludere.

41. Justificarea oferită de Guvern, la fel ca și instanțele naționale, pentru situația reclamantului pare să se bazeze exclusiv pe puterea legislativă absolută și pe autoritatea conferită Parlamentului prin Constituție. Într-adevăr, art. 6 din Convenție nu garantează dreptul de acces la o instanță care are competența de a invalida sau de a anula o lege adoptată de legiuitor (a se vedea Ruiz-Mateos și alții împotriva Spaniei, 14324/88, decizia Comisiei din19 aprilie 1991, Decizii și Rapoarte 69, p. 231, și Posti și Rahko împotriva Finlandei, nr. 27824/95, pct. 52, CEDO 2002-VII).

42. Cu toate acestea, în cazul în care un decret, o decizie sau o altă măsură, deși nu au ca obiect în mod formal o anumită persoană fizică sau juridică, afectează în esență „drepturile sau obligațiile cu caracter civil” ale unei astfel de persoane sau ale unui grup de persoane aflate într‑o situație similară, fie datorită anumitor caracteristici specifice acestora, fie datorită unei situații de fapt care le diferențiază de toate celelalte persoane, art. 6 § 1 poate impune ca fondul deciziei sau a măsurii în cauză să poate fi contestat de persoana sau de grupul în cauză în fața unei instanțe care îndeplinește cerințele acestei dispoziții (a se vedea Posti și Rahko, citată anterior, pct. 53). În opinia Curții, acest lucru este valabil cu atât mai mult atunci când, la fel ca în speță, decizia în cauză nu constituie o lege în sens material (un act normativ cu aplicabilitate generală, care se aplică unor situații stabilite în mod obiectiv), ci o decizie care aplică legislația relevantă numai unui caz particular (a se vedea ProjectTrade d.o.o. împotriva Croației, nr. 1920/14, pct. 68, 19 noiembrie 2020).

(…)

54. În continuare, Curtea observă că Guvernul nu a susținut că reclamantul a avut acces și la alte căi de atac interne mai eficiente, pentru a obține soluționarea litigiului în cauză, și nici nu a furnizat dovezi în acest sens. Prin urmare, nu poate decât să concluzioneze că întinderea controlului jurisdicțional de care a beneficiat reclamantul în circumstanțele prezentei cauze nu poate fi considerată „suficientă” în sensul art. 6 din Convenție.

55. În opinia Curții, acest lucru poate fi cu greu reconciliat cu esența dreptului de acces la o instanță, care include nu numai dreptul de a institui o procedură, ci și dreptul de a obține o „soluționare” a litigiului de către o instanță [a se vedea Parohia Greco-Catolică Lupeni și alții împotriva României (MC), nr. 76943/11, pct. 86, 29 noiembrie 2016]. Atunci când există un litigiu serios și real cu privire la legalitatea ingerinței în exercitarea de către o persoană a drepturilor sale civile, care privește însăși existența dreptului civil invocat sau sfera de aplicare a acestuia, art. 6 § 1 îi conferă persoanei în cauză „dreptul de a obține soluționarea acestei probleme din dreptul intern de către o instanță” (ibidem, pct. 85).

56. Având în vedere cele de mai sus, Curtea concluzionează că statul pârât a încălcat însăși esența dreptului reclamantului de acces la o instanță, din cauza limitelor specifice stabilite pentru controlul cauzei sale, în cadrul hotărârilor pronunțate de instanțele naționale. (…)”

Aceste dezlegări ale Curţii Europene se impun în prezentul litigiu, datorită situaţiei similare în care se află recurentul-reclamant, interesat în declanşarea controlului de legealitate asupra unei hotărâri a Senatului României, de revocarea a sa din funcţia de membru al Consiliului Naţional de Integritate.

În acest sens, în privinţa stabilirii dacă drepturile afectate au un caracter „civil” în sensul autonom al art. 6 din Convenţie, Înalta Curte va constata că sunt aplicabile, mutatis mutandis, considerentele inserate în paragrafele 37 - 43 ale Hotărârii pronunţate în cauza Buzoianu.

Astfel, ca şi în cazul revocării din funcţia de membru şi preşedinte al Consiliului CSA, şi în cazul revocării recurentului din funcţia de membru al Consiliului Naţional de Integritate măsura dispusă este în legătură cu afectarea „domeniului de aplicare al activităților pe care trebuia să le desfășoare acesta și remunerarea lui în cadrul raportului său de muncă” (par.37 al Hotărârii).

Constatând totodată că “numirea într-o anumită funcție și salariul aferent acestei funcții constituie criteriile esențiale care definesc un raport de muncă și domeniul de aplicare al activităților pe care trebuie să le desfășoare angajatul”, iar „litigiile care privesc transferul pe o altă funcție, care implică o încadrare în alt grad profesional și o ajustare salarială, au ca obiect factorii definitori ai raportului de muncă și, prin urmare, sunt litigii de muncă obișnuite (Ohneberg împotriva Austriei, nr. 10781/08, pct. 25, 18 septembrie 2012)”, precum şi că „se prezumă, în general, că litigiile de muncă obișnuite, în care sunt implicați membrii funcției publice au consecințe directe asupra drepturilor civile de natură pecuniară sau nepecuniară (a se vedea Denisov, citată anterior, pct. 53)”, Înalta Curte va concluziona în sensul că prezentul litigiu priveşte afectarea unor drepturi cu caracter civil, în sensul autonom al art. 6 din Convenţie.

Cercetând, în continuare, dacă dreptul national exclude în mod explicit accesul la o instanță pentru funcția vizată de actul atacat, precum şi dacă exista o justificare obiectivă, legată de interesul statului, pentru această excludere, Înalta Curte observa, astfel cum s-a reţinut şi în cauza Buzoianu, că nu se identifică o prevedere legală de excludere a dreptului recurentului-reclamant de acces la instanţă.

De asemenea, nu se identifică nici o justificare obiectivă pentru recunoaşterea unei astfel de limitări, în condiţiile în care o raportare exclusivă la puterea legislativă absolută și la autoritatea conferită Parlamentului prin Constituție nu ar putea conferi o astfel de justificare, dat fiind că măsura contestată în cauză afectează în esență „drepturile sau obligațiile cu caracter civil” ale recurentului, iar Hotărârea Senatului nr. y/2023 nu constituie o lege în sens material (un act normativ cu aplicabilitate generală, care se aplică unor situații stabilite în mod obiectiv), ci o decizie care aplică legislația relevantă numai unui caz particular, astfel că art. 6 alin. (1) din Convenţie “poate impune ca fondul deciziei sau a măsurii în cauză să poate fi contestat de persoana sau de grupul în cauză în fața unei instanțe care îndeplinește cerințele acestei dispoziții (a se vedea Posti și Rahko, citată anterior, pct. 53)”.

Aşadar, în condiţiile în care, atunci când există un litigiu serios cu privire la legalitatea ingerinţei în exercitarea unor drepturi civile, care priveşte însăşi existenţa dreptului civil invocat sau sfera de aplicare a acestuia art. 6 din Convenţie conferă persoanei „dreptul de a obține soluționarea acestei probleme din dreptul intern de către o instanță” (Hotărârea în cauza Parohia Greco-Catolică Lupeni și alții împotriva României, pct. 85), Înalta Curte va concluziona în sensul că soluţia de respingere ca inadmisibilă a acţiunii în anularea Hotărârii Senatului României nr. y/12.09.2023 nu respectă exigenţele impuse de art. 6 din Conveţia Europeană a Drepturilor Omului, fiind necesară recunoaşterea dreptului recurentului-reclamant în declanşarea, în faţa unei instanţe, a controlului de legalitate asupra actului apreciat vătămător.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 Cod de procedură civilă, Înalta Curte a admis recursul declarat de reclamantul A şi, în scopul respectării dreptului acestuia de acces la instanţă, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare instanţei de fond.

[1] Cauza Posti și Rahko împotriva Finlandei, nr. 27824/95, pct. 53